祁欣欣，許 實(shí)，方 斌

（1.南京師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與土地問題研究中心，江蘇 南京 210023；2.江蘇省地理信息資源開發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210023；3.江蘇省物質(zhì)循環(huán)與污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210023；4.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

基于耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值基礎(chǔ)的省級耕地保護(hù)責(zé)任量配置

祁欣欣1，2，3，許 實(shí)4，方 斌1，2，3

（1.南京師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與土地問題研究中心，江蘇 南京 210023；2.江蘇省地理信息資源開發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210023；3.江蘇省物質(zhì)循環(huán)與污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210023；4.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

研究目的：通過測算各省耕地責(zé)任保護(hù)量，為耕地保護(hù)地方政府責(zé)任價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的建立提供理論參考。研究方法：借鑒相關(guān)研究成果，確定耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值組成，以人均耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值均衡為基礎(chǔ)，對各省耕地保護(hù)的責(zé)任量進(jìn)行量化。研究結(jié)果：單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值呈由東往西逐級降低趨勢，且分布更有規(guī)律。不同省域耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量呈由東部向西部逐級遞減態(tài)勢，但規(guī)律性并不十分明顯。與國家下達(dá)到各省2020年的耕地保有量指標(biāo)相比，20個(gè)省的耕地保有量指標(biāo)沒有達(dá)到應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任量，11個(gè)省超過了應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任量。研究結(jié)論：各省所應(yīng)承擔(dān)的耕地責(zé)任量差異較大，與各省耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量的大小有較密切的關(guān)系。全國超出省份超出耕地保護(hù)責(zé)任量之和大于缺失省份缺失責(zé)任量的和，按非經(jīng)濟(jì)價(jià)值測算，全國保護(hù)的耕地面積總量處于盈余狀態(tài)。

土地管理；耕地；非經(jīng)濟(jì)價(jià)值；耕地保護(hù)責(zé)任量；配置

1 引言

耕地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，耕地保護(hù)涉及國家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定，是關(guān)乎國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題[1]。然而隨著城市化進(jìn)程的加快，耕地資源流失迅速，嚴(yán)重威脅中國的糧食和生態(tài)安全，并成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定最重要的因素之一。因此，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷增長和人口不斷增加的雙重壓力下，明確地方政府最低耕地保護(hù)責(zé)任，對維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及保持生態(tài)平衡無疑具有重要意義。分析《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》分配給各省的耕地保有量，存在明顯的中、西部地區(qū)高和東部地區(qū)低的特征，其實(shí)質(zhì)是發(fā)展快的區(qū)域耕地保護(hù)量小于發(fā)展慢區(qū)域的耕地保護(hù)量。盡管保護(hù)耕地能獲得一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但與建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無可比性。另外，耕地所帶來的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值量十分巨大，如果將其納入到耕地價(jià)值中，單位面積耕地價(jià)值總和并不低于工業(yè)用地價(jià)值，但這部分價(jià)值大多數(shù)沒有通過市場交易讓耕地保護(hù)者獲取，而是被無償奉獻(xiàn)給了人類。從公平的角度看，區(qū)域釋放的超過本區(qū)域人口所得到的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值量，且被其他供應(yīng)不足區(qū)域所接受的價(jià)值應(yīng)由后者補(bǔ)償前者，那么如何測算出區(qū)域耕地所需要的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量，并通過這一價(jià)值量配置區(qū)域應(yīng)當(dāng)承受的耕地保護(hù)量是值得探究的重要問題。目前很多學(xué)者基本認(rèn)同耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作用與地位，并對其對策建議以及測算提出了諸多有價(jià)值的建議。如牛海鵬等認(rèn)為耕地的生態(tài)和社會(huì)效益的外部性是耕地非農(nóng)化的根本原因，強(qiáng)調(diào)建立和實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的重要性[2]；周小平等綜合考慮地區(qū)人口、耕地自然資源等因素，分析各省耕地面積赤字或盈余情況，確定省級層面耕地保護(hù)補(bǔ)償關(guān)系[3]。但是現(xiàn)有研究大多只是停留在定性研究和政策構(gòu)建方面，在定量研究和測算結(jié)果的應(yīng)用方面仍存在較大不足。關(guān)于耕地保有量的研究，學(xué)者多從定性分析或預(yù)測的角度對國家耕地保有量指標(biāo)加以測算，且基本沒有涉及對各省耕地保有量指標(biāo)的配置[4-5]。基于此，本文采取定性與定量相結(jié)合方法，運(yùn)用2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值量為基礎(chǔ)，反算各省的責(zé)任耕地量，并將責(zé)任耕地量與《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中下達(dá)給各省的2020年耕地保有量指標(biāo)進(jìn)行比較，分析各省耕地保護(hù)的合理性，同時(shí)針對測算結(jié)果提出耕地保護(hù)的修正措施與建議。

