徐 巍

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要機(jī)遇期,在最近不到10年的時間內(nèi),耕地減少了1億多畝。因粗放用地造成的矛盾和問題,特別是濫占耕地的經(jīng)濟(jì)增長思路,已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)平穩(wěn)運行不容忽視的現(xiàn)實問題。針對經(jīng)濟(jì)運行中出現(xiàn)的突出矛盾和問題,中央領(lǐng)導(dǎo)曾多次強(qiáng)調(diào),要按照建設(shè)節(jié)約型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求,積極探索建立國土資源管理的新機(jī)制,全面落實土地管理的各項措施,節(jié)約和集約使用土地,切實保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田。因此,當(dāng)前節(jié)約集約利用土地已成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會的重要內(nèi)容之一,也是國土資源管理部門的一項重點工作。黨中央、國務(wù)院從我國的基本國情出發(fā)，實行最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度,把土地作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，形成了與計劃、金融、財政、土地相互配合和制約的調(diào)控機(jī)制。作為土地調(diào)控的龍頭和基本手段的土地利用總體規(guī)劃要適應(yīng)這個要求，就必須以科學(xué)的發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的要求，通過技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，完善規(guī)劃的各項制度，進(jìn)而達(dá)到在嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田的同時，通過對建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、開發(fā)次序的控制，防止盲目低水平重復(fù)建設(shè)、無序開發(fā)和粗放利用，維護(hù)國家糧食安全和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行促進(jìn)土地的集約合理利用和優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃，必須全面落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用，以節(jié)約和集約使用土地中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向節(jié)約型的轉(zhuǎn)變。

1 土地集約利用概念的來源

土地集約利用是針對粗放式土地利用而言的。土地集約利用的概念最早來自于李嘉圖等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中對農(nóng)業(yè)用地的研究。他認(rèn)為農(nóng)地集約利用是指在一定面積土地上,集中投人較多的生產(chǎn)資料和活勞動、使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法,以求在較小面積土地上獲取高額收人的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。其基本涵義是指增加土地投人,獲得土地最高報酬。

2 落實科學(xué)發(fā)展觀，正確認(rèn)識土地宏觀調(diào)控

以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀是黨中央國務(wù)院從國家事業(yè)的全局發(fā)出的重大戰(zhàn)略思想，是對土地利用總體規(guī)劃工作的本質(zhì)要求。堅持科學(xué)發(fā)展觀，必須正確認(rèn)識土地宏觀調(diào)控，把土地作為國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的手段之一，是由我國土地國情、土地供需矛盾和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的，土地利用總體規(guī)劃作為土地宏觀調(diào)控的基本手段必須引導(dǎo)各業(yè)用地，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理布局，節(jié)約和集約土地資源，達(dá)到由粗放型向集約型利用土地的目標(biāo)。

3 規(guī)劃的空間布局上的節(jié)約與集約

由于我國規(guī)劃編制的自上而下指標(biāo)控制，在規(guī)劃編制過程中實際上就是落實上級下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)，很少研究各業(yè)發(fā)展布局問題。從本質(zhì)上說，土地利用總體規(guī)劃是空間規(guī)劃，因此布局十分重要，否則會造成土地資源的浪費。

第一，農(nóng)用地布局。根據(jù)我國的國情，今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)我們還要把保護(hù)耕地作為規(guī)劃的重點和主線，因此首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，這里主要是基本農(nóng)田布局問題。

第二，建設(shè)用地布局。建設(shè)用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)，要考慮那些地方適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，那些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來予以解決。

