黃新華　趙瑤

摘要：公共預(yù)算的本質(zhì)屬性是政治性，它體現(xiàn)了利益權(quán)威分配的政治過程。作為反映預(yù)算改革進程的一面鏡子，《預(yù)算法》修訂浸透著錯綜復(fù)雜的權(quán)力博弈和決策選擇。從預(yù)算改革的政治學(xué)角度看，《預(yù)算法》修訂不僅是技術(shù)問題，更是一個政治問題。因為預(yù)算是“國家的錢袋子”，而掌控這個錢袋子的權(quán)力，是政治權(quán)力的核心，因此《預(yù)算法》修訂與政治過程緊密相連。作為分配利益的工具，預(yù)算在國家治理中發(fā)揮著重要作用，全面深化改革推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須修改和完善《預(yù)算法》，但是政治改革是一個漸進調(diào)整的過程，在注重政治過程預(yù)算權(quán)力配置改革的同時，推進技術(shù)性項目改革是《預(yù)算法》完善的必由之路。

關(guān)鍵詞：政治過程；預(yù)算改革；《預(yù)算法》修訂

中圖分類號：F8103文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1000176X（2014）12007207

一、問題的提出

財政制度的構(gòu)建是國家建設(shè)的一個重要維度，財政制度轉(zhuǎn)型可以在很大程度上引導(dǎo)國家治理制度轉(zhuǎn)型＼[1＼]。市場經(jīng)濟發(fā)達國家出現(xiàn)過兩次重要的財政轉(zhuǎn)型——從“領(lǐng)地國家”到“稅收國家”再到“預(yù)算國家”。1978年以來的經(jīng)濟改革改變了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財政收入模式，我國逐漸從“自產(chǎn)國家”向“稅收國家”過渡。近十余年來，隨著財政收入占GDP比重的不斷增加，貧富差距拉大，民生問題的重要性使財政資金的分配方式成為公眾關(guān)注的焦點。推進預(yù)算改革、確保財政支出有效配置到公共服務(wù)領(lǐng)域，已經(jīng)成為無法回避的現(xiàn)實問題。1999年開始陸續(xù)啟動的部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和預(yù)算收支分類等改革，開啟了我國邁向“預(yù)算國家”的征程。

在預(yù)算改革進程中，通過完善法律準(zhǔn)則來規(guī)范預(yù)算管理是世界各國通行的做法。在我國，1995年頒布實行的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）是規(guī)范國家預(yù)算管理的首部法律，具有“經(jīng)濟憲法”之稱，它在保障社會經(jīng)濟運行和規(guī)范政府職能行使等方面起到了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，現(xiàn)行《預(yù)算法》的不足日益凸顯。2004年《預(yù)算法》的修訂正式列入了全國人大的立法規(guī)劃，歷經(jīng)10年爭議不斷，直至2014年8月31日，修訂后的《預(yù)算法》才得以審議通過。那么，《預(yù)算法》的修訂到底遭遇了哪些曲折？修法陷入困境的根源是什么？突破口在哪里？透過《預(yù)算法》的修訂，我國預(yù)算改革的出路又在何方？這一系列問題值得我們關(guān)注和思考。

事實上，預(yù)算并非只是簡單的貨幣流動，“它反映著政府的哲學(xué)、抉擇和政策，是種種政綱宣傳、政策口號背后最真實的政治面貌”＼[2＼]。因此，預(yù)算不只是擁有預(yù)算權(quán)的部門所做出的獨立決策，而是各種利益集團共同參與、政府主導(dǎo)的圍繞公共資金而展開的政治活動。對于預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)所進行的改革來說，任何改革的產(chǎn)生都是因為對現(xiàn)有預(yù)算過程和結(jié)果不滿意，希望通過改革來實現(xiàn)國家治理所期望的預(yù)算結(jié)果＼[3＼]。自1964年威爾達夫斯基和凱頓提出《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》以來，預(yù)算改革的政治學(xué)一直是公共預(yù)算研究的重要領(lǐng)域。作為反映預(yù)算改革的一面鏡子，《預(yù)算法》的修訂浸透著了濃厚的政治色彩，反映了錯綜復(fù)雜的權(quán)力博弈和決策選擇。本文嘗試從預(yù)算改革的政治學(xué)出發(fā)，剖析《預(yù)算法》修訂的困境，揭示其中的政治含義，并提出《預(yù)算法》修改的建議。

