李鑫　馬靜華

摘要：

法治建設(shè)不僅包含中央政府對全國法治的頂層設(shè)計(jì)，還包括地方各級政府的法治構(gòu)建。由于“地方”的區(qū)域性、基層性、自主性和差異性等基本屬性，地方法治建設(shè)不僅已成國家法治建設(shè)進(jìn)程中實(shí)踐性最強(qiáng)、基礎(chǔ)性最廣、地方自主性發(fā)揮空間最大的部分，也已成我國法治建設(shè)中可能性最多，差異性最大的部分。作為地方法治建設(shè)的著力點(diǎn)，地方法治社會建設(shè)應(yīng)具充分的發(fā)展空間，為此，我們要在符合中共中央作出的我國法治建設(shè)總體部署的前提下，在維護(hù)我國法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際情況，重塑地方社會的治理模式，通過法治和其他社會治理手段的共同運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)地方治理權(quán)力行使的法治化和規(guī)范化、實(shí)現(xiàn)地方治理權(quán)力在政府、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、公民個人之間的重新分配。這種路徑的設(shè)置不僅符合十八屆四中全會作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”的重要指示精神，也將為實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系的現(xiàn)代化起到重要作用。

關(guān)鍵詞：依法治國；地方法治社會；社會治理

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-1398（2014） 02-0108-07

一研究緣起

黨的十一屆三中全會以來，隨著我國法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各省市地方政府都推出了地方或區(qū)域法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，諸如：《關(guān)于深化法治江蘇建設(shè)的意見》《法治廣東建設(shè)五年規(guī)劃（2011-2015年）》《法治湖北建設(shè)綱要》《法治天津建設(shè)實(shí)施綱要》《法治江蘇建設(shè)綱要》《法治湖南建設(shè)綱要》《法治安徽建設(shè)綱要》等。法治建設(shè)在地方政府的工作中被提到前所未有的高度。盡管如此，地方法治建設(shè)工作具體范疇尚未廓清，地方法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件約束力仍顯不足。于是，在具體的法治建設(shè)實(shí)踐中，地方法治建設(shè)工作仍缺乏明確界定，這導(dǎo)致地方法治或區(qū)域法治在很大程度上只是對中央法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的簡單服從，而非創(chuàng)造性地執(zhí)行和發(fā)展。即便有些地方政府已經(jīng)開始了自主性的法治實(shí)踐，但仍然存在許多問題，比如：中央層面的法治與地方法治之間的沖突如何協(xié)調(diào)；地方法治是國家法治的細(xì)化，還是自主性的創(chuàng)新；地方法治建設(shè)的突破口和著力點(diǎn)如何；要回答這些問題，得首先回到我國法治的頂層設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?？梢?，地方法治工作在法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)中的應(yīng)該發(fā)揮重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，除了進(jìn)一步向世界、向全國人民展現(xiàn)我國走法治道路的決心外，也對法治建設(shè)作了許多具體的部署，對法治建設(shè)的目標(biāo)作了深入闡釋，其中明確指出法治建設(shè)的目標(biāo)之一就是堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。在法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中，法治國家建設(shè)無疑是需要中央層面啟動和主導(dǎo)的工作；而法治政府建設(shè)雖然既包含中央政府的建設(shè)，也包括地方各級政府的建設(shè)，并且在實(shí)踐中，不同級別的政府建設(shè)中確實(shí)存在一定的差異，但在行政法和黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)制度的限制下，不同級別的政府建設(shè)上，基本模式和路徑應(yīng)該是一致的；而法治社會的建設(shè)則是法治建設(shè)進(jìn)程中實(shí)踐性最強(qiáng)、基礎(chǔ)最為廣泛、地方自主性發(fā)揮空間最大的部分，這與地方法治建設(shè)的地方性、基層性、自主性的基本屬性是一致的，在我國這樣的單一制的國家中，地方法治社會的建設(shè)與發(fā)展既是法治建設(shè)中不可缺少的組成部分，也是法治建設(shè)中可能性最多，差異性最大的部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要“建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”，這也為地方法治建設(shè)提供了更多的制度和政策支持。因此，地方法治建設(shè)應(yīng)該將法治社會建設(shè)作為工作的突破口，探索出一條既符合法治頂層設(shè)計(jì)思路，又切合地方實(shí)際、能夠體現(xiàn)地方特色的地方法治社會建設(shè)路徑。

