謝朝武 楊松華

摘要：

自2008年赴臺(tái)旅游開放以來，大陸赴臺(tái)旅游者呈急速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。由于綜合接待能力有限，臺(tái)灣旅游業(yè)在旅游環(huán)境、旅游人員、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游安全管理等方面都面臨較大的壓力與挑戰(zhàn)，旅游安全事件也頻頻發(fā)生。因此，兩岸應(yīng)該共建旅游安全與應(yīng)急管理的合作平臺(tái)，提升赴臺(tái)旅游供給水平、轉(zhuǎn)變赴臺(tái)旅游安全管理方式、優(yōu)化赴臺(tái)旅游安全管理體系、提升赴臺(tái)旅游安全服務(wù)保障水平，增強(qiáng)兩岸在旅游安全應(yīng)急管理中的深入合作，以推動(dòng)赴臺(tái)旅游的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

赴臺(tái)旅游；旅游安全；應(yīng)急管理；合作機(jī)制

中圖分類號(hào)：F509.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2014）04-0038-10

加強(qiáng)海峽兩岸的交流溝通、深化兩岸各界的互動(dòng)合作是兩岸人民的共同選擇，也是兩岸交流發(fā)展的必然趨勢(shì)。赴臺(tái)旅游正是在這一背景下催生的重要交流途徑，也是新時(shí)期兩岸交流發(fā)展的一致共識(shí)。作為海峽兩岸間的重要交流渠道和方式，旅游交流對(duì)于推動(dòng)兩岸經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)的互動(dòng)了解具有重要意義。兩岸通過互相輸送旅游客源，有利于兩岸民眾更直觀、更真切、更深入地了解對(duì)岸的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，增強(qiáng)兩岸間的互信和理解。發(fā)展旅游交流應(yīng)成為兩岸間持續(xù)推動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

2008年6月，海峽兩岸簽署了《海峽兩岸關(guān)于大陸居民赴臺(tái)灣旅游協(xié)議》。2008年7月18日，大陸居民赴臺(tái)旅游正式啟程。臺(tái)灣開放大陸居民赴臺(tái)旅游點(diǎn)燃了大陸居民赴臺(tái)旅游的激情，臺(tái)灣成了大陸居民出游的重要旅游目的地。據(jù)“臺(tái)灣交通部觀光局”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大陸居民赴臺(tái)旅游人數(shù)2008年為32多萬人次，2013年已經(jīng)攀升到了2874702人次。大陸地區(qū)已超過日本成為臺(tái)灣的第一大客源地。與此同時(shí)，臺(tái)灣也在積極進(jìn)行國(guó)際旅游營(yíng)銷，因此其他國(guó)家和地區(qū)的赴臺(tái)旅游人數(shù)也呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

由于臺(tái)灣是一個(gè)島嶼旅游地，其旅游容量、景點(diǎn)空間、服務(wù)資源等都具有成長(zhǎng)的限度，因此赴臺(tái)客流的急劇增長(zhǎng)對(duì)臺(tái)灣旅游業(yè)也造成了不小的結(jié)構(gòu)性沖擊，由此帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)及其所導(dǎo)致的旅游安全事件，正成為兩岸關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。因此，在進(jìn)一步開放赴臺(tái)個(gè)人旅游的新形勢(shì)

新背景下，加強(qiáng)對(duì)赴臺(tái)旅游的安全風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)于促進(jìn)海峽兩岸的旅游交流與發(fā)展具有重要作用。

一大陸居民赴臺(tái)旅游的背景形勢(shì)

（一）大陸居民赴臺(tái)旅游的發(fā)展歷程

大陸居民赴臺(tái)旅游的成行經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展過程：1988年11月，臺(tái)灣當(dāng)局首度開放了“大陸居民赴臺(tái)灣探親、奔喪”；1993年初，臺(tái)灣當(dāng)局頒布了《大陸地區(qū)人民進(jìn)入臺(tái)灣地區(qū)許可辦法》；2001年12月，臺(tái)灣當(dāng)局頒布了《大陸地區(qū)人民來臺(tái)從事觀光活動(dòng)許可辦法》；2008年6月，兩岸簽署了《海峽兩岸關(guān)于大陸居民赴臺(tái)灣旅游協(xié)議》。這一系列措施和文件的出臺(tái)，為赴臺(tái)旅游的發(fā)展鋪平了道路。2008年7月，大陸居民赴臺(tái)旅游的發(fā)展終于迎來了歷史性的時(shí)刻。大陸居民赴臺(tái)旅游以不可阻擋之勢(shì)寫進(jìn)兩岸交流的歷史篇章。綜合來看，2008年以前，海峽兩岸間的旅游交流存在諸多障礙，這使2008年以前赴臺(tái)旅游的進(jìn)展極為緩慢。對(duì)于兩岸的旅游交流過程，學(xué)界有過三段論[1]4-7、四段論[2]113-126等不同的觀點(diǎn)。從發(fā)展規(guī)模來看，大陸居民赴臺(tái)旅游可分為交流探索階段、有限開放階段和大規(guī)模開放階段等三個(gè)階段，各階段的標(biāo)志性事件如表1所示。

（二）大陸居民赴臺(tái)旅游的發(fā)展形勢(shì)