二、預(yù)算改革的政治學(xué)

作為政府籌集、分配和管理財政資金的重要工具，公共預(yù)算不僅是一個簡單的技術(shù)問題，更是關(guān)乎國家治理的重大政治問題，它反映和規(guī)定著一定時期內(nèi)政府活動的范圍、方向和重點，公共預(yù)算的實質(zhì)在于通過國家政治程序配置稀缺資源，因此，它意味著要在潛在的支出目標(biāo)之間進行選擇＼[4＼]。通常情況下，預(yù)算行動者們都會利用預(yù)算過程來獲得更多的資源，并進而鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力＼[4＼]。所以，公共預(yù)算是國家政治的主題，預(yù)算權(quán)力是一種非常重的政治權(quán)力，預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分，公共預(yù)算的本質(zhì)屬性是政治性，它體現(xiàn)了利益權(quán)威分配的政治過程。“如果將政治部分地看做是決定國家政策的各種偏好之間的沖突，那么預(yù)算則是這些爭斗結(jié)果的記錄；如果問及‘究竟是誰得到了（公共或者私人）組織所不得不交出的部分？那么答案即反映在預(yù)算之中”＼[5＼]。

威爾達夫斯基和凱頓[5]第一次系統(tǒng)闡述了漸進主義預(yù)算模型，并將公共預(yù)算納入到政治學(xué)的研究中?！额A(yù)算過程中的新政治學(xué)》認為，公共預(yù)算是國家的生命血脈，國家的一切分配行為都是在預(yù)算基礎(chǔ)之上實施的。作為國家資源的一種權(quán)力性分配，政治貫穿著預(yù)算的整個過程，利益的表達、傳遞直到最終的確立，都受到各種政治因素的影響。因此，預(yù)算過程不可能按照完全經(jīng)濟理性來運轉(zhuǎn)，政治影響是不可能回避的。隨后的幾十年間，在威爾達夫斯基、魯賓、?？?、李和約翰遜等眾多學(xué)者的努力下，預(yù)算政治學(xué)成為學(xué)者們研究的焦點問題。

在預(yù)算政治學(xué)蓬勃發(fā)展的同時，也正是市場經(jīng)濟發(fā)達國家預(yù)算改革的興盛時期，西方各國公共預(yù)算改革的序幕漸次展開，絕大多數(shù)國家關(guān)于預(yù)算改革目標(biāo)的表述如出一轍——經(jīng)濟、有效、改善以及“更好的預(yù)算”。但是，“改革者幾乎或者根本沒有意識到，‘更好的預(yù)算難以成為一個中性問題，改革不可避免地包含了對于政治系統(tǒng)的重要暗示”＼[6＼]。盡管預(yù)算改革在表面上是技術(shù)性的，事實上卻沒有純粹技術(shù)性的預(yù)算改革，所有預(yù)算改革都是有政治含義的，也就是要做出“誰得到什么”和“誰應(yīng)該得到”，甚至“誰應(yīng)該決定什么值得得到”這樣的政治決策＼[5＼]。換言之，政治改革決定預(yù)算改革，如果不能改革影響預(yù)算決定的政治過程，預(yù)算改革很難實現(xiàn)目標(biāo)＼[7＼] ?！叭绻詈蟮慕Y(jié)果與以前完全一樣，修補預(yù)算機制是沒有意義的”＼[5＼]。但是政治改革是非常艱難的，為了實現(xiàn)達成一致意見的改革決策和做出使政治過程更有效率運轉(zhuǎn)的制度安排，政治交易就是必要的。隨著對預(yù)算改革研究的深入，預(yù)算改革的政治學(xué)成為預(yù)算政治學(xué)研究的主要內(nèi)容之一，并日益成為“預(yù)算過程中的新政治學(xué)”。預(yù)算改革的政治學(xué)的核心思想是：政治改革決定預(yù)算改革的基本方向，但預(yù)算改革也是政治改革的重要推動力，因此，預(yù)算改革與政治改革之間呈現(xiàn)出一種長期互動的關(guān)系。