二法制統(tǒng)一前提下地方法治建設(shè)的著力點(diǎn)

地方法治建設(shè)的主體是“地方”。“地方”在法治國家和法治政府建設(shè)的語境中，通常指的是“省級行政區(qū)劃”[1]，因?yàn)槭〖壭姓^(qū)劃具備法治國家和法治政府建設(shè)所需的行政體系和行政權(quán)力。法治建設(shè)是包含立法體系科學(xué)化、行政和執(zhí)政規(guī)范化、司法體系合理化、社會治理法治化等內(nèi)容在內(nèi)的一系列活動的集合，其中既有與行政級別和行政區(qū)劃密不可分的部分，也有很多并不依賴行政體系即可推進(jìn)的工作，地方法治社會建設(shè)與行政區(qū)劃和行政權(quán)力的分配之間的關(guān)系并不十分密切，其最重要的特征在于其實(shí)踐性和地方性，因此，法治社會建設(shè)語境中的“地方”是可以和行政區(qū)劃相脫離的，不是行政權(quán)力分配中的“地方”，也不是探討中央與地方關(guān)系中的“地方”，而是代表我國基層社會的“地方”，是指代我國法治實(shí)踐最廣泛空間的“地方”。

當(dāng)下，地方政府和地方社會在法治建設(shè)中的探索是值得鼓勵的，但在我國單一制的體制中，對于地方法治建設(shè)是否會與我國的法制統(tǒng)一原則形成沖突是存在疑問的，產(chǎn)生這種疑問主要是因?yàn)閷Ψㄖ平y(tǒng)一原則的認(rèn)識存在一定誤區(qū)，認(rèn)為法制統(tǒng)一原則強(qiáng)調(diào)的是全國法治建設(shè)工作的均一化和一體推進(jìn)，但實(shí)際上法治建設(shè)的實(shí)踐是不能忽視法治建設(shè)工作的地方性的，地區(qū)之間的差異必然導(dǎo)致法治建設(shè)工作進(jìn)度和內(nèi)容的差異。允許、甚至鼓勵這種差異存在的前提是不與國家立法體系有任何沖突、不越權(quán)、不因地方利益損害國家全局利益。法制統(tǒng)一原則不是全國法治的統(tǒng)一推進(jìn)，而是指“法治意義上的一致性或共同性，是指國家將法治確定為治國理政的基本方略，并通過嚴(yán)密的法律體系來安排國家的重要制度體系，依法實(shí)施治國理政行為，達(dá)到立法、司法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督行為基本一致的狀態(tài)”[2]。法治建設(shè)中應(yīng)該摒棄對形式法治的苛刻要求，在維護(hù)國家統(tǒng)一和中央權(quán)威的前提下，在國家和地方兩個層面科學(xué)、合理地分配法治建設(shè)活動中的權(quán)力和任務(wù)。如前所述，法治國家和法治政府建設(shè)都較為依賴立法體系和行政體系，都受制于行政區(qū)劃和行政權(quán)力的分配?？梢哉f，在法治國家和法治政府建設(shè)中，地方的角色定位是執(zhí)行者。而在法治社會的建設(shè)中立法和行政體制對地方的束縛和限制并不多，而且社會治理的法治化過程是需要充分體現(xiàn)和尊重地方性，因此，本文認(rèn)為，在維護(hù)法制統(tǒng)一性的前提下，在服從國家法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)將法治社會建設(shè)作為地方法治建設(shè)的突破口和著力點(diǎn)。具體來說，原因主要有三點(diǎn)：（1）法治建設(shè)主導(dǎo)力量轉(zhuǎn)變導(dǎo)致法治推動力不斷豐富。一般認(rèn)為法治發(fā)展的推動力量主要包括：政府、民間力量和法律職業(yè)階層，[3]我國法治發(fā)展的歷程中，相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，都是由政府來主導(dǎo)和推動的，現(xiàn)今，隨著權(quán)力的調(diào)整和重新分配，政府將一些管理或治理的權(quán)力讓渡給社會公眾，地方法治社會建設(shè)具備了合法、合理的基礎(chǔ)。（2）法治建設(shè)活動的實(shí)踐性。法治建設(shè)效果歸根結(jié)底要看實(shí)施的效果和公眾的反饋，這就要求法治建設(shè)的規(guī)劃必須是切實(shí)可行的，地方法治社會建設(shè)與立法的完善和司法制度的改革相比，是實(shí)踐性最強(qiáng)的。（3）法治建設(shè)的基層性。法治建設(shè)必然要經(jīng)歷一個從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)施的過程，為了防止這個過程中出現(xiàn)偏差，除了要重視法治國家和法治政府的建設(shè)外，還必須格外重視法治社會的建設(shè)，做好法治建設(shè)末端的工作，打好法治建設(shè)的基礎(chǔ)。根據(jù)地方法治社會形成和發(fā)展的基本特征和相關(guān)的制度規(guī)范，地方法治建設(shè)的著力點(diǎn)可以歸結(jié)為以下兩個方面：

