文/趙章元

新《環(huán)保法》正式實(shí)施環(huán)評未來將有根本性變化

文/趙章元

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》開始實(shí)施，新法確定的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開等規(guī)定將“重拳”指向排污企業(yè)。環(huán)評作為環(huán)境把關(guān)的第一道關(guān)口，其重要性愈發(fā)凸顯。

但多年來，無數(shù)項(xiàng)目都做了環(huán)評，報(bào)告也都通過了，我國的環(huán)境問題卻日益嚴(yán)重。早在2011年，康菲公司渤海漏油事件被查出其環(huán)評報(bào)告有問題，就引發(fā)了業(yè)界對我國環(huán)評過程中存在問題的討論。實(shí)際上，自2003年以《環(huán)境影響評價(jià)法》（環(huán)評法）出臺(tái)為標(biāo)志的環(huán)評制度實(shí)施以來，整個(gè)環(huán)評體制存在的問題就一直被各方所熱議。

目前，我國環(huán)境承載能力已接近上限，工業(yè)污染問題必將是新常態(tài)下環(huán)保工作的重中之重，加強(qiáng)環(huán)評工作勢在必行。

工業(yè)企業(yè)的違法排污行為，給生態(tài)環(huán)境帶來了一系列的損害。

隨著法制體系、監(jiān)管執(zhí)法體系不斷完善，明目張膽的違法排污行為得到抑制，但滲坑、深井、暗管等更加隱蔽的排污手段卻層出不窮。

與中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管、執(zhí)法相比，在項(xiàng)目立項(xiàng)的關(guān)口——環(huán)評審批環(huán)節(jié)的問題更令業(yè)界擔(dān)憂。近年來，因?yàn)榄h(huán)評把關(guān)不嚴(yán)，一大批污染項(xiàng)目上馬的事情屢見不鮮。因此，加強(qiáng)環(huán)評監(jiān)管力度在業(yè)內(nèi)的呼聲越來越高。

然而，在行業(yè)內(nèi)又出現(xiàn)了另一種截然相反的聲音。一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在簡政放權(quán)的大趨勢下，環(huán)評應(yīng)該進(jìn)一步下放，甚至是取消環(huán)評，用總量控制、排污許可證等予以替代。

那環(huán)評工作在環(huán)境保護(hù)中起到了什么作用？存在著哪些問題，真的可以被替代嗎？就此筆者發(fā)表了自己的看法。

環(huán)評亂象存在利益根源

環(huán)境評價(jià)實(shí)際上是項(xiàng)目上馬的一個(gè)門檻，通過不讓污染企業(yè)通過環(huán)評的方式，阻止污染企業(yè)進(jìn)入市場。但是，如果環(huán)評工作不正常執(zhí)行，就會(huì)出現(xiàn)污染企業(yè)輕易過關(guān)的問題。

環(huán)評環(huán)節(jié)沒有把好關(guān)，主要是環(huán)評中存在一些問題。

就環(huán)評問題，第十一屆全國人大常委會(huì)副委員長陳至立和環(huán)保部副部長潘岳多次批評指出：有的環(huán)評機(jī)構(gòu)順從業(yè)主的意愿，把法律要求的獨(dú)立環(huán)評，完全變成業(yè)主建設(shè)愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學(xué)立場。

現(xiàn)在環(huán)評出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，拿錢替別人“消災(zāi)”。部分企業(yè)出錢讓環(huán)評機(jī)構(gòu)給企業(yè)項(xiàng)目做環(huán)評，環(huán)評機(jī)構(gòu)拿了企業(yè)的錢后，就會(huì)順著企業(yè)的意思做環(huán)評內(nèi)容，怎么容易通過審批就怎么做內(nèi)容。

這就失去了環(huán)評原本的功能和意義，本來是作為環(huán)境把關(guān)環(huán)節(jié)，阻止污染企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)，一旦演變成企業(yè)的一種 “拿錢買路”行為，問題就很清晰了。同時(shí)，在一些地方政府中，個(gè)別環(huán)保官員替當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)“站崗放哨”，這其中的問題也相當(dāng)大。

環(huán)評出現(xiàn)問題的根源有兩方面：一是利益，現(xiàn)在的環(huán)評制度是費(fèi)用由企業(yè)直接支付給環(huán)評機(jī)構(gòu)，這就有很大的彈性，企業(yè)可以多給也可以少給。企業(yè)抓住這點(diǎn)，可能會(huì)多給環(huán)評機(jī)構(gòu)一些錢，再通過私下交易，環(huán)評也就很容易通過。

二是一些政府部門不作為，不愿意加強(qiáng)環(huán)評監(jiān)管，抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)。同時(shí)，某些當(dāng)?shù)卣泊嬖诘胤奖Ｗo(hù)行為，為了保障企業(yè)納稅，增加財(cái)政收入，在地方納稅大戶出現(xiàn)環(huán)境違法等問題時(shí)也不會(huì)嚴(yán)格管理。