2 研究的思路與框架

2.1 研究的總體思路

（1）從耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值入手，將其分為社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，在保證每個(gè)人口享受均等的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值下，測算各省耕地保護(hù)最低責(zé)任量。

（2）以全國及31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)（不包含港、澳、臺(tái)地區(qū)）為單元，以各省的非經(jīng)濟(jì)資源總和為基礎(chǔ)，測算各省及全國的耕地單位面積價(jià)值和全國耕地總價(jià)值。

（3）從每個(gè)公民的權(quán)利享受出發(fā)，并體現(xiàn)社會(huì)主義公平、公正的價(jià)值觀念，每個(gè)人獲得的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)該是均衡的?；谠撛砜捎扇珖乜們r(jià)值測算出全國每個(gè)公民所應(yīng)享受的耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值量，進(jìn)而測算出實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口所需要的耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總和，由此可測算各省所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任耕地量。

（4）為確保各省責(zé)任耕地量得到有效保證，并讓耕地保護(hù)量多的區(qū)域能得到相應(yīng)的補(bǔ)償，耕地保護(hù)量少的區(qū)域能繳納相應(yīng)的補(bǔ)償，本文從責(zé)任保護(hù)量國家戰(zhàn)略、地方結(jié)對互補(bǔ)等角度建立了配套對策。

2.2 研究的總體框架

耕地的整體價(jià)值分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)價(jià)值[6]。經(jīng)濟(jì)價(jià)值是指耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值，由于各省耕地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值基本上是通過市場上讓生產(chǎn)者獲取，只有生態(tài)價(jià)值和社會(huì)保障價(jià)值是貢獻(xiàn)給全社會(huì)的，本文將兩者之和稱之為耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。本文以2013年國家及各省現(xiàn)有資源量為基礎(chǔ)，測算內(nèi)容包括：（1）國家及各省單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值；（2）國家所承擔(dān)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量；（3）各省所承擔(dān)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量，即將國家耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量按照各省人口比例分配到??；（4）區(qū)域耕地的最低保有量，即各省所承擔(dān)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量與單位面積耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的比值。具體流程見圖1。

圖1 耕地保護(hù)責(zé)任量配置框架Fig.1 The framework of confguration on optimal quotas of cultivated land preservation

3 測算的主要方法

3.1 單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值

耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值可分為國家與省級兩個(gè)層面，省級耕地單位面積非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的測算模型可設(shè)為：

式1中，Vp為各省單位面積耕地價(jià)值，Vsp為各省耕地的單位面積社會(huì)保障價(jià)值，Vep則為各省耕地的單位面積生態(tài)價(jià)值。國家層面可以采取與省級耕地單位面積非經(jīng)濟(jì)價(jià)值模型一致的測算方法，根據(jù)國家級數(shù)據(jù)計(jì)算得到國家耕地單位面積非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為與省級區(qū)別開，用Vc表示。