一方面，政治改革決定預(yù)算改革的基本方向。公共預(yù)算是國家和地方政府支出優(yōu)先權(quán)的反映，是各國政治體制的一種表現(xiàn)形式。在有限的資源下，預(yù)算中最為關(guān)鍵的問題是“誰將擁有優(yōu)先權(quán)”、“什么活動將執(zhí)行到何種程度”，而不是“預(yù)算收益如何被最大化”＼[6＼]。但是，集體行動的主要問題集合了不同的偏好和要求，所以必須要有一致的決定。然而，在集體行動中，用來比較人與人之間關(guān)系的程序不是經(jīng)濟的而是政治的，政治過程將不同的偏好轉(zhuǎn)變成各種不同的投票機制或各種類型的授權(quán)（如否決權(quán)），從而使分歧得以解決。因此，預(yù)算改革不可避免地與政治改革聯(lián)系在一起，如果人們對現(xiàn)行的預(yù)算過程感到不滿意，改革的目標(biāo)應(yīng)該是政治體制的某些方面，而不是預(yù)算過程本身，因為預(yù)算只是政治體制的一種表現(xiàn)形式而已?！安桓淖冋蝿萘Φ姆峙涓窬?，而只想在預(yù)算編制上進行龐大改革的想法是沒有意義的”＼[5＼]。這是因為預(yù)算是通過政治程序?qū)ω斦Y源的分配，它體現(xiàn)了誰的偏好將占優(yōu)勢的沖突，任何人都無法在沒有仔細考慮誰受益、誰受損或事實證明沒有一方受損之前而說清什么是“更好的預(yù)算”。不改變政治過程，預(yù)算過程不可能進行重大變革。“實際上政治改革決定預(yù)算改革，影響預(yù)算最有效的方式是進行基本的政治變革”＼[5＼]。

另一方面，預(yù)算改革是政治改革的重要推動力。公共預(yù)算涉及國家治理的方方面面，作為一種貨幣化的公共政策，預(yù)算是調(diào)節(jié)各種利益分配的工具，在國家治理中發(fā)揮著極其重要的作用，“如果你不能制定預(yù)算，你怎能治理”＼[6＼]？預(yù)算已經(jīng)成為治理的同義詞，是國家治理的前奏，它將政府活動限定在某一范圍內(nèi)，使得政府需要依據(jù)每年的財政預(yù)算來安排各項活動，進行合理的資源配置。一個國家的治理能力在該國的預(yù)算體制與預(yù)算能力中得以反映，因此，為了提升國家的治理能力，可以將預(yù)算改革作為突破口，通過建立公共預(yù)算制度推動政治過程改革。因為通過預(yù)算改革，政府能夠制定出對公民福利帶來重大改變的優(yōu)先權(quán)和政策，實現(xiàn)國家政治體制革新和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有效改善社會經(jīng)濟狀況，富有人情味地分配成本和收益，并創(chuàng)造一個更加光明的未來＼[8＼]。