嚴(yán)格意義上的大陸居民赴臺(tái)旅游是以2008年7月為正式界限?！芭_(tái)灣交通部觀光局”的官方網(wǎng)站只對(duì)2008年7月以后赴臺(tái)的大陸游客進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。祖國(guó)大陸方面也是按照《海峽兩岸關(guān)于大陸居民赴臺(tái)灣旅游協(xié)議》開始對(duì)大陸赴臺(tái)居民進(jìn)行管理，并逐步有序開放赴臺(tái)旅游的區(qū)域。大陸赴臺(tái)旅游的開放區(qū)域和開放時(shí)間如表2所示。

2008年下半年臺(tái)灣開放大陸居民赴臺(tái)旅游初期，赴臺(tái)游客人數(shù)未如預(yù)期理想。2009年，隨著兩岸直航航點(diǎn)和航班的增多及大陸居民赴臺(tái)游手續(xù)的簡(jiǎn)化，赴臺(tái)大陸游客人數(shù)屢創(chuàng)新高。而隨著大陸居民赴臺(tái)旅游的全面開放，大陸赴臺(tái)旅游人數(shù)呈現(xiàn)“井噴式”的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)“臺(tái)灣交通部觀光局”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，見圖1，大陸居民赴臺(tái)旅游人數(shù)由2008的329204人次快速增長(zhǎng)到2013年的2874702人次“臺(tái)灣交通部觀光局”：《觀光統(tǒng)計(jì)圖表》，“臺(tái)灣交通部觀光局”網(wǎng)站， http：∥admin.taiwan.net.tw/public/public.aspx？no=315，2014-10-16，5年的增幅達(dá)到7.7倍。

圖12008-2013年赴臺(tái)大陸游客增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

大陸地區(qū)有著龐大的赴臺(tái)旅游市場(chǎng)。在赴臺(tái)旅游開放初期，赴臺(tái)游的游客主要以中老年為主。而隨著兩岸互動(dòng)格局的雙向常態(tài)化及赴臺(tái)旅游的市場(chǎng)化發(fā)展，赴臺(tái)游的大陸游客日益年輕，游客結(jié)構(gòu)日益多元。赴臺(tái)游客的增長(zhǎng)速度也超過了預(yù)期。自2009年開始，赴臺(tái)旅游就逐漸呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在海峽兩岸各方的共同推動(dòng)和兩岸旅游業(yè)人士的共同努力下，大陸民眾赴臺(tái)旅游將繼續(xù)穩(wěn)定、有序地發(fā)展。

（三）大陸居民赴臺(tái)旅游的安全形勢(shì)

相比于大陸赴臺(tái)旅游的巨大規(guī)模，大陸赴臺(tái)旅游者發(fā)生安全事故的概率非常之低。但隨著在臺(tái)游客人數(shù)的井噴式增長(zhǎng)，相關(guān)的旅游安全事件也不時(shí)發(fā)生。如2009年4月臺(tái)北起重機(jī)砸中游客事件[4]A3、2010年10月的蘇花公路塌方事件[5]5、2011年4月阿里山小火車脫軌事件[6]A5、2012年新竹游覽車爆胎事件[7]A5等，都造成較多數(shù)量的大陸游客死傷。自大陸赴臺(tái)旅游開放以來，大陸游客在臺(tái)的旅游安全事故一直呈不規(guī)則分布狀態(tài)，數(shù)量規(guī)模不少。由于特重大安全事故頻頻發(fā)生，給赴臺(tái)旅游的發(fā)展造成了不良影響，大陸旅游業(yè)和臺(tái)灣旅游業(yè)都面臨著極大的社會(huì)壓力。當(dāng)然，進(jìn)入2013年以來，旅游安全形勢(shì)趨于穩(wěn)定，重大旅游安全事故數(shù)量有所減少。

大陸赴臺(tái)旅游安全事件的成因較為復(fù)雜，其主要原因來自多個(gè)方面：其一，臺(tái)灣是島嶼旅游地，臺(tái)風(fēng)、暴雨、泥石流、地震等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，7-8月等旅游旺季時(shí)段又恰逢自然災(zāi)害高發(fā)期，因此赴臺(tái)旅游者遭遇風(fēng)險(xiǎn)事件的概率升高；其二，急速增長(zhǎng)的赴臺(tái)游客加大了臺(tái)灣旅游業(yè)的接待壓力，臺(tái)灣的旅游景區(qū)設(shè)施、交通設(shè)施、住宿飲食設(shè)施等都超負(fù)荷接待，由此引起的人員疲勞和設(shè)施疲勞是導(dǎo)致旅游安全事故的重要成因；其三，大陸游客在臺(tái)的旅游形式也容易導(dǎo)致安全事件，如大陸旅游團(tuán)在限時(shí)旅游過程中須“團(tuán)進(jìn)團(tuán)出”，這常導(dǎo)致大陸旅游團(tuán)不愿耽擱行程而冒險(xiǎn)在惡劣天氣下出行；其四，兩岸旅游業(yè)對(duì)大陸居民赴臺(tái)的旅游安全教育重視度不夠。部分旅游者缺乏專業(yè)的安全教育，游客對(duì)赴臺(tái)行程中的安全知識(shí)較為匱乏，面對(duì)安全應(yīng)急問題時(shí)常表現(xiàn)出處置能力不足，游客因自身因素引發(fā)的旅游安全事件時(shí)有發(fā)生；其五，兩岸在旅游安全溝通合作及旅游安全治理體系上存在薄弱之處。大陸與臺(tái)灣特殊的政治關(guān)系也使得兩岸在旅游行政管理合作、旅游企業(yè)合作等方面存在諸多顧慮。兩岸的旅游合作處于磨合期，兩岸在旅游安全管理上的溝通、協(xié)作有待強(qiáng)化，兩岸的旅游安全應(yīng)急合作機(jī)制也有待建立。這些綜合因素的存在使得赴臺(tái)旅游面臨較為嚴(yán)峻的安全形勢(shì)。