3.1.1 耕地的社會(huì)保障價(jià)值 耕地的重要功能之一是提供國家必要的糧食，滿足國家對糧食的需求，以確保糧食安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。此外，耕地還是農(nóng)民維持最基本生活和就業(yè)的保障，因此耕地的社會(huì)保障價(jià)值包括耕地維護(hù)國家穩(wěn)定的價(jià)值和保障農(nóng)民生活的價(jià)值兩部分。前者可通過測算單位面積耕地保障糧食安全價(jià)值體現(xiàn)[7-8]，后者則通過單位面積耕地提供的基本生活保障測算，公式為：

式2中，Vw為各省單位面積耕地維護(hù)穩(wěn)定價(jià)值，Vb為各省單位面積耕地生活保障價(jià)值。

隨著耕地面積的不斷減少，保障糧食安全不容忽視。周建春認(rèn)為耕地國家糧食安全價(jià)值是指中央政府從國家糧食安全戰(zhàn)略出發(fā)，通過土地利用規(guī)劃等方式，強(qiáng)制確保國家所需要的基本耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量而體現(xiàn)的價(jià)值量[9]，它是耕地的國家糧食安全戰(zhàn)略權(quán)利的價(jià)值體現(xiàn)?；谶@一算法，耕地維護(hù)穩(wěn)定價(jià)值的模型可設(shè)為：

式3中，T為國家收取各省的耕地占用年費(fèi)用；CP為國家為保護(hù)現(xiàn)有耕地所支出的必要的年費(fèi)用。T主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，耕地占用稅可根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》計(jì)算，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)可依據(jù)《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》和《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策的通知》中各省相對應(yīng)的價(jià)格等級計(jì)算，耕地開墾費(fèi)則以各省一般耕地平均開墾費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。CP主要由災(zāi)毀耕地復(fù)墾費(fèi)、基本農(nóng)田指示牌費(fèi)用和耕地動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測費(fèi)用組成。周建春計(jì)算得到的CP數(shù)值過小，僅為82.5元/hm2，可忽略不計(jì)，故本文未予計(jì)算。

耕地的生活保障價(jià)值主要是耕地保障農(nóng)村勞動(dòng)力勞動(dòng)就業(yè)的價(jià)值，從維持農(nóng)民生活的角度出發(fā)，測算耕地能夠提供農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值[10]?？赏ㄟ^各省城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測算，公式為：

式4中，R為各省農(nóng)村人口數(shù)，E為各省城市最低生活保障年標(biāo)準(zhǔn)，A為各省耕地總面積。

在國家耕地單位面積維護(hù)穩(wěn)定價(jià)值的測算中，由于耕地占用稅按照地區(qū)人均耕地面積采取差別稅率，因此全國耕地占用稅根據(jù)各省人均耕地面積選取與國家人均耕地面積相近的青海省耕地占用費(fèi)，國家新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)則選用各省平均標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2 耕地的生態(tài)價(jià)值 土地的生態(tài)價(jià)值即反映土地生態(tài)功能的價(jià)值[11]，耕地一旦附著植被，尤其是種植農(nóng)作物的時(shí)候，其生態(tài)價(jià)值凸現(xiàn)。因此，通常是把耕地及其種植的作物作為一個(gè)整體，也即耕地與地上作物組成的生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能，這種價(jià)值是合成體產(chǎn)生的，認(rèn)為是耕地衍生的生態(tài)價(jià)值，并將這些價(jià)值作為一個(gè)整體加以測算，包括貯存與循環(huán)營養(yǎng)物質(zhì)、更新與維持土壤肥力、凈化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候等方面[12]。而對于該價(jià)值的測算，可采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評價(jià)法來評估。主要計(jì)算耕地的調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境、保持土壤共5類價(jià)值[7,13-15]。