第一，根據(jù)我國政治體制改革和法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，重塑地方社會的治理模式。我國的地方社會治理伴隨著我國政治體制的改革和法治的發(fā)展，走過了一個“政府行政控制——政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)——社會共同治理”的過程：第一階段政府行政控制階段中，希冀通過強(qiáng)有力的行政管理實(shí)現(xiàn)對地方社會的控制，這種模式的優(yōu)勢在于較高的效率、極強(qiáng)的控制力，但隨著地方社會治理的不斷復(fù)雜化，行政管理的輻射力有所降低，公共資源的供需關(guān)系較為緊張，通過行政權(quán)力進(jìn)行社會治理難以滿足公眾參與治理的需求。第二階段政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)階段中，政府在法治社會建設(shè)中的作用除了建立強(qiáng)有力的社會控制外，還增加了社會協(xié)調(diào)的功能。社會協(xié)調(diào)是通過建立社會行為規(guī)范和程序構(gòu)成，這也避免了社會不同部分之間的相互干擾。[4]此階段中政府在地方法治社會中的作用由控制逐步向引導(dǎo)和規(guī)范過度，而主要職責(zé)則是對于參與地方法治建設(shè)中的各類主體進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。第三階段，即當(dāng)下逐步形成的社會共同治理階段中，地方政府和公眾之間已逐步明確地方社會治理的權(quán)力分配，社會治理過程中，公眾通過國家提供的政治參與機(jī)會和制度空間實(shí)現(xiàn)對社會治理的參與，不斷激活既有的制度設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)有效治理；同時，國家通過各種渠道對新社會力量進(jìn)行吸納，實(shí)現(xiàn)地方社會的有序治理。[5]經(jīng)過以上三階段的發(fā)展，地方法治社會建設(shè)的基本模式已經(jīng)成型，即法治的社會化、普及化過程基本完成，社會公眾已經(jīng)認(rèn)同法治作為控制、協(xié)調(diào)社會運(yùn)行的治理方式，社會治理的權(quán)力逐步分散于政府、社會組織和個人之間，分工日益合理化，社會治理的規(guī)范性與法治實(shí)施的有效性逐步提升。

第二，地方法治社會建設(shè)要注重符合地方實(shí)際的多重治理手段的綜合運(yùn)用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出要堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，其中所指的道德包含了中華民族的傳統(tǒng)美德、公共生活中的社會公德、工作中的職業(yè)道德、日常生活中的家庭美德等一系列有約束力、有規(guī)范力的道德準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則是社會治理中不同治理手段的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了廣大人民群眾的價值判斷和思想認(rèn)識，只要其符合法治精神、不僭越法律的底線，就應(yīng)該成為社會治理體系中的組成部分。法治的社會絕不意味著一切都由法律加以統(tǒng)治或治理，尤其是在地方法治社會的形成和發(fā)展中，上述道德治理手段外，黨的大政方針、黨內(nèi)的法規(guī)制度、社會團(tuán)體的規(guī)章制度、鄉(xiāng)規(guī)民俗等都對一定范圍的社會關(guān)系有調(diào)整和規(guī)范的作用，對社會公眾的行為都具有規(guī)范、約束、引導(dǎo)的功能。地方法治社會的建設(shè)中應(yīng)該將法治手段和其他社會治理手段緊密、恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合起來，共同、有效地實(shí)現(xiàn)地方社會的治理。

