陳 都 曹巨輝

為適應在阿富汗和伊拉克作戰(zhàn)的長期性和低強度要求，美軍對預備役人員的義務履行、角色定位、經濟補償等基本問題進行了深入研究，不斷探索預備役建設的本質屬性和活動規(guī)律，進一步闡明了預備役和現役力量的相容性和互利性。

一、美軍預備役的特性

預備役在本質上是一種帶有兼職性質的服役，其根本特征主要體現在以下三個方面。

其一，亦軍亦民。由于預備役人員具有部分時間服役特點，大部分預備役人員來自社會上各行各業(yè)的普通人之中，有穩(wěn)定的職業(yè)和社會角色，以兼職的形式服役。預備役人員一方面要去供職的職業(yè)崗位盡職盡責，另一方面要滿足國家和軍隊對預備役的管理要求，兩者之間往往存在矛盾和沖突，需要協調解決。

其二，經濟實用。由于預備役人員所特有的兼職屬性，在軍隊正式服役和參加軍事訓練活動的時間很少。當預備役人員處于非動員狀態(tài)時，只需對其進行很少的經濟補償。戰(zhàn)爭不同階段和時期對部隊總量的需求是不斷變化的，在最危急的關頭有一個需求峰值出現，用預備役部隊作為戰(zhàn)略力量儲備，以及時滿足這一峰值的需要，不失為一種費效比較低的明智之舉。

其三，訓練有限。預備役人員的實戰(zhàn)能力較現役人員而言，有很大差距。在臨戰(zhàn)動員時，對預備役人員的強化訓練往往需要花費很長時間，甚至數月之久。在某些情況下，其作戰(zhàn)與保障能力仍難以達到現役力量的同等水平；而在平時的專業(yè)崗位上，如神職人員、土木建筑、消防滅火、軍事警察等，預備役人員則不亞于甚至高于現役人員的專業(yè)能力與水平。

二、美軍預備役平戰(zhàn)轉換所致的成本變化

從傳統經濟動員學理論來看，使用預備役部隊在節(jié)約成本上具有很大優(yōu)勢。由于預備役部隊都是由兼職人員組成，因而軍方只需對其支付很低的維持費用，予以相對寬松的科學管理，就可達到常規(guī)的建設標準與目的。

冷戰(zhàn)時期，預備役部隊作為戰(zhàn)略力量加以建設，只有在國家進入總動員時才會全部轉為現役，并全程服役。因此，預備役建設在只考慮平時建設成本，而不考慮戰(zhàn)時及平戰(zhàn)轉換費用的情況下，其成本消耗只有現役部隊費用的1/5～1/3。

隨著美國全球反恐和重返亞太軍事需求的變化，美軍對預備役部隊的需求急劇攀升，預備役部隊往往處于頻繁的平戰(zhàn)轉換之中。在“沙漠風暴”行動后的數次實戰(zhàn)過程中，預備役部隊被大量使用，頻繁進行平戰(zhàn)轉換，即預備役人員被首次征召投入戰(zhàn)前強化訓練后，到戰(zhàn)區(qū)服役一段時期，回到預備役狀態(tài)；經過一段時間，視作戰(zhàn)需要，再次被征召轉服現役。這一變化至少給預備役建設帶來兩個方面的變化。

一是美軍在觀念上不再將預備役部隊視為戰(zhàn)略儲備力量，只有總動員之后才將其投入戰(zhàn)場全程使用，而是根據需求情況頻繁征召預備役部隊，并將其投入實戰(zhàn)運用。在這一背景下，預備役平時建設、戰(zhàn)時使用、平戰(zhàn)轉換所產生的費用都要計入其建設成本。

二是重視平戰(zhàn)轉換所產生的影響。在平戰(zhàn)轉換狀態(tài)下，科學的經濟性分析方法應當考察兩種不同狀態(tài)成本生成模型，考慮兩種不同狀態(tài)的時間比例。

