曹玉瑾+李世剛

摘要：當(dāng)前我國(guó)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在房地產(chǎn)泡沫、地方政府債務(wù)、產(chǎn)能過(guò)剩等領(lǐng)域形成的銀行信用風(fēng)險(xiǎn)和影子銀行風(fēng)險(xiǎn)。“十三五”時(shí)期，需針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的新問(wèn)題和新特征，有效識(shí)別、提早防范金融風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，處理好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的辯證關(guān)系，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，疏堵并舉審慎發(fā)展影子銀行。

關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn) 防范措施 高杠桿率 信貸風(fēng)險(xiǎn) 影子銀行

“十三五”時(shí)期，是我國(guó)潛在金融風(fēng)險(xiǎn)顯性化的時(shí)期，也是爆發(fā)金融危機(jī)的高危時(shí)期。為應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，我們既要努力從根源上來(lái)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)程度，又要提早預(yù)案防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

一、“十三五”時(shí)期我國(guó)金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）高杠桿率風(fēng)險(xiǎn)

自全球金融危機(jī)以來(lái)，在持續(xù)多年較高信貸投放、此前保增長(zhǎng)政策刺激以及非常低的實(shí)際利率推動(dòng)下，我國(guó)杠桿率居于高位且持續(xù)上升，目前達(dá)到210%左右，已接近國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)窗口期（250%—280%）。信貸增長(zhǎng)和杠桿率上升在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用在逐漸下降，單位新增信貸支撐的GDP增長(zhǎng)已經(jīng)出現(xiàn)下降。

此外，十余年來(lái)我國(guó)的高額貨幣、信貸投放累積至今存量較大，持續(xù)高位且不斷上行的M2/GDP、信貸/GDP、政府債務(wù)/GDP等指標(biāo)一直是海外唱空中國(guó)的重要依據(jù)。雖然杠桿居于高位并不一定是信貸危機(jī)的先兆，但的確有歷史證據(jù)表明信貸迅速增長(zhǎng)、杠桿率連續(xù)快速上升的國(guó)家面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)。

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)的杠桿率來(lái)看，我國(guó)杠桿率上升的一大特點(diǎn)是企業(yè)部門(mén)杠桿率遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，而居民部門(mén)、政府部門(mén)的杠桿率較低。截至2012年底，我國(guó)企業(yè)部門(mén)杠桿率為163%，這一水平位居全球最高之列。與企業(yè)部門(mén)高杠桿率相比，我國(guó)居民部門(mén)和政府部門(mén)①的直接杠桿率都較低，2012年底兩者分別為20%和24%。此外，我國(guó)對(duì)外部債務(wù)的依賴(lài)程度非常低②，銀行體系自身負(fù)債率也相對(duì)較低③。因此，我國(guó)高杠桿率引發(fā)的信貸風(fēng)險(xiǎn)主要存在于國(guó)內(nèi)企業(yè)部門(mén)。

（二）銀行體系信貸風(fēng)險(xiǎn)

與高杠桿率相關(guān)的是我國(guó)銀行體系信貸風(fēng)險(xiǎn)正在日益上升。當(dāng)前我國(guó)銀行體系“批發(fā)性”金融功能不斷強(qiáng)化，順周期超調(diào)嚴(yán)重，商業(yè)銀行對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)和地方政府融資平臺(tái)的信貸投放集中度過(guò)高，而信貸增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用正在持續(xù)下降。此外，當(dāng)前我國(guó)存在以房地產(chǎn)為突出代表的資產(chǎn)價(jià)格泡沫，一旦泡沫破裂，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)銀行體系、居民財(cái)富、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生重大沖擊。

“十三五”時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)下行期的過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)企業(yè)利潤(rùn)難以改善，以及地方融資平臺(tái)的清理整頓，企業(yè)部門(mén)信貸風(fēng)險(xiǎn)將上升，銀行體系不良貸款率將較目前水平顯著提升。