4 完善指標(biāo)控制方法，確保土地集約利用

為了增加規(guī)劃的可操作性，按照“彈性”與“剛性”相結(jié)合的原則，把指標(biāo)分成強(qiáng)制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)。我國土地國情，決定了耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)是強(qiáng)制性指標(biāo)，這些指標(biāo)直接關(guān)系國家糧食安全和經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型的根本轉(zhuǎn)變，這部分指標(biāo)需要無條件地實施，如規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)定在空間上需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和管制、嚴(yán)格禁止開發(fā)建設(shè)的區(qū)域和地段。所謂指導(dǎo)性指標(biāo)，主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)（設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標(biāo)、生態(tài)退耕）、土地資源生態(tài)保護(hù)、林木覆蓋率等指標(biāo)等，這些指標(biāo)主要是為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)需要，具體實施是由相關(guān)部門實施。這部分指標(biāo)體現(xiàn)規(guī)劃的彈性和適應(yīng)性。這些指標(biāo)的規(guī)模和時序應(yīng)是指導(dǎo)行動。

5 合理設(shè)置土地用途分區(qū)，引導(dǎo)土地集約利用

作為土地宏觀調(diào)控的基本手段的土地利用總體規(guī)劃，在用途分區(qū)和管制方面應(yīng)進(jìn)行合理引導(dǎo)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和土地置換、土地周轉(zhuǎn)等政策，建議 劃中設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、城鄉(xiāng)建設(shè)土地置換區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)土地周轉(zhuǎn)區(qū)，并相應(yīng)制定用途管制細(xì)則，深化土地置換、土地周轉(zhuǎn)政策和可操作性。這些土地用途區(qū)，主要作用是鼓勵農(nóng)民居住向中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)集中，引導(dǎo)土地集約利用。

6 建立土地利用總體規(guī)劃的集約利用評價體系

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，對土地資源的需求日益增多，給土地供應(yīng)帶來了較大壓力。同時，中央對各級政府提出了積極運用土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的新任務(wù)，也使經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的強(qiáng)勁需求和土地資源硬約束的矛盾顯得突出。為此必須創(chuàng)新思路，探索土地管理的長效機(jī)制，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展約束用地關(guān)鍵是合理用地、集約用地。為此要建立一個土地利用可操作的量化標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，主要包括土地的投入強(qiáng)度、單位面積土地產(chǎn)出強(qiáng)度等方面規(guī)定。

7 調(diào)整規(guī)劃編制主體，適應(yīng)土地集約利用的要求

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，各級人民政府編制規(guī)劃，但由于地方政府既是土地利益的主體，又是規(guī)劃的主體，地方利益和中央政府利益取向并不完全一致，有時存在“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，這也是規(guī)劃受地方領(lǐng)導(dǎo)人為影響的主要原因。

8 研究規(guī)劃實施機(jī)制，優(yōu)化規(guī)劃的實施環(huán)境

現(xiàn)行規(guī)劃實施機(jī)制研究不夠，規(guī)劃編制與管理實施脫節(jié)。三分編制，七分實施。規(guī)劃編制和實施管理應(yīng)該是一個統(tǒng)一的整體，技術(shù)和管理的統(tǒng)一。規(guī)劃的編制本身不是目的，關(guān)鍵是發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用。要采取法律和行政手段，合理運用各項經(jīng)濟(jì)政策，確保各類規(guī)劃的實施。

8.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制

調(diào)整建設(shè)用地占用耕地與利用原有建設(shè)用地的成本比例，形成“優(yōu)惠挖潛”和“高價外延”的兩個政策價格，提高耕地占用成本，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)利用非耕地資源和挖掘現(xiàn)有用地潛力。

8.2 調(diào)整土地收益分配辦法

土地既是寶貴的資源又是有很大價值的資產(chǎn)。為了解決一些市、縣為獲取高額土地收益不惜大量處置耕地問題，必須改進(jìn)目前實行的不加區(qū)別地把占用耕地和利用原有建設(shè)用地的土地收益全額留給地方政府的做法。

9 建立政策性土地金融體系來合理引導(dǎo)土地集約利用

通過對不同土地的用類型實行不同利率的信貸政策，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)日趨合理，進(jìn)而發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用。