二赴臺(tái)旅游安全面臨的挑戰(zhàn)結(jié)構(gòu)

長(zhǎng)期以來，臺(tái)灣的入境旅游業(yè)一直呈現(xiàn)自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，臺(tái)灣的旅游環(huán)境容量、旅游接待能力等與其發(fā)展?fàn)顟B(tài)是相對(duì)匹配的。近年來，臺(tái)灣不僅開放大陸居民赴臺(tái)旅游，還大力進(jìn)行國(guó)際旅游營(yíng)銷，因此不僅大陸游客急劇增長(zhǎng)，其他地區(qū)的游客也呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在這種背景下，臺(tái)灣的旅游容量和接待能力在短期內(nèi)受到了不小的沖擊，由此對(duì)臺(tái)灣旅游業(yè)產(chǎn)生了全方位、多層次的影響。臺(tái)灣旅游業(yè)和臺(tái)灣社會(huì)雖然對(duì)劇增的旅游客流已經(jīng)采取了諸多的管控與應(yīng)對(duì)措施，并且也產(chǎn)生了切實(shí)的成效，但由于壓力在短期內(nèi)的集中釋放，因此臺(tái)灣旅游安全面臨的挑戰(zhàn)還是較為尖銳和集中。

（一）臺(tái)灣旅游環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)

臺(tái)灣自然環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)主要包括：1.海島環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)。臺(tái)灣四面環(huán)海，面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、交通瓶頸、水體污染、旅游用水供需矛盾突出等典型的海島旅游開發(fā)的制約因素[8]579-585。赴臺(tái)游客人數(shù)的急劇增長(zhǎng)不斷推動(dòng)臺(tái)灣旅游環(huán)境的開發(fā)建設(shè)，但過度開發(fā)也對(duì)臺(tái)灣旅游環(huán)境安全埋下隱患；2.地質(zhì)地貌面臨的挑戰(zhàn)。臺(tái)灣島處于地震多發(fā)帶、地質(zhì)地貌結(jié)構(gòu)復(fù)雜。臺(tái)灣許多環(huán)海盤山公路建在山勢(shì)險(xiǎn)峻的山腰上，路窄、坡陡、彎急，極易發(fā)生交通安全事故。景區(qū)扎堆的游客，公路密集行駛的旅游大巴，往往暴露于存在眾多安全隱患的環(huán)境之中，這對(duì)臺(tái)灣旅游安全預(yù)防提出了較高的要求；3.氣候環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)。臺(tái)灣春夏之交多梅雨，夏季炎熱常高溫，夏秋時(shí)節(jié)又多遇臺(tái)風(fēng)侵襲容易引發(fā)山體滑坡、泥石流等次生災(zāi)害。大規(guī)模游客在臺(tái)遭遇臺(tái)風(fēng)時(shí)，安全預(yù)警與救援工作是臺(tái)灣旅游安全管理工作面臨的一大難題，游客群一旦受困則易釀成較大的傷亡。例如2010年10月下旬，臺(tái)風(fēng)“鲇魚”造成的泥石流，導(dǎo)致大陸旅游團(tuán)被困并造成大陸游客21死[5]3。

臺(tái)灣社會(huì)環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)主要包括：1.社會(huì)治安面臨的挑戰(zhàn)。臺(tái)灣地區(qū)多黨派糾紛、政治游行、言論攻擊等較為常見，陸客赴臺(tái)帶來的黨派糾紛和言論攻擊也頻繁出現(xiàn)。臺(tái)灣當(dāng)局如何維

圖2客流劇增對(duì)臺(tái)灣旅游安全形成的影響結(jié)構(gòu)