隨著研究的逐步深入，一個預(yù)算改革的政治學(xué)框架逐步形成，這一框架包括三方面的內(nèi)容：第一，預(yù)算改革將引起權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。預(yù)算改革的基本問題是如何在預(yù)算參與者之間分配或重新分配權(quán)力與責(zé)任，因此，預(yù)算改革會涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，這種改變涉及公民和社會團體能否便利地參與預(yù)算過程？如何在立法機構(gòu)和行政部門之間分配預(yù)算權(quán)力？如何在立法機構(gòu)內(nèi)部和政府內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力？不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)會對預(yù)算改革產(chǎn)生不同的影響。第二，預(yù)算改革將引起決策方式的改變。權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變會對預(yù)算參與者的決策方式產(chǎn)生影響，預(yù)算改革的政治學(xué)最關(guān)注的是，預(yù)算改革是否導(dǎo)致決策方式的改變，這是判斷預(yù)算改革成功與否的關(guān)鍵。如果改革后參與者仍然和改革前一樣做出決策，那么預(yù)算改革就沒有成功。第三，預(yù)算改革引起預(yù)算結(jié)果的改變。如果預(yù)算改革未能達到預(yù)期的預(yù)算結(jié)果，關(guān)鍵的原因是，預(yù)算改革并未真正改變預(yù)算過程中的權(quán)力分配，也沒有從根本上改變預(yù)算過程中預(yù)算參與者的決策模式＼[3＼]。因此，政治過程的預(yù)算改革必須關(guān)注權(quán)力結(jié)構(gòu)改變和決策方式變化。

三、預(yù)算改革政治學(xué)視域中的《預(yù)算法》修訂

《預(yù)算法》修訂是我國預(yù)算改革中極其重要的一個部分，因為預(yù)算權(quán)力的分配、運行以及預(yù)算的決策方式最終都要以《預(yù)算法》為依據(jù)。只有《預(yù)算法》的修訂方向是正確的，預(yù)算改革才會有成效。2014年4月21日，《預(yù)算法修正案（草案）》第三次審議稿提交全國人大常委會審議，由于爭議較多，三審稿依舊未能通過，8月31日再次修改的草案經(jīng)全國人大常委會審議通過后將于2015年1月1日起施行。從預(yù)算改革的政治學(xué)角度看，《預(yù)算法》修訂過程中暴露出的一系列問題值得深入思考和研究。

1權(quán)力結(jié)構(gòu)方面

預(yù)算是“國家的錢袋子”，而掌控這個錢袋子的權(quán)力，是政治權(quán)力的核心。我國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)框架主要包括立法機關(guān)與行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)力、政府內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力以及社會參與預(yù)算過程的權(quán)力，《預(yù)算法》修訂的困境在這三個方面均有顯現(xiàn)。

（1）立法機關(guān)與行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)力分配不均

《預(yù)算法》修訂中的一個主要問題就是核心預(yù)算管理權(quán)在全國人大與財政部門之間的配置。在“是否取消央行經(jīng)理國庫的職能”、“人大在預(yù)算審批的時候是否有權(quán)提修正案”、“怎樣界定預(yù)算調(diào)整”和“怎樣界定國務(wù)院的預(yù)算管理權(quán)限”等問題上，人大與財政部門分歧很大，直接導(dǎo)致《預(yù)算法》修訂陷入僵局。

首先，人大的預(yù)算修正權(quán)未被真正賦予。我國憲法和法律明確了人大的預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，但是，預(yù)算修正權(quán)并未真正賦予人大，這使得人大只有兩種選擇：整體否決或整體通過預(yù)算草案，而整體否決政府預(yù)算在任何國家都是非常罕見的。現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：預(yù)算草案由行政機關(guān)負責(zé)編制，由人大審批?！额A(yù)算法修正案（草案）》三審稿并未對此做出進一步修正。理論上，人大可以否決政府的預(yù)算草案，但此次修正案依然未規(guī)定預(yù)算遭否決后要怎樣處理，法律也沒有對人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)做出明確規(guī)定，缺乏糾錯機制的設(shè)置制約了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。為了使人大的預(yù)算審查權(quán)落到實處，激發(fā)代表的預(yù)算審查熱情，應(yīng)該以法律形式將預(yù)算修正權(quán)賦予人大，進一步明確預(yù)算的權(quán)力主體，強調(diào)各級人大對于本級預(yù)算的主導(dǎo)作用。