調(diào)節(jié)氣候價(jià)值可根據(jù)林地所具有的改善小氣候效應(yīng)，用與林地調(diào)溫效果等價(jià)的年空調(diào)耗電價(jià)值替代[16]；固碳釋氧價(jià)值運(yùn)用碳稅法和成本造林法，根據(jù)李景剛對每公頃闊葉林固定CO2及釋放O2價(jià)值的測算，計(jì)算林地的固碳釋氧價(jià)值[14]；涵養(yǎng)水源價(jià)值可根據(jù)各地2010—2012年平均降水量，參考全國建設(shè)每立方米水庫的投資成本，測算林地的涵養(yǎng)水源價(jià)值；凈化環(huán)境價(jià)值依據(jù)林地脫硫、吸氮、阻塵的能力值，計(jì)算人工吸收凈化空氣中硫化物、氮化物、粉塵等有害物質(zhì)的成本作為林地凈化環(huán)境價(jià)值[16]。按照耕地發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能的實(shí)際效果，可將林地的調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境價(jià)值折算為耕地價(jià)值，折算系數(shù)為0.2。耕地的保持土壤價(jià)值可以從保持土壤養(yǎng)分、減少土地廢棄和減輕泥沙淤積3個(gè)方面來測算，孫新章將全國內(nèi)陸31個(gè)省區(qū)市分為東北地區(qū)、華北地區(qū)、黃土高原地區(qū)、西北干旱區(qū)、青藏高原區(qū)、長江中下游地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)8個(gè)地區(qū)分別計(jì)算全國及分區(qū)域耕地保持土壤價(jià)值[13]。根據(jù)各省的具體位置，可計(jì)算全國及各省耕地保持土壤價(jià)值。

3.2 耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量

通過將計(jì)算出來的單位面積耕地的社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)價(jià)值合并可得出全國及各省耕地單位面積非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。式5可測算出國家耕地非經(jīng)濟(jì)總價(jià)值：

式5中，Zc為全國耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量，Ap為全國總耕地面積。按照各省人口比例將全國耕地的非生態(tài)價(jià)值總量分配到各省，從而求得各地方耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量。測算模型為：

式6中，Zp為各省耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量，a為各省人口比例，Rp為各省總?cè)丝?，Rc為全國總?cè)丝凇?/p>

3.3 耕地的最低保有量

通過對各省的耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量以及單位面積非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的分析與計(jì)算，可以得到地方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任耕地量S。計(jì)算公式如下：

3.4 數(shù)據(jù)來源

本文所涉及的數(shù)據(jù)主要來自2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》以及民政部發(fā)布的2013年年末社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。全國及各省耕地面積采用第二次土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果公報(bào)中的截至2009年12月31日的耕地面積數(shù)據(jù)（是全國現(xiàn)有最新的耕地?cái)?shù)據(jù)）。2020年的耕地?cái)?shù)據(jù)來自《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》。

4 研究結(jié)果與分析

根據(jù)以上原理對各省的單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值與耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量進(jìn)行測算，結(jié)果表明：不同省份在單位面積耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值、耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量、耕地保護(hù)責(zé)任量等方面呈現(xiàn)出較大差異。

（1）單位面積耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總體上呈由東往西逐級降低趨勢，分布規(guī)律更為明顯。東部沿海地區(qū)普遍較高，最高的5個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）是上海市、北京市、天津市、浙江省和廣東省，最低的是青海省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)。高值區(qū)尤其是北京、上海及沿海城市等，主要由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，耕地占用費(fèi)用、居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高，因而其單位面積耕地所承擔(dān)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值高；低值區(qū)如青海、甘肅等地，均處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，單位面積耕地的社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)價(jià)值普遍低于其他地區(qū)，單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量自然較低（圖2，封二）。

（2）耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量總體上呈東部向西部逐級遞減態(tài)勢。其中，最高的前三省分別為廣東省、山東省和河南省，而三省中只有廣東省在東部地區(qū)，其他兩省均在中部地區(qū)，但人口數(shù)量都較大；相反，需求生態(tài)價(jià)值量最小的依次是西藏自治區(qū)、青海省、寧夏回族自治區(qū)，均處在西部地區(qū)，也是中國人口較少的三個(gè)省。分析原因，本文是基于每個(gè)公民享受平等的耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以影響非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量的主要因素是人口，與人口數(shù)量呈線性關(guān)系。因此，人口多的省份自然就需求更多的耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值（圖3，封二）。