護(hù)臺(tái)灣社會(huì)治安穩(wěn)定，保障大陸游客在臺(tái)的人身財(cái)產(chǎn)安全，這是臺(tái)灣方面應(yīng)首先面對(duì)的問題。自由行的開放對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)安全管理也提出了更高要求。大量游客深入到臺(tái)灣的各個(gè)角落，對(duì)臺(tái)灣各地的社會(huì)治安管理將帶來一定挑戰(zhàn)?！胺莻鹘y(tǒng)安全問題”隨大陸居民赴臺(tái)游也凸現(xiàn)出來，這都需要臺(tái)灣聯(lián)合大陸有關(guān)部門共同應(yīng)對(duì)[9]12-16；2.政治環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)。不同黨派之間存在政見立場(chǎng)的差異，民進(jìn)黨激進(jìn)人士常以大陸游客方面的問題大做文章。開放大陸居民赴臺(tái)旅游活動(dòng)成為綠營(yíng)激進(jìn)分子與臺(tái)獨(dú)分子攻擊馬英九 “出賣臺(tái)灣”的由頭，沖擊挑釁大陸游客也成為其撈取政治資本的手段。如“公投護(hù)臺(tái)灣聯(lián)盟”成員將目標(biāo)瞄向大陸游客，到臺(tái)北故宮“圍攻”大陸游客以表達(dá)政治訴求[10]。對(duì)于政治敏感地區(qū)，臺(tái)灣方面基于“國(guó)家安全”的考慮對(duì)誤入軍事禁區(qū)的游客進(jìn)行嚴(yán)格審查常導(dǎo)致游客的不滿；3.經(jīng)濟(jì)環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)。大陸游客赴臺(tái)游為臺(tái)灣旅游市場(chǎng)注入新的活力，強(qiáng)力拉動(dòng)了臺(tái)灣旅游市場(chǎng)，但伴隨著經(jīng)濟(jì)利益而來的也有旅游市場(chǎng)的亂象，臺(tái)灣方面因此面臨著整治市場(chǎng)亂象的責(zé)任，規(guī)范旅游企業(yè)安全管理、保障赴臺(tái)游客合法權(quán)益是臺(tái)灣面臨的又一難題。

（二）臺(tái)灣旅游業(yè)相關(guān)人員面臨的挑戰(zhàn)

在臺(tái)灣旅游服務(wù)供給系統(tǒng)中，旅游從業(yè)人員的素質(zhì)與結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到旅游活動(dòng)的安全。在服務(wù)需求緊張時(shí)期，旅游從業(yè)人員的相關(guān)資格資質(zhì)認(rèn)證放寬，培訓(xùn)時(shí)間壓縮，且長(zhǎng)時(shí)間高負(fù)荷超強(qiáng)度的工作，也容易引發(fā)安全事故。如因游客激增出現(xiàn)旅游大巴司機(jī)的無證駕駛、疲勞駕駛導(dǎo)致的交通安全事故；游覽車司機(jī)不滿購物傭金分配而拒載游客；領(lǐng)隊(duì)、導(dǎo)游人員對(duì)旅游者不安全行為提示不周；景區(qū)設(shè)施操作人員違規(guī)操作等等都成為赴臺(tái)游客安全的重大威脅。2012年2月17日因司機(jī)超速駕駛，大陸京劇交流團(tuán)游覽車在花蓮翻覆，造成車上32名大陸旅客受傷[11]A9。

2011年大陸地區(qū)首次超過日本成為臺(tái)灣的第一大客源地。相較于日本游客，大陸游客的旅游安全意識(shí)較為淡薄，且大陸游客傾向環(huán)島游，途經(jīng)危險(xiǎn)地區(qū)較多，發(fā)生意外的比例較高。同時(shí)，部分旅游者出游前的相關(guān)安全準(zhǔn)備不足，出游時(shí)對(duì)導(dǎo)游過于依賴，且部分游客在旅游時(shí)常常忽視景區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)警示，不顧導(dǎo)游與景區(qū)工作人員的安全提醒而盲目單獨(dú)行動(dòng)，在出現(xiàn)意外時(shí)又往往因缺乏安全自救能力而不幸造成傷亡。在赴臺(tái)旅游安全事件中，就曾出現(xiàn)大陸游客不顧安全提示穿越紅色警戒線拍照而被海浪卷走的悲劇[12]13。在阿里山景區(qū)，曾出現(xiàn)大陸游客為搶占小火車的座位而大打出手的鬧劇。赴臺(tái)旅游團(tuán)中，大部分游客年紀(jì)偏大，對(duì)旅游安全較為敏感，這也在一定程度上對(duì)臺(tái)灣的旅游安全保障提出更高的要求。隨著自由行的開放，臺(tái)灣旅游市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，散客化將成為赴臺(tái)旅游市場(chǎng)的主體特征。這直接加大了臺(tái)灣旅游安全工作的難度。

（三）臺(tái)灣旅游基礎(chǔ)設(shè)施面臨的挑戰(zhàn)

赴臺(tái)旅游客流規(guī)模的急劇增長(zhǎng)給臺(tái)灣旅游業(yè)的接待能力帶來嚴(yán)峻的考驗(yàn)。短時(shí)間內(nèi)，臺(tái)灣旅游供給系統(tǒng)無法隨游客規(guī)模而匹配增加，其中旅游設(shè)施設(shè)備的供給剛性表現(xiàn)地最為明顯。