其次，人大的預(yù)算監(jiān)督審批權(quán)被弱化。在《預(yù)算法修正案（草案）》的二審稿中，人大對政府財政收支行為的審批監(jiān)督功能不僅沒有得到強化，反而被“架空”——把原來應(yīng)該是人大“批準(zhǔn)”的，改成人大“審議”，把應(yīng)該是人大“審議”的改成由人大“提出意見”，具體辦法由國務(wù)院及其有關(guān)部門制定。此外，還把原來政府預(yù)算執(zhí)行情況一年兩審制改為一年一審制，這使得人大的權(quán)力進一步被弱化。三審稿雖然打破了“國務(wù)院負責(zé)制定具體辦法”的常規(guī)，但很多細節(jié)的可操作性仍待加強。從法律責(zé)任的角度來看，審議稿中規(guī)定政府法律責(zé)任的條款有三條，如果政府部門或者其工作人員違背預(yù)算管理法規(guī)，最主要的承擔(dān)責(zé)任方式是行政處分，但行政處分主要是內(nèi)部處罰且程度不一，具體什么樣的責(zé)任適用哪一程度的處分并不明確。因此，要充分發(fā)揮人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，必須強化《預(yù)算法》的法律責(zé)任，建立一套完備的預(yù)算報告制度、監(jiān)控制度和聽證制度，明確規(guī)定法律責(zé)任或政治責(zé)任，使涉及到預(yù)算的各個部門都能嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》，增強其權(quán)威性和可問責(zé)性。

最后，政府授權(quán)立法過多。在草案審議稿中，“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！薄案鞑块T、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理。”“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”，這些規(guī)定被一些專家稱之為“授權(quán)立法”?！额A(yù)算法》修訂過程中過多的“授權(quán)立法”降低了立法的效率和級次，更適當(dāng)?shù)倪x擇應(yīng)該是，必要的條款由國務(wù)院負責(zé)提交方案，經(jīng)全國人大（或常委會）審批之后生效執(zhí)行，發(fā)揮人大對預(yù)算的監(jiān)督和約束作用。

（2）行政部門間的預(yù)算權(quán)力分配存在矛盾

這主要體現(xiàn)在財政部與央行關(guān)于國庫經(jīng)理權(quán)的分配問題上?！额A(yù)算法》第四十八條第二款規(guī)定：中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。由央行設(shè)置單一財政賬戶被認為是除了人大以外第二個制度內(nèi)監(jiān)督的有效途徑，然而在草案、二審稿和三審稿中，央行經(jīng)理國庫的條款均被刪掉，取而代之的是“各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”，同時還增加了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的條款——這幾處變動被解讀為“央行經(jīng)理國庫”的職能被取消，財政部門對國庫享有支配權(quán)。

一般認為，財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應(yīng)互不兼任，即國庫收支的決策者（財政）與國庫收支決策的執(zhí)行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法。從本質(zhì)上說，國庫監(jiān)督是為人大監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政監(jiān)督服務(wù)的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監(jiān)督。因此，央行的監(jiān)督審核作用不宜弱化，因為它所記錄的國庫信息是審計和預(yù)算公開的重要證據(jù)，也是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。在《預(yù)算法》修訂中，財政部與央行爭執(zhí)的核心是“是否取消央行經(jīng)理國庫的職能”，在雙方各持己見的情況下，修訂工作難以向前推動。如何平衡財政部與央行的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將直接影響《預(yù)算法》的修訂進程。

（3）社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)未得到有效保證

普通民眾是否享有要求政府公開預(yù)算的權(quán)利？如果這一問題在修法中得不到更好體現(xiàn)，那么《預(yù)算法》修訂的完善程度就相當(dāng)有限。縱觀《預(yù)算法》修訂乃至整個預(yù)算過程，公眾及新聞媒體的參與程度都非常低，參與途徑也非常有限，預(yù)算公開并未真正得到貫徹落實，社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到有效保障，預(yù)算公開的民主化呼吁也是導(dǎo)致《預(yù)算法》修訂遲遲未果的原因之一。