三當(dāng)下我國地方法治社會建設(shè)的誤論與誤判

第一，地方法治社會建設(shè)最常見的誤論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法治先行。由于我國實(shí)行的社會主義初級階段允許部分地區(qū)先富起來的經(jīng)濟(jì)政策獲得了較為良好的效果，在有人提出將這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式引入到法治建設(shè)中時，引發(fā)的最主要爭論是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行的地區(qū)是否一定就能法治建設(shè)先行。有部分學(xué)者支持經(jīng)濟(jì)先行地區(qū)法治建設(shè)也會走在前面的論點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度是決定法治建設(shè)情況的重要因素之一。但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)的邏輯是完全不同的，沒有任何證據(jù)能夠證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度能夠決定法治建設(shè)水平的優(yōu)劣，在有些情況下，反而是法治建設(shè)的水平可以決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢，因?yàn)榈胤椒ㄖ紊鐣男纬珊桶l(fā)展對堅(jiān)定投資者的信心、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高交易的效率、保障經(jīng)濟(jì)安全都有著積極的作用，可以說，良好的地方法治生態(tài)和制度環(huán)境是地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、有序發(fā)展的必備條件。在地方法治社會的建設(shè)中，法治觀念的傳播、法治文化的傳播等工作都是需要較長時間的努力和不斷積累的，它們和經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作是可以并行不悖的，甚至是對經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面的發(fā)展有十分巨大促進(jìn)作用的，因此，必須清醒地認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)的關(guān)系問題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都要積極推行依法治理，讓法治為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)保駕護(hù)航，讓法治成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)和核心競爭力。

第二，地方法治社會建設(shè)中表現(xiàn)最為突出的誤判是地方保護(hù)主義和績效至上主義。當(dāng)下，地方政府之間或者區(qū)域之間的競爭已經(jīng)由單純的經(jīng)濟(jì)競爭，衍變?yōu)榘巍⒔?jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境在內(nèi)的全面的社會治理和發(fā)展競爭，其中競爭尤為激烈的是法治建設(shè)的競爭。在法治建設(shè)中地方政府工作的難點(diǎn)不僅僅在于地區(qū)內(nèi)部各種利益的分配、協(xié)調(diào)和保護(hù)，更加困難的地方在于如何避免地方法治建設(shè)中形成的地方保護(hù)主義。另一方面，地方政府執(zhí)政的GDP主義已經(jīng)不僅僅簡單地指地方政府注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不顧社會、文化、資源環(huán)境等其他方面要素的保護(hù)和發(fā)展了，這種原本在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生的僅僅重視數(shù)字和指標(biāo)考核、對于全局性因素考慮不足、導(dǎo)致地方社會發(fā)展不均衡的現(xiàn)象在地方法治建設(shè)中也愈發(fā)嚴(yán)重。在地方法治社會建設(shè)的評估中，“缺乏將廣大公眾參與法治建設(shè)的績效評價排除在外，從而變成完全由黨委和政府部門主觀自主性的工作安排和目標(biāo)考核，使得所謂的地方法治建設(shè)失去了根本的意義和價值”[6]是地方法治社會建設(shè)中最容易出現(xiàn)的錯誤和偏差。地方保護(hù)主義和績效至上主義兩種錯誤的共同之處在于沒有協(xié)調(diào)好地方法治社會建設(shè)與全局性利益之間的關(guān)系，沒有正確把握地方法治社會建設(shè)效果評價的正確方法和標(biāo)準(zhǔn)，沒有理解和領(lǐng)會我國法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。地方法治建設(shè)必須在充分領(lǐng)會黨中央關(guān)于法治建設(shè)的總體布局和安排的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方特點(diǎn)和區(qū)域內(nèi)制約因素，形成科學(xué)的地方法治建設(shè)方案。

