楊倩 尤海星 謝昆諭

摘要：近些年來我國國內房地產經濟發(fā)展較為迅速，對拉動內需、促進國民經濟發(fā)展功不可沒，但由于宏觀調控經驗的缺乏和相關制度資源準備不充分，房地產經濟發(fā)展存在著許多隱患。本文通過分析經濟法調控房地產經濟的依據(jù)和宏觀調控過程中出現(xiàn)的問題，透過房地產經濟宏觀調控視角研究相關法律對策。

關鍵詞：經濟法;房地產經濟;宏觀調控

一、經濟法調控房地產經濟的依據(jù)

政府對房地產經濟的宏觀調控主要依靠政府為行為主體，透過行業(yè)相關經濟法律并輔之以計劃與行政的措施機制，對房地產行業(yè)本身以及行業(yè)內部經濟運行所進行的必要宏觀調節(jié)和控制，以發(fā)揮房地產經濟在國民經濟中的正向拉動作用，保證其合理合規(guī)、健康可持續(xù)的發(fā)展。政府通過經濟法手段對房地產經濟進行宏觀調控的理論依據(jù)主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1房地產經濟宏觀調控法制化路徑的必要性

經濟法是一門調整需要由公權力干預經濟關系的獨立法律，即憑借法制路徑實現(xiàn)社會與經濟的雙重效益，其目標包含“社會經濟穩(wěn)定增長、結構協(xié)調”等各類經濟總量與宏觀指標。當前我國國民經濟正處于高速發(fā)展向平穩(wěn)發(fā)展轉型過度的新階段，房地產各市場載體競相追逐利潤最大化，加之市場信息不對稱進一步誘使房地產市場經濟法律關系混亂，這一系列問題嚴重影響了房地產行業(yè)乃至整個宏觀經濟體的健康發(fā)展。在市場經濟與法治社會共建的今天，針對房地產經濟運行的脈搏進行把脈已勢在必行，而要進行宏觀調控就需要以法律為依據(jù)，其中最為重要也是最切合實際的依據(jù)無疑是經濟法，經濟法作為國家宏觀調控政策的法律，為上層政策思想的貫徹落實提供了法律程式與現(xiàn)實依據(jù)，是房地產市場宏觀調控法制化的必需。

2經濟法價值理念的契合

利益沖突是法律的產生之源，所有的法律都是為了社會利益目的而產生。經濟法的產生亦如此，為協(xié)調市場各類經濟關系主體而產生，其價值理念強調要通過增進社會整體經濟利益來帶動社會成員個體利益的增進，利益保障的關鍵在于社會整體利益及利益的可持續(xù)。我國房地產宏觀調控的目標是要實現(xiàn)房地產業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，其追求的也是一種社會整體利益。再者，在房地產調控過程中，不論是政府出臺的政策還是房地產公司對暴利的追逐，由于缺乏經驗、目光短缺，極易打破均衡市場原有的經濟秩序進而導致各利益主體之間難以持久良性的發(fā)展，針對以上現(xiàn)實就有必要適時借助經濟法可持續(xù)發(fā)展的理念來思考、分析房地產領域所衍生儲的一系列問題，并提供針對性強且切實有效的解決路徑。可見，房地產宏觀調控與經濟法在維護社會整體利益與可持續(xù)發(fā)展的價值理念上是一脈相承的，基于以上理念我們有必要且應當運用經濟法的基本理論來深入剖析房地產經濟宏觀調控中所存在的諸多問題。

二、現(xiàn)階段我國房地產經濟宏觀調控存在的缺陷

我國政府為解決房地產市場失靈，已陸續(xù)出臺了一系列宏觀調控的政策、措施，但其中一些關鍵性問題并未得到有效解決，房地產宏觀調控收效不夠明顯且存在許多歷史遺留問題。