《預(yù)算法修正案（草案）》三審稿中，關(guān)于預(yù)算公開的條款增加了新內(nèi)容：“各部門在公開預(yù)算、決算時，應(yīng)當(dāng)對預(yù)決算中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況做出說明”，“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將使用財政性資金集中采購貨物、工程和服務(wù)的情況及時向社會公開”，“政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告及其報表、部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)或者批復(fù)后20日內(nèi)公開?！睉?yīng)該說，三審稿在預(yù)算公開方面取得了一定程度的進步，但是這些條款還是過于模糊，沒有對預(yù)算公開的標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，政府的自由裁量權(quán)依然很大。除此之外，預(yù)算的明細情況也很重要，預(yù)算賬本一般有四個層級（類、款、項、目），如果沒有詳細到目，就很難了解錢的具體去向。然而，按照草案三審稿的規(guī)定，提交人大審批的兩本財政支出賬本（分別按照保障功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類）只要求編列到款和項，這就使得預(yù)算的透明度大打折扣，損害了公眾應(yīng)有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

《預(yù)算法》修訂應(yīng)該是一個開放而不是封閉過程，應(yīng)該有誠意、有能力吸納社會公眾、專家和新聞媒體參與預(yù)算制定過程，把法治精神和良好的治理觀念融入《預(yù)算法》修訂中，就預(yù)算公開的主體、內(nèi)容及除外、程序和救濟機制等做出規(guī)定，以法律的語言建立起對預(yù)算外部約束和自我約束。

2決策方式方面

成功的預(yù)算改革會通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變影響預(yù)算參與者在預(yù)算過程中的決策方式。但是，無論是從《預(yù)算法修正案（草案）》二審稿還是三審稿已經(jīng)披露的內(nèi)容上看，《預(yù)算法》的修訂都未對預(yù)算結(jié)構(gòu)、預(yù)算程序和預(yù)算規(guī)則這些影響參與者決策方式的規(guī)定做出有效的調(diào)整，《預(yù)算法》修訂陷入困境也與這三個方面密切相關(guān)。

（1）預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡

從我國政治體制的安排上看，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是指預(yù)算過程中立法機關(guān)與行政機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部以及社會公眾的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系?！额A(yù)算法》修訂的各方對有關(guān)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的法律條款修訂存在很大分歧，對于權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新配置也未能達成一致意見（如前所述）。權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平衡使得預(yù)算決策方式的科學(xué)性受到影響，這也阻礙了《預(yù)算法》修訂。

（2）預(yù)算程序不完整

在預(yù)算編制階段，《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算部門要根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃編制預(yù)算草案，但這一規(guī)定具有模糊性，它所涵蓋的經(jīng)濟面過大，可操作性差?，F(xiàn)行《預(yù)算法》也沒有規(guī)范公眾參與的具體程序，限制了公眾的合法有序參與。此外，政府向人大提交的預(yù)算報表所列科目級次過少，內(nèi)容過粗，編制說明簡單，不但普通人大代表難以看懂，許多專業(yè)人士也難以解析。信息不充分制約了預(yù)算審議的深度和廣度，使人大監(jiān)督權(quán)難以有效行使。

在預(yù)算審批階段，預(yù)算過程要為民眾提供訴求表達途徑。聽證程序是現(xiàn)代民主制度的核心，為了確保預(yù)算決策的民主性，須在關(guān)鍵環(huán)節(jié)或是對有爭議的項目舉行聽證會。現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定人民代表大會或者人大常委會組成人員可以就預(yù)算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，但并未規(guī)定代表可以對有關(guān)事項進行辯論或舉行聽證。此外，在預(yù)算審批階段也缺少應(yīng)急程序，即在預(yù)算案被否決情況下的應(yīng)急性做法的規(guī)定。在我國預(yù)算過程中已多次出現(xiàn)預(yù)算案被否決的情況，但《預(yù)算法》修正案并未對此做出規(guī)定。

在預(yù)算執(zhí)行階段，現(xiàn)行《預(yù)算法》缺乏對預(yù)算執(zhí)行階段的預(yù)算調(diào)整程序的詳細規(guī)定和說明，致使各級政府的預(yù)算調(diào)整裁量權(quán)過大，有違預(yù)算的嚴肅性。具體表現(xiàn)在：《預(yù)算法》以預(yù)算平衡為尺度，只將預(yù)算追加列入預(yù)算調(diào)整程序，而并未將同時增加或減少財政收入與支出的行為列入預(yù)算調(diào)整程序，因此，政府只要在維持了預(yù)算平衡的條件下，對預(yù)算的調(diào)整行為就無需經(jīng)人大常委會的審批。