（三）影子銀行體系風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)影子銀行規(guī)模巨大，鏈條不斷延長(zhǎng)，渠道和工具日益復(fù)雜，在社會(huì)融資規(guī)模中的占比從5年前22%增長(zhǎng)至目前的42%，其渠道包括“委托貸款”（通過(guò)易獲得信貸的大型國(guó)有企業(yè)借款）、信托（主要是貸款和債券的定向發(fā)售）、銀行承兌匯票和企業(yè)債等。影子銀行體系的快速發(fā)展，歸根結(jié)底取決于商業(yè)銀行強(qiáng)大的監(jiān)管套利動(dòng)機(jī)。目前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行的管制主要基于資產(chǎn)負(fù)債表，只要把信貸資產(chǎn)從表內(nèi)轉(zhuǎn)移至表外，就可以不再受相關(guān)法規(guī)約束，由此帶動(dòng)銀信合作、銀證合作、銀基合作、銀保合作等以通道業(yè)務(wù)和同業(yè)業(yè)務(wù)4為主的監(jiān)管套利行為層出不窮。此外，地方融資平臺(tái)借助影子銀行融資的規(guī)?？焖倥蛎?，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)程度日漸提高，城投債、平臺(tái)貸等地方政府融資機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)較高、可持續(xù)性差。

“十三五”時(shí)期，金融市場(chǎng)與監(jiān)管的博弈仍將繼續(xù)，而對(duì)于地方政府創(chuàng)新型融資渠道（如信托通道、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理通道、券商資產(chǎn)管理通道等）的監(jiān)管調(diào)整造成的個(gè)案違約，可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、防范化解我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策

一是以“穩(wěn)房市、化債市、破產(chǎn)能過(guò)剩和影子銀行”為主要思路，化解當(dāng)前財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。有“破”有“立”，做好協(xié)同推進(jìn)。淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，規(guī)范清理地方融資平臺(tái)和推動(dòng)地方發(fā)債，治理房地產(chǎn)泡沫，允許銀行不良貸款及“影子銀行”不良資產(chǎn)暴露和降低存款準(zhǔn)備金率。加快推動(dòng)具有增長(zhǎng)效應(yīng)領(lǐng)域的改革，比如打破基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)壟斷、要素市場(chǎng)化、服務(wù)業(yè)開(kāi)放、PPP等。

二是對(duì)去杠桿化引發(fā)的銀行風(fēng)險(xiǎn)未雨綢繆、積極預(yù)案。在內(nèi)外需求持續(xù)偏軟加劇產(chǎn)能過(guò)剩背景下，我國(guó)企業(yè)部門(mén)去杠桿化勢(shì)在必行，無(wú)疑將造成整個(gè)銀行系統(tǒng)不良貸款率顯著上升，部分中小金融機(jī)構(gòu)甚至面臨破產(chǎn)倒閉風(fēng)險(xiǎn)。因此，監(jiān)管當(dāng)局必須為這一風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備。一方面，應(yīng)盡快建立全國(guó)性存款保險(xiǎn)制度以及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算機(jī)制，緩解一旦金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所造成的次生性沖擊；另一方面，應(yīng)提前制訂一旦銀行壞賬率大幅上升的詳細(xì)應(yīng)對(duì)方案。此外，對(duì)銀行壞賬的處理應(yīng)避免單純使用政府替銀行買(mǎi)單的做法，應(yīng)阻斷金融風(fēng)險(xiǎn)從私人部門(mén)向政府部門(mén)的傳導(dǎo)，轉(zhuǎn)而更多地使用資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化解決方案，由銀行、社會(huì)與政府共同分擔(dān)壞賬成本。

（二）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

一是完善重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的新特點(diǎn)，著重加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域，以及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)及企業(yè)互聯(lián)互保等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警；進(jìn)一步拓展對(duì)具有融資功能的非銀行機(jī)構(gòu)和民間借貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，完善擔(dān)保公司、典當(dāng)行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織等非銀行機(jī)構(gòu)和民間融資、非法集資等風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告制度，制定應(yīng)急處置預(yù)案，為防范和化解個(gè)別重點(diǎn)地區(qū)的民間借貸風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