第三，地方法治社會建設(shè)中常見的誤判還有民族和宗教問題的政策性解決。在地方法治社會的建設(shè)中，民族和宗教問題一直是我國許多地區(qū)實(shí)際工作中重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，但當(dāng)下的治理實(shí)踐中和很多學(xué)者的建言建議中，對于民族和宗教問題的解決都是通過設(shè)定傾斜性的政策來實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定和求得宗教問題的解決。鄭永流教授將這種地方治理方式稱為通過土政策的治理，“土政策相對于法律和國家政策而言，指各基層地方組織制定的較為具體的行為規(guī)則，它或是法律和國家政策的具體化，或在與法律和國家政策沒有根本沖突的前提下，規(guī)定本地本單位的特殊利益，還有的土政策則直接有悖于法律和國家政策。土政策既有普遍主義的成份，但更多反映出特殊主義；其適用領(lǐng)域廣大，靈活多變；實(shí)施上具有極強(qiáng)的行政性和圓通性。此為當(dāng)代中國社會最主要的調(diào)控運(yùn)行方式?！盵7]地方社會治理中用土政策解決民族和宗教問題最大的缺點(diǎn)在于會使得某些少數(shù)民族地區(qū)和宗教活動場所成為了法外之地，破壞了法治的公平性和嚴(yán)肅性。對于少數(shù)民族的重視和對于宗教活動的尊重是必要的，也是法律所設(shè)定的應(yīng)對民族和宗教問題的底線，但必須切記要使少數(shù)民族地區(qū)和宗教活動融入到地方法治社會建設(shè)的體系當(dāng)中，對少數(shù)民族的幫助、對宗教活動的尊重要體現(xiàn)法治的精神、符合法治的規(guī)律、遵守法治的規(guī)范，要讓少數(shù)民族地區(qū)的治理同樣依法進(jìn)行，讓宗教活動自由、平和、理性地進(jìn)行。

四構(gòu)建多維共治的地方法治社會之實(shí)踐路徑

（一）地方社會治理權(quán)力行使的規(guī)范化與法治化

地方法治社會建設(shè)的首要任務(wù)是地方社會治理權(quán)力行使的法治化和規(guī)范化，地方治理權(quán)力的規(guī)范化與法治化要從以下幾個方面著手：首先，要堅(jiān)決維護(hù)國家的法律權(quán)威和法制統(tǒng)一，在國家法治建設(shè)總體部署的大框架內(nèi)，制定符合本地區(qū)基本情況的地方法治社會建設(shè)方案，全面實(shí)現(xiàn)地方政府的依法治理和依法執(zhí)政；其次，要將地方社會治理與地方建設(shè)和發(fā)展的其他工作結(jié)合起來，協(xié)調(diào)好法治社會建設(shè)與其他事業(yè)的矛盾和沖突，讓依法治理成為促進(jìn)地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)性因素；再次，在地方法治社會建設(shè)中要注重法律手段和其他治理手段的共同運(yùn)用，善于因地制宜、因時制宜、因事制宜，選擇正確、高效、低成本的治理手段，使得地方治理的權(quán)力在法治軌道內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用；最后，逐步完善地方治理的法律制度和相關(guān)規(guī)范，通過法律明確參與地方治理各類主體的地位、權(quán)力和作用?？傊?，地方治理權(quán)力行使的規(guī)范化與法治化是地方法治社會建設(shè)的基石，合法、合理的地方治理權(quán)力行使應(yīng)該符合以下幾個特征：第一，合法性，即地方治理權(quán)力行使應(yīng)該滿足國家層面的法律法規(guī)和政策的要求，符合中央關(guān)于法治建設(shè)的總體部署；第二，實(shí)踐性，即地方治理所選擇的權(quán)力行使方式應(yīng)該符合地方的實(shí)際情況；第三，適應(yīng)性，即地方治理權(quán)力行使過程中應(yīng)該不斷改善治理方式，以便滿足社會發(fā)展的階段性需求。