（3）預(yù)算規(guī)則不健全

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定各級人大具有批準(zhǔn)本級預(yù)算的權(quán)力，但是受制于諸多因素，人大的預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)往往流于形式。這是因為絕大多數(shù)各級人大代表及常委會委員都是兼職人員，專業(yè)化程度不高。除了全國人大常委會下屬的預(yù)算工作委員會之外，各級人大均沒有專門的預(yù)算委員會，多數(shù)代表只有兩三天時間審議預(yù)算，不足以深究預(yù)算細節(jié)。不少地方至今只提供粗線條的預(yù)算方案，也令代表們無從審查實質(zhì)性條款。這些約束造成立法與行政職權(quán)錯位，制約了各級人大的預(yù)算決策能力。

雖然《預(yù)算法》修正案草案的二審稿和三審稿延長了財政部向全國人大財經(jīng)委提交預(yù)算初審的時間，明確規(guī)定了各級人大審查預(yù)算和決算的重點內(nèi)容等，但是這些局部修正并沒有改變《預(yù)算法》行政主導(dǎo)的本質(zhì)。例如不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金調(diào)劑仍然和舊法一樣，“按國務(wù)院部門的規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)”。此外，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍及其編制、執(zhí)行和實施步驟，國庫管理的具體辦法以及中央和地方分稅制的財政管理辦法等重要事項，也都由國務(wù)院規(guī)定，地方各級政府之間的財政管理體制則由省級政府規(guī)定，僅需向同級人大備案。這些規(guī)則將有關(guān)預(yù)算的重大立法事項賦予行政部門，未能凸顯預(yù)算民主化中各級人大應(yīng)有的地位。

四、結(jié)論與建議

以上分析表明，《預(yù)算法》修訂不僅是技術(shù)問題，它與政治過程緊密相連。在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，全面深化改革將有助于進一步推動《預(yù)算法》的完善，但是漸進的政治改革依然會制約《預(yù)算法》的修訂，這種制約在短期內(nèi)是難以逾越的。因此，在關(guān)注政治過程預(yù)算權(quán)力配置改革的同時，推進技術(shù)性改革是進一步完善《預(yù)算法》的必由之路。

1《預(yù)算法》修訂應(yīng)著力于預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)

《預(yù)算法》修訂若要最終取得成效，須對政治過程中的某些環(huán)節(jié)進行改變，調(diào)整和重置各機構(gòu)的預(yù)算權(quán)力，切實加強人大的預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)，明確人大與政府、各級政府之間以及政府各部門之間的預(yù)算權(quán)限，保障社會公眾及新聞媒體對預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)。

（1）合理調(diào)整和分配立法機關(guān)與行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)力

一方面，要加強人大對預(yù)算的監(jiān)督審批權(quán)，從立法和程序上真正落實人大的預(yù)算權(quán)力，強化人大在預(yù)算監(jiān)督中的主體地位；另一方面，針對當(dāng)前公共預(yù)算中財政部門權(quán)力過大，存在濫用職權(quán)的可能，應(yīng)在立法中明確財政部門的預(yù)算權(quán)限和責(zé)任，并加強對財政部門的預(yù)算監(jiān)督。此外，還可以從財政部門決策層內(nèi)部著手，規(guī)范預(yù)算決策方式及程序，明確財政部門內(nèi)部分工，設(shè)立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及績效評價等專門團隊，細化權(quán)力和責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力制衡和監(jiān)督控制。