二是對(duì)影子銀行體系及相關(guān)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管。加強(qiáng)宏觀審慎管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，督促金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)對(duì)金融創(chuàng)新和業(yè)務(wù)發(fā)展中潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)對(duì)銀行體系涉及表外業(yè)務(wù)和影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注理財(cái)產(chǎn)品、同業(yè)業(yè)務(wù)、通道業(yè)務(wù)等交叉性金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。探索金融控股公司和產(chǎn)融結(jié)合型集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警。細(xì)化金融機(jī)構(gòu)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少監(jiān)管套利，彌補(bǔ)監(jiān)管真空。強(qiáng)化對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)和新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)作，探索對(duì)金融產(chǎn)品的功能監(jiān)管，嚴(yán)格把握高關(guān)聯(lián)、高復(fù)雜程度創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，防范跨行業(yè)、跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（三）相關(guān)配套制度建設(shè)

一是采取措施提高地方政府債務(wù)透明度與可控性。從根本上通過(guò)改革分稅制體制，讓地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，是解決地方財(cái)政債務(wù)問(wèn)題的治本之策。降低地方政府財(cái)政收入對(duì)土地出讓金的依賴(lài)，更大程度地發(fā)揮消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅等新的地方政府主力稅種的作用。在擴(kuò)大地方政府自發(fā)自還債的范圍和額度的同時(shí)，應(yīng)盡快允許符合條件的地方政府直接發(fā)行市政債券。開(kāi)正門(mén)的同時(shí)，嚴(yán)格堵住偏門(mén)，限制地方政府的各種或有債務(wù)。

二是加快推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)。按照利率市場(chǎng)化步驟，逐步推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度，與其他制度配套結(jié)合，共同支撐起我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)代新體系。由政府以財(cái)政撥款注入，央行、中央?yún)R金公司和銀行業(yè)機(jī)構(gòu)按照一定比例共同出資，成立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，為國(guó)務(wù)院直屬政策性金融機(jī)構(gòu)，不具備商業(yè)性質(zhì)，不以盈利為目的，但按照公司化的治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作，并在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適度的監(jiān)管權(quán)與資產(chǎn)處置權(quán)，加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管。確立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，所有具有參保主體資格的銀行都應(yīng)強(qiáng)制性地參加國(guó)家存款保險(xiǎn)基金下的存款保險(xiǎn)，包括本國(guó)銀行、總部設(shè)在我國(guó)的外資與合資銀行。參考0.05%國(guó)際平均費(fèi)率水平，根據(jù)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，研究探討保險(xiǎn)費(fèi)率制定，形成正向激勵(lì)機(jī)制。建立并不斷完善存款保險(xiǎn)制度的法律框架。出臺(tái)《存款保險(xiǎn)法》，賦予存款保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)處置職能，以法律法規(guī)的形式，對(duì)問(wèn)題銀行的處理機(jī)制、資金救助、收購(gòu)承接和債務(wù)清償?shù)忍峁┟鞔_的依據(jù)和程序。

三是重新分配中央地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)。建立中央地方兩級(jí)金融監(jiān)管體系，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。中央一級(jí)的監(jiān)管重點(diǎn)是對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生重要影響、機(jī)構(gòu)倒閉可能導(dǎo)致金融市場(chǎng)危機(jī)和信心損失的金融機(jī)構(gòu)，以及信息不對(duì)稱(chēng)嚴(yán)重且具有全局性影響的創(chuàng)新金融產(chǎn)品；給地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)下放部分監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，探索建立與地方金融發(fā)展相匹配的地方金融監(jiān)管體系，重點(diǎn)監(jiān)管地方性中小金融機(jī)構(gòu)和具有區(qū)域特色的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)；嘗試賦予省級(jí)金融辦金融局一定的監(jiān)管責(zé)任，統(tǒng)籌省級(jí)銀監(jiān)局與金融局，實(shí)現(xiàn)地方金融發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的匹配；強(qiáng)化基層、尤其是縣級(jí)金融監(jiān)管力量，將縣級(jí)人民銀行分支機(jī)構(gòu)劃歸地方金融監(jiān)管部門(mén)。

注：

①即便將政府隱形負(fù)債計(jì)算在內(nèi)，即地方政府債務(wù)、通過(guò)政策銀行獲得的借貸、鐵道部債券、2003—2005年期間政府為銀行重組所發(fā)債券，公共部門(mén)總債務(wù)/GDP在60%和70%之間。

②政府負(fù)債中有超過(guò)95%的債務(wù)是以人民幣計(jì)價(jià)。

③截至2012年底核心資本充足率為10.6%，且存款充足，貸存比為71%

（曹玉瑾，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所。李世剛，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所）endprint