1房地產調控政策與法律法規(guī)的沖突與混亂

宏觀調控的合法性是宏觀調控政策的價值追求，但是當下調控政策與法律法規(guī)的沖突與混亂則是宏觀調控運行的現(xiàn)實寫照。首先，建設部、發(fā)展改革委員會等部門聯(lián)合于2006年下發(fā)的《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》中的不少規(guī)范條文與現(xiàn)階段的法律法規(guī)相悖。比如其中有規(guī)定說商業(yè)銀行不得接受空置三年以上的商品房作為貸款抵押物，這不僅從某種程度上否定了高層級的法律規(guī)范賦予商業(yè)銀行的自主經營權，同時也在一定程度上構成了對擔保法的挑釁。其次，陸續(xù)出臺的宏觀調控政策在內容上違反《行政處罰法》、《土地管理法》、《房地產管理法》等強制性法律規(guī)范達幾十處之多，且調控政策內容存在一些模糊不清的口語化表達，欠缺法律應有的確定性和嚴謹性，在法律責任上很難界定。此外，歷史數(shù)據(jù)顯示國務院多次發(fā)文說調整房地產的交易營業(yè)稅，對比發(fā)現(xiàn)新舊規(guī)范之間也存在不少抵觸，房地產金融調控主體對課稅要素的頻繁修改，不僅降低了行業(yè)金融決策的權威性，也削弱了納稅人對所納事項的合理預期，大大折損了政府金融調控中的實際績效。

2房地產決策的效力層次性不強

首先，在房地產稅收調控法律上，目前我國的不少稅種均以“暫行條例”的行政法規(guī)形式出現(xiàn)，其性質在本質上要比正常法律低一個位階。回到問題點，不難發(fā)現(xiàn)房地產金融調控措施也大多以“通知”、“意見”等口吻出現(xiàn)，立法層次與效力層級不夠突出，而且還缺乏針對商業(yè)銀行違規(guī)處罰及責任承擔的專項規(guī)定。其次，我國分模塊的管理體制，使房地產內部調控機制普遍存在權責不清、相互推諉等問題。在貫徹落實各級政府和各部委的決策時，“上有決策、下有對策”的現(xiàn)象普遍存在，不少房地產調控政策在實際執(zhí)行的過程中也往往成了一紙空文，難以付諸實施，更別說取得實際成效。最后，我國房地產經濟的發(fā)育還不夠成熟，缺乏戰(zhàn)略抉擇導向及理論指導規(guī)范，部分法律法規(guī)的出頭過于倉促應付，沒有經過嚴謹?shù)膶嵺`論證，尤其表現(xiàn)在價格管理方面的規(guī)范性文件上，其法律效應、適用層面、嚴謹性、權威性等或多或少均存在一定的社會質疑，且文件來源不一，頒布部門各不相同，受職權限制或出于行業(yè)利益考慮，難以協(xié)調平衡各方利益，文件的執(zhí)行效率不高。

3政府決策的嚴重傾向性

在房地產開發(fā)領域，土地財政極容易成為地方財政收入的主要突破口和地方GDP的重要拉動杠桿，具體在執(zhí)行中央政策上，“上有政策，下有對策”，所作出的地方決策往往不是根據(jù)本地社會或市場需要，而是根據(jù)本地政府財政或GDP增長需要，具有嚴重的傾向性。房地產開發(fā)的土地、資金，甚至勞動力基本上非市場化，而建筑材料、商品房銷售則完全市場化。影響房價的本質要素土地的價格完全由各級政府根據(jù)實際需要自由調控。政府為了使地方GDP 數(shù)量快速上升而對土地進行完全的壟斷，土地招標拍賣大多流為形勢，不少則是以指定劃撥、雙方議價等非市場方式進行的。以上行為使得國內商品房基礎定價缺乏統(tǒng)一的計算標準，基本只好由開發(fā)商來主導，炒高房價、過度投機等行為油然而生。公權力與開發(fā)商的聯(lián)姻，造就了地方政府與地產開發(fā)商共同分配樓市財富的畸形局面，短期內雖然經濟拉動作用顯著，但長期不利于宏觀經濟的合理發(fā)展，給經濟結構的優(yōu)化配置埋下了隱患。