臺(tái)灣各類基礎(chǔ)設(shè)施的壓力劇增。游客的增加對(duì)臺(tái)灣方面的交通設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、停車場(chǎng)）、公用設(shè)施（水、電、通訊）和其他服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施帶來極大的壓力。為增加游客接待能力，臺(tái)灣方面公私并進(jìn)，增加航點(diǎn)、擴(kuò)大機(jī)場(chǎng)運(yùn)量、改善公共交通等，不斷加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，提升臺(tái)灣整體旅游服務(wù)供給能力。但需求的即時(shí)性與供給的滯后性間的矛盾，給這一過渡期的安全管理帶來巨大的壓力。從游客安全保障、旅游品質(zhì)保證的角度而言，臺(tái)灣旅游要素的安全配套設(shè)施的改善需要持續(xù)跟進(jìn)。如臺(tái)灣需要整頓各旅游區(qū)的旅游環(huán)境，配備各旅游線的安全服務(wù)設(shè)施，定期檢查、改善、更新臺(tái)灣重要景點(diǎn)如日月潭、阿里山、太魯閣等景點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施；需要加強(qiáng)臺(tái)灣目的地的公共服務(wù)建設(shè)，應(yīng)在各大機(jī)場(chǎng)、景區(qū)入口處建立游客信息服務(wù)中心，為游客提供景區(qū)景點(diǎn)、交通運(yùn)輸、餐飲娛樂服務(wù)的安全信息，并加強(qiáng)旅游安全信息、安全救援、安全保障等各類硬件條件的建設(shè)[13]9-10，將游客安全問題納入臺(tái)灣社會(huì)安全體系構(gòu)建的特別規(guī)劃范圍。

臺(tái)灣旅游要素設(shè)施的壓力劇增。面對(duì)驟然而至的大規(guī)模游客，臺(tái)灣交通、住宿、餐飲、娛樂等旅游要素設(shè)施的需求激增。目前臺(tái)灣的民航、觀光飯店、旅行社、旅游車船公司等旅游要素配備難以滿足游客的需求。面對(duì)利益的誘惑，部分旅游企業(yè)忽視設(shè)備的安全管理。對(duì)老化的旅游設(shè)備沒能及時(shí)重新更換與擴(kuò)充，卻只是加以簡(jiǎn)單地增固就又投入使用。大量的旅游專業(yè)設(shè)備因此需長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，這也擠壓了設(shè)備的保養(yǎng)檢修時(shí)間，未能及時(shí)維護(hù)，從而埋下安全隱患。旅游景區(qū)的旅游專業(yè)設(shè)備也因巨大的游客承載量與需求量而頻頻出現(xiàn)安全問題。以阿里山景區(qū)小火車為例，2011年春節(jié)期間，兩個(gè)大陸旅游團(tuán)因爭(zhēng)奪阿里山的小火車而大打出手[14]13；因游客的增加，阿里山景區(qū)將原本四節(jié)車廂的小火車加掛為8節(jié)，這無疑增加了小火車乘客的安全隱患。2011年的“4·27”小火車事故致使5名大陸游客死亡、100多名游客受傷[15]A7。

（四）臺(tái)灣旅游安全管理面臨的挑戰(zhàn)

臺(tái)灣行政部門的安全管理是保障赴臺(tái)旅游者安全，減少旅游者損失的重要屏障，而旅游安全管理漏洞的存在則是對(duì)旅游者安全最嚴(yán)重的威脅。臺(tái)灣自然災(zāi)害多發(fā)，在臺(tái)旅游者需要依靠臺(tái)灣災(zāi)害預(yù)警部門的及時(shí)提示，旅游從業(yè)人員違規(guī)操作需要觀光部門的有效整治，旅游設(shè)施設(shè)備的安全運(yùn)轉(zhuǎn)也依賴設(shè)備管理部門的監(jiān)督檢查。但面對(duì)驟增的游客，臺(tái)灣旅游安全管理的漏洞凸現(xiàn)。這主要表現(xiàn)為：1.被動(dòng)管理現(xiàn)象明顯。開放大陸赴臺(tái)旅游，臺(tái)灣方面在旅游安全管理中表現(xiàn)的是被動(dòng)管理的狀態(tài)，出現(xiàn)相關(guān)旅游安全問題后才給予事后補(bǔ)救及應(yīng)對(duì)措施，未能做到積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)。蘇花公路塌方事件后，臺(tái)灣管理部門才增設(shè)危險(xiǎn)路段警示牌，為司機(jī)發(fā)布路況提示等；出現(xiàn)阿里山小火車事故后，才著手整頓阿里山景區(qū)的運(yùn)輸安全設(shè)施設(shè)備；太魯閣落石砸傷游客后才配發(fā)安全帽。頻頻出現(xiàn)旅游交通安全事故后，臺(tái)灣方面才意識(shí)到應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)旅游車的定期保養(yǎng)，規(guī)范管理司機(jī)行業(yè)等問題。這些被動(dòng)的治標(biāo)不治本的安全應(yīng)對(duì)措施難以根除臺(tái)灣的旅游安全隱患。如何嚴(yán)格保障旅游活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)要素的安全問題，考驗(yàn)著臺(tái)灣旅游行政部門的安全管理能力；2.安全應(yīng)急能力較弱。從小規(guī)模、小團(tuán)體的旅游接待轉(zhuǎn)向大規(guī)模的客流，臺(tái)灣旅游管理部門在管理體制改革、旅游危機(jī)應(yīng)對(duì)、旅游事故處理、旅游安全救援等方面沒有跟進(jìn)和改善，旅游安全管理的人力物力保障沒能跟上旅游客流規(guī)模的增長(zhǎng)。在面對(duì)旅游突發(fā)事件時(shí)沒能有效進(jìn)行應(yīng)急處置，例如金門大霧導(dǎo)致游客在金門機(jī)場(chǎng)滯留，引發(fā)了警民沖突事件。面對(duì)大規(guī)模的游客群，臺(tái)灣方面如何加強(qiáng)完善旅游安全管理，確保赴臺(tái)游客的安全旅游及臺(tái)灣旅游業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，將是臺(tái)灣方面亟待解決的管理問題。