（二）治理權(quán)力在政府、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、公民之間的多元化分配

地方社會發(fā)展的過程中，為了回應(yīng)人民群眾對增加地方社會治理中公眾參與渠道和方式的要求，政府通常會將部分原本由政府承擔(dān)的公共管理職能轉(zhuǎn)移給社會自治或半自治的組織或機(jī)構(gòu)。采取這類措施的結(jié)果是一方面政府組織機(jī)構(gòu)可以控制在一定規(guī)模，減少了人員編制，改善了工作流程，在一定程度上避免了官僚主義的弊?。涣硪环矫?，地方法治社會建設(shè)中需要制定的公共政策的數(shù)量是呈上升趨勢的，涉及公共利益的決策也在逐漸增多，這都會促使政府構(gòu)建新的決策機(jī)制來提高公共決策的效率，提高效率的方式之一就是吸納專業(yè)的組織或人員進(jìn)入決策或治理隊(duì)伍，分享地方社會治理的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地方社會治理權(quán)力的多元化分配。在地方社會發(fā)展到一定階段后，社會生活質(zhì)量提高到一定程度后，在需要制定的公共政策數(shù)量不斷攀升之時，國家管理和社會治理開始分野，國家已經(jīng)不是“整個社會”和“民族利益”的代表相關(guān)觀點(diǎn)是由馬克思在其國家理論中提出的，參見[美]艾德里安·諾夫·克塔托，[美]羅納托·曼瑟芬·佩里西諾托. 國家與當(dāng)代政治理論：從馬克思身上學(xué)到的知識[M]∥[美]史丹利·阿若諾威茲，[美]彼得·布拉提斯. 逝去的范式——反思國家理論. 李中， 譯. 長春：吉林人民出版社，2011. ，現(xiàn)代政府的任務(wù)不再局限于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級利益，國家在一定意義上成為一種治理模式和治理體系。這種社會思潮形成后，就需要重新考慮政府權(quán)力的邊界和權(quán)力行使方式，并通過創(chuàng)造或修改規(guī)范的方式去實(shí)現(xiàn)社會治理權(quán)力的重新分配。在充分考慮權(quán)力行使的效率、權(quán)力行使的效果，權(quán)力行使的權(quán)威性的基礎(chǔ)上，會發(fā)現(xiàn)地方社會治理的權(quán)力是在政府、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、公民個人之間呈現(xiàn)一種動態(tài)分配模式的。需要特別注意的是多元化和分散化并不能等同，權(quán)力的過度分散是可能損害我國國家主權(quán)的，我國的地方社會的多元治理是必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)和發(fā)展的。同時，必須注意多元的社會特別需要法制[8]64。因?yàn)橐辉纳鐣?，在社會交往中主要依賴默契，糾紛被“人情”、“熟人”等因素抑制了，但在多元社會中，溝通的成本會上升，溝通變得困難了，這就需要大家都會普遍遵守的規(guī)則。