4房地產宏觀調控法律體系的不完善

首先在房地產稅收調控法律體系方面，有很多不合理的地方，例如租、稅、費在設計與征收方面都暴露了各自的問題，以稅代租、以費代稅、以稅代費、稅費倒掛等問題非常嚴重。眾所周知我國境內的外資企業(yè)免繳城鎮(zhèn)土地使用稅，卻要改繳土地使用費，這便是典型的稅費并存現(xiàn)象。其次在房地產金融調控法律體系方面，我國目前尚未頒布有關規(guī)制房地產金融的法律規(guī)范，只有極少數(shù)商業(yè)銀行出臺了有關房屋抵押貸款的相關規(guī)定。同時，房地產金融業(yè)缺乏行之有效的科學運作體系，銀行等金融機構的信貸審查制度和信息披露制度不夠健全。再次關于房地產土地調控的法律體系，我國房地產業(yè)現(xiàn)實中存在有“灰色土地”，開發(fā)商容易打“擦邊球”。例如按照規(guī)定商業(yè)、娛樂等經營性用地中適用招標、拍賣、掛牌的方式出讓，而該用途以外的其他土地在特定情況下也允許復制該類模式，這種單一的土地供應設計模式，使某些地方政府和不法房地產商有空可鉆。與此同時，不規(guī)范的土地交易、不充分的信息披露和監(jiān)督制度的存在也導致了房地產經濟中的一系列問題。例如，開發(fā)商與某些政府官員勾結共同經營土地，由此出現(xiàn)政府官員的“尋租”問題。

三、經濟法視野下我國房地產經濟宏觀調控路徑

我國房地產經濟尚未步入良性發(fā)展的軌道，為保證政府在地產經濟中的理性行為，我們應在明確調控方向、目標和重點的基礎上，根據(jù)房地產經濟現(xiàn)實發(fā)展需要制定既具有科學性，又符合客觀實際，并逐步完善的房地產經濟宏觀調控體系。

1提高房地產立法的法律位階

我國《立法法》明文規(guī)定，“財政、稅收、海關、金融等基本制度”只能以一般法律的形式規(guī)定，否定了以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等渠道規(guī)定的合法性。顯然，各級政府不得以行政法規(guī)的形式對以上基本制度做出規(guī)定，而法院判決、部門規(guī)章等更是不得越雷池半步。法律對基本制度的規(guī)定應當是占主導地位的，而行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等，不過是對法律的細化或說明，僅占輔助的或次要的地位。行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不能脫離法律規(guī)定的范疇。首先，提高立法的位階，統(tǒng)一由全國人大及其常委會頒布施行。就拿房地產調控稅收來說，目前大多數(shù)宏觀調控稅種依舊停留在“暫行條例”階段，立法層次低，亟待轉型成法律形態(tài)的正式規(guī)范。其次，明確實施細則的制定權限，即授權省一級人大制定稅法的具體細則，從省際實際出發(fā)，一定程度賦予地方政府拓展新稅種的立法權。由此，在發(fā)揮地方房地產調控積極性的同時，更好地確保宏觀調控立法的合理性、權威性及可操作性。

2建立健全房地產宏觀調控法律法規(guī)

（1）建立金融調控的法律法規(guī)

我國尚未建立一套完整的房地產金融法律體系，已出臺的《基金管理法》、《擔保法》、《證券法》雖然在一定程度上催化了房地產宏觀調控法治的健全，但由于它們在具體領域的實際針對性較差，內部一致性不夠，因此我國應加強房地產金融法律體系的建設。首先，國家相關立法機關應出臺高效力的金融調控法律來實施統(tǒng)一規(guī)范，打造房地產金融的有效平臺。其次，以法治為依托完善制度建設。切實做好住房儲蓄管理、住房融資的稅收管理、公積金管理、低收入者的住房補貼等房地產金融活動相關制度，實現(xiàn)房地產金融市場的高效率運作。再次，打通新的融資渠道，推出更多與之匹配的金融服務，使資本運作渠道多樣化，降低經營成本。最后，要確立房地產信貸的合法地位，建立科學有效的風險保障機制。作為房地產投資者，僅有投資動機是不夠的，還需要雄厚的資金支持，而銀行的主要資產就是信貸資產，如果失去銀行的支持，房價的上漲趨勢就會失去源源不斷的動力。所以，確立房地產信貸的合法地位，是保障房地產市場健康發(fā)展必備條件之一。