（3）基于以上結(jié)果，可進(jìn)一步測算出2013年全國耕地保護(hù)責(zé)任量最低應(yīng)達(dá)到11952.02×104hm2（17.93×108畝），低于《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定的2020年12033.03×104hm2（18.05×108畝）的耕地面積指標(biāo)。耕地保護(hù)責(zé)任量測算結(jié)果表明：各省耕地保護(hù)責(zé)任量與耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量的分布相似，但也存在不同。其中，最高的除四川省外，是山東省、河南省、廣東??；最低的是西藏自治區(qū)、青海省、寧夏回族自治區(qū)。產(chǎn)生這一分布的原因主要是由于人口越多所需要的單位面積耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值就越多，對耕地生態(tài)需求量也就越高，因此，人口較多的地區(qū)所應(yīng)承擔(dān)的耕地責(zé)任量也多。研究發(fā)現(xiàn)各省耕地保護(hù)責(zé)任量與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)性不是很密切，更多的是人口、經(jīng)濟(jì)、自然資源條件的綜合影響形成耕地保護(hù)責(zé)任量的省域間差異（圖4，封三）。

（4）與《全國土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》下達(dá)到各省2020年的耕地指標(biāo)相比，到2020年將有20個(gè)省份無法達(dá)到測算的耕地保護(hù)責(zé)任量，只有11個(gè)省份的耕地保護(hù)責(zé)任量能得到有效保證。其中責(zé)任量缺失較大的前三個(gè)省份分別為廣東省、湖南省、福建省，尤其是廣東省，缺失量達(dá)439.76×104hm2，超過其指標(biāo)量接近151%。20個(gè)省份共缺失耕地責(zé)任量達(dá)2026.70×104hm2，如果按超出的百分比計(jì)算，排在前三位的地區(qū)分別為北京市、上海市、廣東省，分別超出423%、329%、151%，說明發(fā)展越快的區(qū)域其耕地保護(hù)責(zé)任缺失率越高。

（5）總體上全國超出省份超出耕地保護(hù)責(zé)任量之和大于缺失省份缺失責(zé)任量的和，11個(gè)耕地保護(hù)面積超過責(zé)任量的省份共超出責(zé)任量2108.01×104hm2，高于20個(gè)省份的缺失量之和，其中僅黑龍江省就超過了792.31×104hm2，內(nèi)蒙古自治區(qū)和吉林省分別超過了406.98×104hm2和290.86×104hm2。從價(jià)值上看，缺失耕地保護(hù)責(zé)任量的省份，實(shí)際是缺失了它本應(yīng)向社會(huì)貢獻(xiàn)的社會(huì)保障價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，而超過責(zé)任量的省份向社會(huì)貢獻(xiàn)了更多的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（6）根據(jù)以上分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東省、北京市、上海市等地應(yīng)保護(hù)耕地面積遠(yuǎn)高于2020年規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)，而相應(yīng)的一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或糧食主產(chǎn)區(qū)如黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省等地應(yīng)保護(hù)耕地面積則低于國家下達(dá)面積，說明中國各地區(qū)耕地保護(hù)面積與其所應(yīng)承擔(dān)的耕地保護(hù)責(zé)任量存在較大差異，需要通過構(gòu)建相應(yīng)的耕地保護(hù)對策，以切實(shí)達(dá)到耕地保護(hù)的目標(biāo)。

5 對策設(shè)計(jì)