可信的費用分析方法，不是籠統地計算某一單位的建設費用，而是必須先考慮平戰(zhàn)兩種不同狀態(tài)的時間比，對不同狀態(tài)的成本依據實際情況進行對比分析。美軍現行政策規(guī)定，現役部隊的部署時間為1/3，即一年時間部署在戰(zhàn)區(qū)，另外兩年在本土；實際情況往往高于這個比例，有的達到1/2甚至更高。預備役部隊平戰(zhàn)時間比例規(guī)定為1/6，即每6年動員一年，其余5年處于非動員狀態(tài)。美國陸軍預備役的平戰(zhàn)時間比例已調整為1/5。在實際執(zhí)行過程中，由于力量需求急劇增加，美軍將動員后的強化訓練主要放在本土開展，不計入部署時間，因此，實際上的動員時間比例往往高于政策規(guī)定的比例。

平戰(zhàn)轉換政策是計算維持一個單位處于部署狀態(tài)所需的預備役與現役力量之比以及相應費用比的關鍵依據。根據前述美軍現行平戰(zhàn)轉換政策，維持一個單位處于部署狀態(tài)所需的預備役與現役力量之比應略小于3∶1。換句話說，要在沖突地區(qū)長期部署一個單位的某種現役部隊，需要建設2～3個這樣的預備役單位，實際上，近年來由于反恐戰(zhàn)爭對兵員需求劇增，現行平戰(zhàn)轉換政策早已突破，美軍這一比值已接近于4∶1。

可由此見，制約成本分析結論的關鍵因素在于轉換政策。美軍如果堅持當前的平戰(zhàn)轉換政策，即維持一個單位處于部署狀態(tài)所需編制的預備役和現役部隊之比略低于3∶1，使用預備役就比較經濟；如果采用當前實際執(zhí)行的轉換政策，即維持一個單位處于部署狀態(tài)所需編制的預備役與現役力量之比接近于4∶1，則使用預備役比使用現役成本更高。換言之，無平戰(zhàn)狀態(tài)轉換，使用預備役有明顯的成本優(yōu)勢，有了平戰(zhàn)轉換，這種優(yōu)勢就微乎其微。

美國軍方要應對平戰(zhàn)轉換導致預備役成本費用劇增的難題，如果單純從經濟角度考慮，無外乎得出兩個結論：一是減少對預備役的需求量，即盡量少使用成本費用高的預備役兵種；二是降低預備役的待遇與補貼，使總體預備役力量規(guī)模減到費效比適度為止。但美軍在確定預備役建設戰(zhàn)略時，不可能將成本因素作為唯一因素進行考量，甚至也不會作為最關鍵的因素進行考量，因為還有許多其他重要因素產生影響：如滿足國土安全防衛(wèi)需要，具備應對突發(fā)應急事件能力，為國家安全力量需求峰值出現時提供充足的戰(zhàn)略預備役力量，實現相對高效的軍事效能等。

三、美軍如何對預備役進行補償

當預備役每10年征召不超過一次時，符合預備役登記條件的公民在決定是否做預備役登記時，主要考慮的是和平時期的經濟補償標準?，F行的美國預備役政策意味著，在其10年登記期內有可能被多次征召，基于這一政策的改變，在決定是否登記時，公民則會考慮平時和戰(zhàn)時兩種不同狀態(tài)的補償標準。

盡管預備役戰(zhàn)時較平時的補償標準要高出不少，但自愿應征的人員卻很少。這主要是由于激勵政策不夠，一旦預備役人員處于動員狀態(tài)，其個人和家庭的境況會面臨諸多實際困難。一方面，國防部勢必采取其他政策工具以確保力量需求得到滿足，這樣既增加難度，也增加成本費用；另一方面，此舉不利于持續(xù)動員能力的形成與發(fā)揮。

當前，美軍正抓緊研究制定新的預備役人員補償政策，以彌補戰(zhàn)時應征人員做出的諸多犧牲。美軍已間接采取提高被征人員教育福利和醫(yī)療福利待遇等政策措施，收到了較好效果。其他的綜合和長遠政策，如對長期服役的預備役人員給予附加補償等，也將陸續(xù)出臺。