（2）完善稅收調控法治體系

稅收作為國家宏觀調控的重要手段，有著社會財富再分配、財政資金籌措等重要功能。因此，我們要盡快完善稅收調控法律體系，發(fā)揮國家對房地產經濟的引導作用。通過對房產稅設置分段函數(shù)，高征低補，以合理調配市場資源的自由流通。一方面增加了資本的流動性和土地供給的有效性，另一方面也抑制了高房價背后的囤房行為。具體來說，第一，統(tǒng)籌落實原有稅種與新稅間的轉化工作。期限內，將原本規(guī)定一筆繳納的房地產稅款，改為在房地產保有環(huán)節(jié)分期繳納，切實減輕工薪階層在購房交易環(huán)節(jié)中的稅收負擔，吸引潛在消費者。其次，在繳納序位上，將原來需要在購買環(huán)節(jié)繳納的稅款推遲到房地產保有環(huán)節(jié)繳納，從而讓地方政府在土地審批環(huán)節(jié)和土地開發(fā)環(huán)節(jié)財政不至于過度吃緊，防止“拆東墻補西強”的粗放行為方式。

（3）完善土地調控法律法規(guī)的建設性探索

在地產經濟中，政府的職權范圍往往過于寬廣，“手”伸得太長，常常過度干預房地產經濟活動。因此，以法律條文為準則，進一步明確政府在房地產宏觀土地調控中的職能范圍和角色定位，改善行政權力過度膨脹的問題顯得十分必要。首先，轉變國有土地供應方式，在土地審批環(huán)節(jié)上推陳出新，注重綜合考量，并規(guī)定土地價格的上限標準，防止地方政府過度追求經濟增長而與開發(fā)商締聯(lián)，通過私下協(xié)調及非法手段操縱土地出讓，哄抬地價。其次，建立法制化的地價調控體系，設立公示地價制度，明確房產價格與土地使用權租用價格兩者的設定標準，完善房地產土地監(jiān)督管理體系。最后，統(tǒng)一土地儲備立法，通過統(tǒng)一土地儲備立法實現(xiàn)土地“前期開發(fā)、整理、儲存環(huán)節(jié)”的程序化和法治化，真正意義上將土地儲備制度的運作推向正軌，建立有效的權力運行約束機制。

3明確宏觀調控權限，提高房地產宏觀調控法律實效

先前出臺的一系列房地產經濟宏觀調控措施均收效不大，其中很重要的一個原因就是政府內部權責不分，因此我們著眼于中央政府與地方政府、地方政府各部門間的實際權限，形成有效的監(jiān)督評價機制，從根本上實現(xiàn)房地產宏觀調控的法治化。具體措施如下：首先，在中央政府與地方政府的權限劃分問題上，要建立對央行增加功能性監(jiān)管房地產經濟權限的授權制度，在特殊情況下，可以授權央行對部分地方房地產金融市場的直接監(jiān)管權，形成有效的制約機制和良性的競爭機制。對部分地區(qū)特殊情形的差別化處理，有利于彌補中央監(jiān)管的空白。其次，在地方政府與內部部門的權限劃分上，地方政府一旦授權內部部門對房地產經濟進行某方面調控，就不應在過多干預部門行動，只是進行適當性的建議和必要的監(jiān)督。再次在政府部門間的權限劃分問題上，明確央行與銀監(jiān)會在信貸政策中的職責劃分，也要明確政府內部各部門之間各自的權限職責。同時，為加強各級政府、各部門及其主要領導人對經濟實施有效的、常規(guī)的調控，也必須明確他們宏觀調控失職的法律責任。最后有必要將一些有效政策法制化，落實地產信貸政策的宏觀自主調控權，以法律的形式明確規(guī)定政策磋商與制定過程中的權限與程序。

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