5.1 耕地保護(hù)責(zé)任價(jià)值的國家戰(zhàn)略

耕地保護(hù)是中國的一項(xiàng)基本國策。盡管現(xiàn)行耕地保護(hù)制度從行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段約束了土地利用行為，也取得了一定的成效，但從耕地保護(hù)的長效性來看不容樂觀。主要表現(xiàn)在人們對耕地保護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)，尤其是對耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值缺乏根本性的認(rèn)可，各地都不遺余力地推行以工業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的致富措施，而工業(yè)化發(fā)展較快的區(qū)域占用了更多的耕地，導(dǎo)致責(zé)任缺失，發(fā)展較慢的區(qū)域則相反。因此，要確保耕地得到切實(shí)保護(hù)，就需要建立國家發(fā)展戰(zhàn)略，讓每個(gè)人、區(qū)域都盡到自己的責(zé)任，還應(yīng)合理測算每個(gè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)保護(hù)的耕地責(zé)任量，建立責(zé)任獎(jiǎng)懲機(jī)制，對缺失責(zé)任的地區(qū)應(yīng)按規(guī)定實(shí)行責(zé)任缺失經(jīng)濟(jì)處罰，對超過責(zé)任的地區(qū)推行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

5.2 耕地責(zé)任價(jià)值結(jié)對補(bǔ)償或建立國家經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償平臺(tái)

對于缺失量較大的區(qū)域，由于所承保的耕地?cái)?shù)量較少，并通過建設(shè)占用耕地獲得了經(jīng)濟(jì)的快速增長，應(yīng)當(dāng)通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式支付缺失的責(zé)任。相反，超過應(yīng)保護(hù)的耕地量較大的區(qū)域，由于所承保的耕地?cái)?shù)量多，并在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該得到補(bǔ)償。對于離責(zé)任耕地保護(hù)量差距較大的省份如廣東省、福建省可與黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)采用直接對接補(bǔ)償（直補(bǔ)）。也可通過建立國家耕地保護(hù)責(zé)任補(bǔ)償交易平臺(tái)統(tǒng)一配置和管理。責(zé)任缺失區(qū)按年將補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式上繳到該平臺(tái)，同時(shí)由該平臺(tái)支付超責(zé)任區(qū)應(yīng)獲得的補(bǔ)償，尤其是缺失量和超過責(zé)任量不多的區(qū)域更需要通過平臺(tái)進(jìn)行交易，以確保補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>

5.3 缺失區(qū)域與盈余區(qū)域的耕地補(bǔ)充戰(zhàn)略

耕地保護(hù)責(zé)任缺失區(qū)和責(zé)任超量區(qū)不能僅依賴于耕地易地保護(hù)模式，即通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償完成自己的責(zé)任量，而是應(yīng)積極推進(jìn)耕地補(bǔ)充戰(zhàn)略。對于責(zé)任缺失區(qū)，應(yīng)根據(jù)所在區(qū)域的后備資源條件，在有條件的地區(qū)積極推進(jìn)土地開發(fā)、農(nóng)村居民點(diǎn)整理、農(nóng)用地整理及廢棄地復(fù)墾等戰(zhàn)略，一方面補(bǔ)償建設(shè)占用的耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；另一方面也要盡量減少耕地地方責(zé)任缺失量，減少其他地區(qū)的負(fù)擔(dān)。對于耕地保護(hù)面積超過了責(zé)任量的地區(qū)，仍然需要通過土地整治獲取更多的耕地，以補(bǔ)充自己建設(shè)占用耕地的需要；另一方面，也要為國家耕地總量不減少做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，國家也應(yīng)當(dāng)按年、按耕地的單位面積非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量給予其補(bǔ)償。