臺(tái)灣旅游企業(yè)也面臨著結(jié)構(gòu)性的接待與管理壓力。據(jù)臺(tái)灣旅游觀光部門統(tǒng)計(jì)，在開放大陸民眾赴臺(tái)游之前，臺(tái)灣2007年接待的來臺(tái)旅客為370萬左右，而2013年總體赴臺(tái)人數(shù)達(dá)到800余萬，其中純大陸游客就達(dá)到287萬人次。臺(tái)灣旅游業(yè)2013年的接待需求較2007年增長(zhǎng)了116%[16]。這大大超出了臺(tái)灣旅游企業(yè)的接待能力。面對(duì)巨大的利益誘惑，旅游企業(yè)的安全管理漏洞也頻頻出現(xiàn)。旅游企業(yè)的安全行為與安全管理直接影響旅游者的安全。

臺(tái)灣的旅游要素企業(yè)包括各類旅游景區(qū)、旅游車船公司、住宿飯店、旅行社等，要素企業(yè)的管理漏洞是旅游安全事故的觸發(fā)因素。企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下往往忽視游客安全，甚至鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營(yíng)。例如，旅行社為旅游者安排的行程過緊而導(dǎo)致司機(jī)超速駕駛、疲勞駕駛等情況愈演愈烈，不斷壓低司機(jī)薪水，導(dǎo)致雇傭不到游覽車司機(jī)而改用調(diào)度車輛接送游客等，這都直接影響旅游活動(dòng)的安全性。司機(jī)人員不足、素質(zhì)參差不齊而導(dǎo)致的旅游安全問題日益嚴(yán)峻。領(lǐng)大貨車執(zhí)照的司機(jī)開不熟悉的游覽車，司機(jī)無證上路駕駛游覽車等情況而引發(fā)旅游交通事故時(shí)有出現(xiàn)。面對(duì)呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)的大陸游客，臺(tái)灣部分旅游商店出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)品以次充好、價(jià)格虛高，坑騙赴臺(tái)旅游者。更有甚者，臺(tái)灣某些餐廳出現(xiàn)回收餐桌過剩食物轉(zhuǎn)而提供給大陸游客的惡劣行徑。顯然，這些因素的存在為大陸游客的旅游活動(dòng)埋下了安全隱患。

三兩岸應(yīng)對(duì)赴臺(tái)旅游安全挑戰(zhàn)的措施體系

在當(dāng)前背景下，臺(tái)灣旅游業(yè)的接待能力遭受到前所未有的挑戰(zhàn)與沖擊。經(jīng)歷2008-2013這一轉(zhuǎn)型期的調(diào)整，臺(tái)灣旅游業(yè)的接待能力有所提升。但是，隨著大陸赴臺(tái)個(gè)人游的持續(xù)開放，臺(tái)灣旅游業(yè)將面臨持續(xù)的壓力與挑戰(zhàn)。因此，兩岸旅游業(yè)如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，并在旅游安全領(lǐng)域進(jìn)行全面的調(diào)適和變革，是兩岸旅游業(yè)面臨的重要課題。兩岸旅游業(yè)的安全應(yīng)對(duì)措施應(yīng)從如下方面著手：

（一）化解赴臺(tái)旅游供需矛盾，提升赴臺(tái)旅游供給水平

健全的旅游供給系統(tǒng)是保障旅游者安全的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到旅游業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。臺(tái)灣作為一個(gè)島嶼型目的地，其旅游供給系統(tǒng)的有限性較一般的旅游目的地更為突出。大規(guī)模的赴臺(tái)旅游需求與短期內(nèi)臺(tái)灣旅游業(yè)的剛性供給間存在尖銳的矛盾，這將對(duì)臺(tái)灣的旅游安全管理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。過于擁擠的旅游接待可能導(dǎo)致旅游設(shè)施設(shè)備長(zhǎng)時(shí)間運(yùn)作，缺乏相應(yīng)的安全檢修與保養(yǎng)。旅游從業(yè)人員高強(qiáng)度疲勞工作則可能導(dǎo)致各種人員安全事故。

因此，兩岸旅游業(yè)應(yīng)該共同化解旅游供需矛盾，提升臺(tái)灣旅游業(yè)的有效供給水平。一方面，大陸方面應(yīng)該與臺(tái)灣旅游業(yè)做好政策協(xié)調(diào)工作，有序、科學(xué)地推進(jìn)赴臺(tái)旅游工作，在數(shù)量規(guī)模的控制上要保持科學(xué)理性，注重赴臺(tái)旅游規(guī)模的適度控制。另一方面，臺(tái)灣方面應(yīng)該持續(xù)加大旅游業(yè)的供給能力，既要保障旅游景區(qū)的有效接待能力，也要保障住宿、飲食、交通等要素設(shè)施的有效接待能力，避免超負(fù)荷接待、杜絕容量不足導(dǎo)致的安全隱患和事故。