四、美軍預備役建設發(fā)展趨勢

一是更加重視國民警衛(wèi)隊的作用發(fā)揮。美國國民警衛(wèi)隊是美軍的一種特殊預備役形式，平時應急，戰(zhàn)時應戰(zhàn)。平時由聯邦和各州地方政府加以建設和管理，戰(zhàn)時成建制部署到戰(zhàn)區(qū)投入使用。在近幾年的反恐作戰(zhàn)中，美軍充分認識到國民警衛(wèi)隊這一預備役模式的優(yōu)勢：可成建制部署，人員和單位之間相對熟悉，易于協同；地方政府對本區(qū)域的人力資源情況熟悉，當賦予的任務明確后，能準確分析需求與不足，并以正確的策略和措施去滿足需求；實施平戰(zhàn)狀態(tài)轉換時，由同一地方政府指揮，可確保履行任務指揮、管理與保障關系的連續(xù)性；州政府在人員的構成上，有能力動員本區(qū)域專業(yè)素質和能力高的人力資源去完成工作，如警察、民事、建筑工程、環(huán)保專業(yè)力量等。在不久的未來，這一力量勢必發(fā)揮更重要的作用。2011年，美國防部首次讓聯邦國民警衛(wèi)局局長成為參聯會成員，就是一個明確的信號。

二是推廣應用美國陸軍工程兵部隊建設模式。美國陸軍工程兵部隊是隸屬美國陸軍部的現役單位，部隊長為中將，下屬8個分部和41個地區(qū)分部，共有3.6萬余人，現役軍人僅600余人，其余均為各類工程技術專業(yè)人才；現役軍人主要承擔指揮與管理責任，專業(yè)技術人才全部由聘用的非現役人員構成；部隊按責任區(qū)分，為美軍提供工程建設管理與保障服務，并依法承接聯邦和地方工程建筑任務。該部隊歷史悠久，其源頭可上溯至獨立戰(zhàn)爭發(fā)起之初，已形成良好的部隊傳統和專業(yè)能力，聯邦政府經常將一些特殊的工程保障任務賦予其組織實施，如聯邦所有涉核場地的放射性污染清理和伊拉克油氣設施戰(zhàn)后重建等大型工程。這種專業(yè)性強的保障部隊具有很強的優(yōu)勢：首先，可有效成建制地動員大量非現役技術力量。平時只占用極少的現役編制和國防資源，實現對大量非現役力量的動員。其次，可有序滿足戰(zhàn)時保障需求。無論是派遣力量到戰(zhàn)區(qū)服役，還是在本地組織專業(yè)力量對前線實施遠程研判，都可依托平戰(zhàn)統一的建制系統予以實現。再次，組織編成有利于專業(yè)保障力量的生長?？尚纬奢^為寬松的專業(yè)學術研究環(huán)境和條件，并在大型復雜的工程實踐中形成良好的專業(yè)能力。

三是采用新的預備役組訓與管理模式。一種方式是組建一批新的預備役單位，平時只預編部分軍官和專業(yè)性強的技術崗位，待有征召需求時再進行實編實訓。另一種是征召一批自愿延長服役期的預備役人員，組建相應的預備役單位，制訂專門的有激勵效果的特殊政策予以補償，以此提高國家持續(xù)動員能力和動員效能。

［1］MR-899-OSD, 1997. As of September 19, 2008:http//www.rand.org/pub/monograph_reports/MR899/

［2］Brigadier General Stephen L. Danner, of the Missouri National Guard. Counterinsurgency and Beyond:Operationalizing the Civilian Surge. MILITARY REVIEW,2010.

［3］Michael Boito, Cynthia R. Cook, John C. Graser.Contractor Logistics Support in the U.S. Air Force. RAND Corporation, 2009.

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［5］Federal Acquisition Regulation, March 2005 edition.As of March 28, 2008: http//farsite.hill.af.mil/farsite.html

［6］U.S. Air Force, Committee Staff Procurement Backup Book, FY 2007 Budget Estimates, Aircraft Procurement, Air Force, 2006, 2.