6 結(jié)論與不足

6.1 結(jié)論

本文充分考慮耕地社會(huì)、生態(tài)效益的重要性，嘗試性地以耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量為基礎(chǔ)，定量測算了各省耕地保護(hù)責(zé)任量，分析各省耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的分布規(guī)律以及耕地保護(hù)責(zé)任量和合理性，并提出了相應(yīng)對策建議，對于落實(shí)完善耕地保有量指標(biāo)、切實(shí)保障耕地資源具有現(xiàn)實(shí)意義。研究表明：（1）不同省域耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量差異明顯，呈東部向西部逐級遞減態(tài)勢，但規(guī)律性并不十分明顯，與各省的人口和耕地資源量關(guān)系密切，人口密度、耕地資源對耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值量的大小起決定性作用。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總體上呈由東往西逐級降低趨勢，較耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量分布更有規(guī)律，東部沿海地區(qū)普遍較高，說明人均消費(fèi)成本和資源成本高低直接影響單位面積耕地的非經(jīng)濟(jì)量。（2）通過測算，各省所應(yīng)承擔(dān)的耕地責(zé)任量差異也較大，與各省耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量的大小有較密切的關(guān)系，說明非經(jīng)濟(jì)價(jià)值總量需求與承擔(dān)的耕地保護(hù)責(zé)任量是一致的。與國家下達(dá)到各省的耕地保有量指標(biāo)相比，20個(gè)省的耕地保有量沒有達(dá)到應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任量，11個(gè)省超過了應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任量，說明有必要建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償調(diào)控機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的長效性。（3）基于測算結(jié)果，建議在今后建立國家耕地保護(hù)責(zé)任定位宏觀調(diào)控、耕地責(zé)任價(jià)值經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償平臺(tái)，制定缺失區(qū)與超量區(qū)不同的耕地補(bǔ)償對策，這對切實(shí)保護(hù)耕地具有十分重要的意義。

6.2 不足

（1）在測算方法上，本文是從每個(gè)人應(yīng)享有均等的耕地非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，研究目標(biāo)是從維護(hù)社會(huì)公平的角度出發(fā)，體現(xiàn)了時(shí)代主題，本文的研究方法較為成熟，便于計(jì)算。但是，從該方面的研究看，非生態(tài)價(jià)值目前仍然沒有統(tǒng)一的算法，尤其是缺少專門針對耕地生態(tài)價(jià)值的測算方法，仍有待下一步研究。（2）隨著各省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，耕地責(zé)任量可能會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，如何構(gòu)建相應(yīng)的變化函數(shù)，值得更深入的研究。

（

）：

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Optimizing the Quotas of Cultivated Land Preservation at Provincial Level based on the Non-economic Value of Cultivated Land

QI Xin-xin1,2,3, XU Shi4, FANG Bin1,2,3
（1. New-type Urbanization and Rural Land Issues Research Center, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resource Development and Application, Nanjing 210023, China; 3. Jiangsu Provincial Key Laboratory of Materials Cycling and Pollution Control, Nanjing 210023, China; 4. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this study is to calculate the optimal quotas of cultivated land preservation at provincial level, and to provide theoretical reference for establishing the responsibility system of local government on preserving cultivated land. The method of the study is to develop a quantitative method for measuring the optimal quotas of cultivated land preservation based on the equilibrium of the non-economic value of cultivated land per capita. The results prove that cultivated land non-economic value in per unit area is higher in the east than in the west, and the tendency is more obvious than the total non-economic value of cultivated land. The value in east coast regions is generally higher. Besides,regarding the total non-economic values of the cultivated land in different provinces, the characteristic shows that the eastern and middle part is higher than the western part, but the regularity is not significantly obvious. Compared with the cultivated land preservation quotas issued by the state in every province, 20 provinces failed to meet the quotas and meanwhile 11 provinces successfully fulfilled their quotas. We find that the optimal quotas among every province are different, and the results show a close relation between the total non-economic values of cultivated land in every province. The sum of the excessive preserved cultivated land quotas in the provinces that fulfill the responsibilities is higher than the sum of the over lost part in the provinces that fail to achieve the responsibilities. Therefore, according to the non-economic value, the study shows that the total amount of cultivated land preservation throughout the country is generally surplus.

land administration; cultivated land; non-economic value; responsible quotas of cultivated land preservation; configuration

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0089-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.012

2015-03-16

2015-04-21

國家自然科學(xué)基金（41271189）。

祁欣欣（1991-），女，江蘇徐州人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: qxxnjnu@foxmail.com

方斌（1968-），男，江西九江人，教授，博士。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: wenyanfang731@163.com