（2）明確財政部門與其他各部門之間的權(quán)責(zé)劃分

在目前的預(yù)算過程中，除了財政部門擁有預(yù)算權(quán)力之外，科技部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部及教育部等部門也有一定的準(zhǔn)預(yù)算權(quán)，這些部門在預(yù)算過程中會利用自由裁量權(quán)對預(yù)算進行調(diào)整，這在一定程度上弱化了財政部門監(jiān)督，使預(yù)算過程充滿不確定性。《預(yù)算法》的進一步完善必須明確各部門之間的權(quán)責(zé)劃分，提高財政部門的預(yù)算地位，將其建成核心預(yù)算機構(gòu)，允許財政部門超越“會計導(dǎo)向”的職能定位，將自身重塑成一個政策分析機構(gòu)，樹立起在預(yù)算分配中的權(quán)威地位。在此基礎(chǔ)上，以法律形式明確財政部門與其他各部門之間的財權(quán)與事權(quán)，規(guī)定各部門不能越權(quán)行事，預(yù)算一旦通過不能隨意改動，若需改動，須經(jīng)人大審查，從而避免預(yù)算中的“多頭財政”，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為。

（3）保障社會公眾對預(yù)算過程的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)

第一，按照預(yù)算公開的原則，各級政府都要向社會及時公開其預(yù)算和決算，將預(yù)算納入全社會的監(jiān)督中，提高預(yù)算過程的透明度。第二，要編制一套科學(xué)的預(yù)算報表，充分反映公眾所需要的信息以及詳細的收入支出項目，部門預(yù)算要公開到基本支出和項目支出。第三，建立公眾參與預(yù)算過程的法定程序，使公眾參與及監(jiān)督預(yù)算過程的行為規(guī)范化，可以借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家的做法，通過制定法律規(guī)定在基層推廣“公民參與式預(yù)算”，并將其建成是基層民主政治的表現(xiàn)形式。

2《預(yù)算法》進一步修訂要繼續(xù)關(guān)注技術(shù)性項目的改革

政治過程的改革是一個漸進調(diào)整的變遷，預(yù)算改革一旦超過了政治過程的承受限度，則會欲速則不達。因此，《預(yù)算法》修訂在關(guān)注政治過程權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，要繼續(xù)關(guān)注預(yù)算過程中技術(shù)性問題的修改，通過預(yù)算技術(shù)上的改革改變預(yù)算結(jié)構(gòu)，使預(yù)算決策更加理性化，為《預(yù)算法》的進一步完善奠定基礎(chǔ)。

（1）深化全口徑綜合預(yù)算改革，建立健全公共預(yù)算體系

必須把所有政府性收入及地方政府性債務(wù)都納入預(yù)算管理，擴大、完善國有資本經(jīng)營預(yù)算，按照國際通行做法，構(gòu)建并完善政府收支分類體系，將財政預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入統(tǒng)一納入其中，全面反映政府收入的來源與規(guī)模，清晰列出各項開支的具體用途、總量、結(jié)構(gòu)與方向，并推行政府財務(wù)報告制度。

（2）加強政策與預(yù)算的銜接程度，保證預(yù)算編制和執(zhí)行時間

在不改變?nèi)舜鷷诘那闆r下，可以考慮將預(yù)算年度設(shè)置為每年的4月1日到次年的3月31日，這樣就能在一些重大政策制定會議與預(yù)算執(zhí)行之間留出較充足的時間，使政策意圖及時貫徹到預(yù)算過程中。各級政府也應(yīng)該將各種重要的政策制定會議前置到預(yù)算編制啟動前召開，在預(yù)算編制之前思考未來一年的政策重點，在預(yù)算執(zhí)行過程中盡量不再出臺和批準(zhǔn)新的增支政策。

（3）深化政府會計改革，建立公共預(yù)算會計體系

政府會計體系不僅要核算年度預(yù)算收支、追蹤撥款和撥款使用，還要向公眾報告年度預(yù)算執(zhí)行情況和政府財務(wù)狀況，可以在借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家公共部門會計準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定我國的政府會計準(zhǔn)則，拓寬會計基礎(chǔ)，在完善現(xiàn)金制會計的同時，逐步推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，更加準(zhǔn)確、全面地反映政府所有的權(quán)益與責(zé)任，提高政府財政的透明度，控制財政風(fēng)險。

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