（二）應(yīng)對(duì)差異化的游客群體，轉(zhuǎn)變赴臺(tái)旅游安全管理方式

隨著大規(guī)模游客的涌入，臺(tái)灣旅游安全問題呈現(xiàn)事故類型復(fù)雜、事故數(shù)量增加等特點(diǎn)，兩岸旅游安全管理的難度與日俱增。首先，赴臺(tái)游客群體日益差異化。大陸游客赴臺(tái)旅游呈現(xiàn)散客化、個(gè)性化趨勢(shì)，游客出游方式和出游行為也日益多元化。面對(duì)類型各異、安全偏好迥然、安全知識(shí)不足、安全能力欠缺的“不成熟游客”，臺(tái)灣的旅游安全管理面臨新的挑戰(zhàn)，這增加了臺(tái)灣旅游安全監(jiān)管與服務(wù)的難度，推高了旅游安全風(fēng)險(xiǎn)；其次，臺(tái)灣旅游安全管理形勢(shì)面臨轉(zhuǎn)變。隨著大陸赴臺(tái)游的開放，臺(tái)灣從小規(guī)模的游客安全管理模式轉(zhuǎn)變成大規(guī)模的游客安全管理局面。安全管理對(duì)象與規(guī)模的轉(zhuǎn)變對(duì)臺(tái)灣旅游安全管理提出較高的要求，臺(tái)灣面臨擴(kuò)充旅游安全管理機(jī)構(gòu)人員、提升安全管理技能、配備安全管理資源、改進(jìn)安全管理方式等議題。

因此，兩岸旅游業(yè)應(yīng)該合力應(yīng)對(duì)差異化的赴臺(tái)游客群體，積極轉(zhuǎn)變兩岸的旅游安全管理方式。一方面，大陸地區(qū)應(yīng)該積極注重對(duì)赴臺(tái)游客的源頭管理，注重赴臺(tái)前的安全培訓(xùn)、教育、引導(dǎo)和預(yù)警，增強(qiáng)赴臺(tái)游客的安全素質(zhì)，減少盲目型的赴臺(tái)游客，提升赴臺(tái)旅游的源頭安全水平。另一方面，臺(tái)灣方面應(yīng)該積極加強(qiáng)赴臺(tái)游客的安全調(diào)查，注重對(duì)赴臺(tái)游客的行為特征研究，全面認(rèn)知赴臺(tái)游客的安全特點(diǎn)，以建立更具針對(duì)性的安全管理方式，實(shí)現(xiàn)安全應(yīng)對(duì)的針對(duì)性和科學(xué)性。

（三）增強(qiáng)赴臺(tái)旅游安全意識(shí)，優(yōu)化赴臺(tái)旅游安全管理體系

沒有安全就沒有旅游，健全的安全意識(shí)和完善的安全管理體系是旅游業(yè)的重要組成部分，它對(duì)于保障游客安全，推動(dòng)旅游業(yè)安全健康可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用。但目前，面對(duì)驟然而至的大陸游客，臺(tái)灣旅游安全管理的問題層出。這表現(xiàn)在：其一，旅游安全管理意識(shí)有待提升。面對(duì)大陸游客在臺(tái)高發(fā)的旅游安全事故，“臺(tái)灣交通部觀光局”將其與臺(tái)灣一般交通意外事故進(jìn)行比較，得出大陸旅游團(tuán)車禍?zhǔn)鹿事什桓叩慕Y(jié)論[17]42。臺(tái)灣有關(guān)部門的表態(tài)直接凸顯其較低的旅游安全意識(shí)；其二，旅游安全監(jiān)管不到位。臺(tái)灣的旅游行政管理部門對(duì)旅游企業(yè)的安全監(jiān)管疏失導(dǎo)致企業(yè)違規(guī)問題多發(fā)，滋生眾多旅游安全隱患。旅游公司為了接待陸客團(tuán)，相互支援車輛、司機(jī)，直接導(dǎo)致司機(jī)的超速駕駛、疲勞駕駛、無證駕駛等；其三，旅游安全管理流于形式。臺(tái)灣旅游安全管理并未能觸及安全管理實(shí)質(zhì)，無法從根本上杜絕安全隱患。旅游安全管理始終處于被動(dòng)的“救火”、“堵漏”狀態(tài)，未能從主動(dòng)預(yù)防的角度積極地從隱患源頭杜絕安全事故的發(fā)生，從而導(dǎo)致同一景點(diǎn)、同一類型的旅游安全事故反復(fù)發(fā)生。

因此，兩岸旅游業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)安全體系合作，推動(dòng)赴臺(tái)旅游業(yè)安全管理體系的優(yōu)化。一方面，大陸地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)安全溝通與協(xié)調(diào)，強(qiáng)化大陸對(duì)旅游安全的重視意識(shí)，推動(dòng)臺(tái)灣旅游行政部門對(duì)旅游安全工作的重視。大陸應(yīng)該積極推動(dòng)大陸旅游安全管理體系與臺(tái)灣旅游安全管理體系的對(duì)接，強(qiáng)調(diào)政策層面的協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)。另一方面，臺(tái)灣地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)已發(fā)生旅游安全事件的研究分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出適應(yīng)新形勢(shì)的旅游安全管理體系。對(duì)于旅游景區(qū)和旅游交通等旅游安全事件的多發(fā)環(huán)節(jié)，尤其應(yīng)該建立針對(duì)性的旅游安全管理體系。同時(shí)，兩岸旅游業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)同合作，提升聯(lián)合應(yīng)急的管理水平。