（三）地方社會公共理性與公眾法治意識的培育

地方社會治理的發(fā)展經(jīng)歷了社會領(lǐng)域的公私分化，又經(jīng)歷了公共領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大和地方法治社會邊界的逐步明確，公共權(quán)力也隨之劃分為國家公權(quán)力和社會公權(quán)力，單一的強(qiáng)制性政府管理衍變?yōu)槎嘣黧w共同參與的社會治理，并逐步實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程和最終目的都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共性屬性，離開了公共性，現(xiàn)代社會中的公權(quán)力就會淪為某些個人、團(tuán)體和階層的私人工具。[9]從精神和思想層面來看，驅(qū)使公權(quán)力享有者的理性由政治家的統(tǒng)治理性（即維護(hù)統(tǒng)治階層利益）轉(zhuǎn)變?yōu)楣姼鶕?jù)人民利益和社會治理規(guī)則而形成的公共理性。公共理性是一種社會治理思維方法和思維能力，體現(xiàn)于治理主體為了達(dá)到特定的社會共同目標(biāo)而形成的公共決策。在多元治理過程中，政府和社會公眾不斷互動，最終形成均衡的利益格局。在這個協(xié)調(diào)和平衡過程中，引導(dǎo)政府和社會公眾行為的是公共理性。公共理性促使生活在多元社會的公民在社會治理之中能形成共識[10]。公共理性是在社會治理從一元到多元的過程中逐步形成的，它其中既包含了韋伯提出的“工具理性”[11]，又包含了康德所提出的“人類基本理性”[12]，是一種社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高度抽象概括，也是社會治理活動有序進(jìn)行的基本保障。公共理性中即包含了對地方社會治理合法性的要求，也包含了對政府或公眾地方社會治理行為的道德指引。公共理性同樣存在從工業(yè)化時代的一元公共理性（政府主導(dǎo)形成）到后工業(yè)時代的多元公共理性，再到現(xiàn)代社會合作公共理性的發(fā)展過程。[13]公共理性中還包含了全社會對于各類主體平等性和目的公共性的追求[14]，是法治實(shí)踐中公權(quán)與私權(quán)互動及劃分各自權(quán)力范圍過程中，基本的思維方式和方法。公共理性形成后，地方治理對于治理的主導(dǎo)因素就會形成共識，而在當(dāng)下中國社會中，法治是社會各階層、各領(lǐng)域共同信奉和認(rèn)同的社會治理方式，這就促使地方社會要在這種共識的基礎(chǔ)上，對我國社會主義特色法治體系的意義、特征、內(nèi)涵、功能等形成全面、系統(tǒng)的認(rèn)識，即要培育公眾信仰法治、理解法治的法治意識。

五結(jié)論

當(dāng)下中國，由政府主導(dǎo)、多元主體通過多種渠道和方式共同參與治理的地方法治社會建設(shè)模式已初步形成，公眾參與地方法治社會建設(shè)的熱情空前高漲，公共理性和公共法治意識也逐漸形成。作為地方法治建設(shè)的突破口和著力點(diǎn)，地方法治社會的建設(shè)和發(fā)展有著較大的自由發(fā)揮空間，地方法治社會建設(shè)的基本路徑應(yīng)該是：在符合中共中央作出的我國法治建設(shè)總體部署的前提下，在維護(hù)我國法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際情況，重塑地方社會的治理模式，通過法治和其他社會治理手段的共同運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)地方治理權(quán)力行使的法治化和規(guī)范化、實(shí)現(xiàn)地方治理權(quán)力在政府、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、公民個人之間的重新分配。地方法治社會的自主性建設(shè)不僅符合黨中央在十八屆四中全會作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”的重要指示精神，同時還是法治建設(shè)全局工作中收效最快的部分，也是社會公眾最為關(guān)注和關(guān)切的部分，做好地方法治社會建設(shè)工作，對加強(qiáng)社會公眾對法治的信心、強(qiáng)化法治的權(quán)威、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系都有著舉足輕重的作用。

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On the Point of Force and Practice Approach of Chinas Local Legal Construction

LI Xin， MA Jing-hua

（Law School，Sichuan Univ.，Chengdu，610064，China）

Abstract：

Legal construction consists of which with local governments at all levels as well as which with central power.Local governments essential attributes， such as Locality， primality， autonomy and diversity， make them not only the primary and most practical， autonomous part， but also the most uncertain and viable part of Chinas legal construction .Ample development space shall be given to local legal construction which is the origin of force of local legal construction. For the purpose， exercising local power legally normally， and reallocation of legal power among governments， social organizations， economic organizations and citizens shall be realized to reconstruct local governance models by legal and other means， under the overall scheme by CPC central committee， under the uniformity of legal system， and under reconciliation with local reality.This approach conforms to the important instruction that to establish the working mechanism of rule of law with downward shifting focuses and power， and shall play an important role in the modernization of Chinas management system.

Key words：

rule a country by law；local society governed by law；social governance

【責(zé)任編輯南喬】