需要擺脫利益糾結(jié)

當(dāng)前來看，垃圾焚燒領(lǐng)域的環(huán)評弄虛作假相當(dāng)嚴(yán)重，其他的領(lǐng)域環(huán)評作假現(xiàn)象也有很多。

實(shí)際上，在環(huán)評問題上，要走過場可以很簡單，但要認(rèn)真的話，需要付出代價(jià)，并不容易做好。這涉及到對規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場的調(diào)查、監(jiān)測等眾多工作，在項(xiàng)目未建設(shè)之前，要對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境進(jìn)行監(jiān)測計(jì)算，再加上預(yù)計(jì)項(xiàng)目建成以后，帶來的排放量，衡量二者的排放總和是否達(dá)到相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一旦不能達(dá)標(biāo)，需要提出具體的整改措施。只有認(rèn)真做完了這些工作后，才可能允許項(xiàng)目施工、生產(chǎn)。

同時(shí)，當(dāng)前對環(huán)評違法的處罰手段比較有限，并不具備較強(qiáng)的威懾力，難以從根本上解決問題。

新《環(huán)保法》中提出，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)全文公開。這一規(guī)定會(huì)有效地推動(dòng)環(huán)評工作一步步向前走，但是，并不能夠解決根本性的問題。

新《環(huán)保法》的實(shí)施，可能會(huì)促使環(huán)評作假更加隱蔽。要徹底解決環(huán)評中出現(xiàn)的問題，需要打破當(dāng)前在環(huán)評方面的利益關(guān)系。

我們已經(jīng)提過多次建議，不要讓企業(yè)出錢請環(huán)評單位，而是政府安排、政府出資，環(huán)評費(fèi)用通過政府財(cái)政批撥，就能避免和減少企業(yè)與環(huán)評機(jī)構(gòu)相勾結(jié)的現(xiàn)象。

實(shí)際上，在環(huán)評機(jī)構(gòu)中，包括政府部門下屬的環(huán)評機(jī)構(gòu)和市場化的環(huán)評機(jī)構(gòu)，雖然環(huán)保部門在審核環(huán)評報(bào)告書時(shí)，對兩類環(huán)評機(jī)構(gòu)均沒有限制，一般都是企業(yè)自主選擇，但企業(yè)肯定是更愿意找有權(quán)威的、容易被批準(zhǔn)的環(huán)評機(jī)構(gòu)做環(huán)評，也就是政府下屬的一些環(huán)評機(jī)構(gòu)，他們在做環(huán)評這一塊是有優(yōu)勢的。

可喜的是，現(xiàn)在正在推進(jìn)環(huán)評機(jī)構(gòu)和政府部門脫鉤的相關(guān)工作，將其推向市場化。

環(huán)評不可能被取消

在簡政放權(quán)的總體要求下，現(xiàn)在社會(huì)上又出現(xiàn)一種聲音：環(huán)保部門要取消環(huán)評。

環(huán)保部門取消環(huán)評，這是絕對錯(cuò)誤的。企業(yè)活動(dòng)對環(huán)境有影響，必須要科學(xué)地監(jiān)測計(jì)算，不做環(huán)評肯定不行。

實(shí)際上，我認(rèn)為不太可能會(huì)取消環(huán)評。且不管環(huán)評的真假性，這也算是一道關(guān)口，如果沒有這道把關(guān)的話，豈不是什么項(xiàng)目都可以上馬？因此，環(huán)評工作還需要繼續(xù)。

提出取消環(huán)評的觀點(diǎn)認(rèn)為，可以用總量控制和排污許可證制度來代替環(huán)評。其實(shí)，總量控制、排污許可證和環(huán)評三個(gè)概念完全不同，彼此之間都不能取消或互相代替。

總量控制是指一個(gè)地區(qū)總共有多大環(huán)境容量，能建立多少排放項(xiàng)目，每個(gè)生產(chǎn)企業(yè)分配多少排放指標(biāo)，確保實(shí)際排放總量不能超過設(shè)定總量；環(huán)評是一個(gè)企業(yè)的項(xiàng)目要上馬對周圍環(huán)境有什么影響的評估；排污許可證是針對企業(yè)在污染處理方面有資質(zhì)、設(shè)備等，從而許可排放。

對我國未來的環(huán)評發(fā)展

我看到國家在環(huán)評方面不斷進(jìn)步，針對當(dāng)前環(huán)評中遇到的問題，按照現(xiàn)在的速度看，再過30～50年，環(huán)評肯定會(huì)發(fā)生根本性的變化。

（作者系中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員、原國家環(huán)?？偩汁h(huán)境工程評估中心專家組成員）