（四）強(qiáng)化赴臺(tái)旅游安全應(yīng)急機(jī)制，提升赴臺(tái)旅游安全服務(wù)保障水平

旅游業(yè)是一個(gè)多風(fēng)險(xiǎn)來源的行業(yè)，旅游安全的應(yīng)急管理需要社會(huì)多部門機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)。從已有的赴臺(tái)旅游安全事件來看，臺(tái)灣目前的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)水平還有待提升、旅游領(lǐng)域的應(yīng)急機(jī)制有待強(qiáng)化。這主要表現(xiàn)在：其一，在旅游安全預(yù)警層面，氣象、地震、安全等部門的風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布較少考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)旅游安全的影響，未能有效實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)信息部門——旅游部門——旅游者”之間的信息聯(lián)通；其二，在旅游安全救援層面，消防部門、通訊部門、交通部門、醫(yī)療部門等都是為旅游者提供救援服務(wù)的相關(guān)部門，但這些部門很少面向不同旅游安全事故類型和不同旅游者的特殊需求進(jìn)行針對(duì)性的聯(lián)合訓(xùn)練和服務(wù)提供。這直接影響了旅游安全救援效率，降低了旅游安全救援的專業(yè)性。

因此，兩岸旅游業(yè)應(yīng)該強(qiáng)化旅游應(yīng)急機(jī)制的協(xié)調(diào)，并強(qiáng)化旅游安全服務(wù)保障水平的提升。一方面，大陸的旅游行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)旅行社和旅游者的保障服務(wù)，對(duì)臺(tái)灣地區(qū)的旅游安全與風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，并推動(dòng)旅行社對(duì)安全預(yù)警的響應(yīng)執(zhí)行，以強(qiáng)化源頭安全管控。另一方面，臺(tái)灣地區(qū)應(yīng)該強(qiáng)化旅游安全預(yù)警體系和旅游安全救援體系的優(yōu)化聯(lián)動(dòng)，建立專門的旅游安全預(yù)警機(jī)制和旅游安全救援機(jī)制，提升預(yù)警與救援水平。同時(shí)，臺(tái)灣方面應(yīng)與大陸方面合作建立應(yīng)急基金和聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制以順暢解決應(yīng)急救助、資金墊付、善后處理、保險(xiǎn)保障等一系列的復(fù)雜問題。

四結(jié)語

兩岸開放大陸居民赴臺(tái)旅游是兩岸發(fā)展中的里程碑事件，它有利于推動(dòng)祖國(guó)大陸與臺(tái)灣的直接交流與合作，對(duì)于提升臺(tái)灣旅游業(yè)、促進(jìn)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的振興也具有重要作用。因此，海峽兩岸都高度重視大陸居民赴臺(tái)旅游的戰(zhàn)略發(fā)展。但是，由于赴臺(tái)客流在前期交流過程超出預(yù)期，急劇增長(zhǎng)的赴臺(tái)旅游客流給臺(tái)灣旅游業(yè)產(chǎn)生了巨大的壓力與挑戰(zhàn)，赴臺(tái)旅游安全事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響了赴臺(tái)旅游業(yè)的良性發(fā)展。當(dāng)然，赴臺(tái)旅游安全問題的產(chǎn)生既與臺(tái)灣有關(guān)，也與大陸有關(guān)，赴臺(tái)旅游安全的綜合管理工作需要海峽兩岸共同推動(dòng)。因此，海峽兩岸應(yīng)該通力合作、加強(qiáng)溝通交流，共建旅游安全與應(yīng)急管理合作平臺(tái)，增強(qiáng)兩岸在旅游安全事件預(yù)防、預(yù)警、處置、救援、賠償?shù)阮I(lǐng)域的深入合作，共同保障大陸赴臺(tái)旅游者的人身與財(cái)產(chǎn)安全，共同推動(dòng)大陸赴臺(tái)旅游的健康發(fā)展。

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The Safety of Mainland Peoples Traveling to Taiwan： Situation， Challenge and Response

XIE Chao-wu1 ，2，YANG Song-hua1

（1.College of Tourism， Huaqiao Univ.， 2. Research Center of Tourism Security， China Tourism Academy； Quanzhou， 362021， China）

Abstract：

Since the implementation of opening policy for traveling to Taiwan in 2008， there is a growing state for the mainland tourists traveling to Taiwan. Due to the comprehensive reception is limited， the Taiwan tourism industry is facing great pressure and challenge in tourism environment， tourism service， tourism infrastructure， tourism safety and management because of the frequent accidents. Therefore， the two sides should make joint efforts to build and optimize the tourism safety and emergency management system， improve supply level， change the safety management model and enhance the service level of traveling to Taiwan and the cooperation in tourism safety and emergency management in order to promote the healthy development of traveling to Taiwan.

Key words：

traveling to Taiwan； tourism safety and security； emergency management；corporation mechanism

【責(zé)任編輯吳應(yīng)望】