丁兆君

摘要：與其他一般性公共服務(wù)相比，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)更具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展先導(dǎo)性以及對地方經(jīng)濟(jì)明顯的拉動效應(yīng)，地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的資金規(guī)模與增長速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)的投入。而單純依靠政府的“賣地”收入以及政府債務(wù)來維持公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營是難以持續(xù)的，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的凸顯已然證明了這一點(diǎn)。因此，本文在對部分地區(qū)的地方融資平臺調(diào)研基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納了地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資中存在的問題，并提出利用“市場化”理念建立“雙主體”的地方公共基礎(chǔ)設(shè)施供給體制的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共基礎(chǔ)設(shè)施；投融資體制；“雙主體”

中圖分類號：F81045文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000176X（2014）12007905

一、研究背景

在多方面體制和機(jī)制的共同作用下，地方政府將轄區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作為其履行政府職能的重中之重，同時(shí)在理論上，地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給的確是地方政府的職能范疇；這就要求地方政府有足夠的可支配收入作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，但事實(shí)上，由于現(xiàn)有財(cái)政體制框架內(nèi)地方政府“財(cái)力無法與事權(quán)相匹配”，地方政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金只能依靠以“土地財(cái)政”為支撐的政府收入以及各種顯性或隱性的地方政府債務(wù)。各地土地出讓規(guī)模以及地方融資平臺債務(wù)數(shù)量一直保持猛增勢頭的現(xiàn)狀也證明了地方政府及其下屬機(jī)構(gòu)很容易通過土地抵押或者財(cái)政擔(dān)保的方式突破財(cái)政預(yù)算或法律約束實(shí)現(xiàn)對外舉債＼[1＼]。

盡管地方政府通過體制外舉債融資進(jìn)行地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)具有一定的內(nèi)在必要性及合理性，但這種地方政府“自創(chuàng)”性的投融資體制缺乏制度監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)控制，已經(jīng)使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題凸顯；在未來宏觀經(jīng)濟(jì)增速趨緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步升級調(diào)整的情況下，以“賣地”或地方債務(wù)急劇增長的方式為擴(kuò)張公共基礎(chǔ)設(shè)施投資籌資，將會導(dǎo)致難以控制的地方性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。中央相關(guān)部門在此過程中，為防范地方政府的債務(wù)危機(jī)，曾多次發(fā)文對地方政府的對外融資行為進(jìn)行“糾錯(cuò)”式的指導(dǎo)或限制。例如：2010年7月發(fā)改委規(guī)定，凡是以地方財(cái)政應(yīng)收賬款作擔(dān)保的地方政府融資平臺公司所申請債券將全部停批；2011年發(fā)改委發(fā)＼[2881＼]號文件，明確規(guī)定，城投公司的主營收入70%需要來自自身，政府補(bǔ)貼只能占30%；國開行也開始大大縮減對地方政府融資平臺的放款規(guī)模，而在2009年之前，國開行是地方政府融資平臺最為主要的資金提供者。中央相關(guān)部門對地方融資平臺融資渠道的“單方堵截”式的治理，只能是對地方債務(wù)增長規(guī)模起到一時(shí)的控制，但無法從根本上解決地方政府“財(cái)力吃緊”、融資渠道單一與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資需求增長之間的客觀矛盾。同時(shí)，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以及城鎮(zhèn)化理念的提升，在農(nóng)村建立與城市基本水平一致的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的必然選擇；這就意味著未來發(fā)展中，地方政府將面臨更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施提供問題。

本文從梳理我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制演化進(jìn)程入手，通過對重慶“八大投”模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，總結(jié)出目前我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制面臨的問題；在借鑒市場經(jīng)濟(jì)制度較為成熟國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出以“市場化”理念創(chuàng)新我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的具體構(gòu)想。

二、“土地財(cái)政”到“土地金融”的地方政府投融資管理體制

在現(xiàn)有的制度框架下，地方政府“自創(chuàng)性”的用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)資金的投融資管理體制大致經(jīng)歷了一個(gè)從“土地財(cái)政”模式到“土地金融”模式的演進(jìn)過程。

1地方政府“土地財(cái)政”式的投融資管理體制

“土地財(cái)政”是地方政府依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”的規(guī)定，在“國家統(tǒng)一所有，政府分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制下，憑借行政區(qū)劃內(nèi)城市土地的所有權(quán)，按照國有土地有償使用原則，建立起的與土地相關(guān)的收益體系?！巴恋刎?cái)政”是我國各級地方政府在城鎮(zhèn)化初期，獲取公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來源之一，2008年國家審計(jì)署對全國土地出讓金使用情況進(jìn)行了審計(jì)，2004—2006年北京等11個(gè)城市共實(shí)現(xiàn)土地出讓凈收益2 61869億元。其中，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出約占土地出讓凈收益的80%[2]。為規(guī)范地方政府“儲地—賣地—建設(shè)”的這一行為，加強(qiáng)對數(shù)額龐大的土地出讓金的管理，2007年1月1日起，國家規(guī)定將土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行徹底的“收支兩條線”，結(jié)束了土地出讓金作為非稅收入游離于預(yù)算之外的歷史。

雖然“土地財(cái)政”在一定程度上緩解了公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金難問題，從實(shí)踐來看，體制內(nèi)融資基本不能滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需要，更多的是發(fā)揮財(cái)政兜底作用。另外，國家對地方的“土地財(cái)政”加強(qiáng)了控制和規(guī)范，2006年出臺的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》嚴(yán)格規(guī)定了土地出讓金的使用途徑，在提留規(guī)定比例的各項(xiàng)規(guī)費(fèi)（包括國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)），剔除征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘蚤_支，以及按國家政策指定提取的保障房、教育和農(nóng)田水利建設(shè)資金后，作為地方政府機(jī)動財(cái)力支持其他領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間基本不存在＼[3＼]。

2地方政府“土地金融”式的投融資管理體制

我國地方政府在《預(yù)算法》約束下，不具備獨(dú)立的直接或間接對外融資權(quán)利。除了直接掛牌出讓土地，獲取新城改造、改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施資金之外；各級地方政府紛紛成立了事業(yè)單位性質(zhì)或者是國有獨(dú)資公司性質(zhì)的“融資平臺”，在財(cái)政管理尚存漏洞的情況下，“自創(chuàng)性”地開拓融資渠道。地方政府將其幾乎全部可以自主支配的“富裕”資金和資產(chǎn)都通過融資平臺注入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，通過平臺進(jìn)行對外大規(guī)模融資，加快推進(jìn)各地公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。之后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程更是助推了各級地方政府“賣土地”、“找貸款”、“上項(xiàng)目”等諸多投融資行為。尤其是2008年4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業(yè)銀行超過國開行成為地方政府的主要債權(quán)人，其放貸資金主要用于地方政府安排的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)所需要的資本性支出。根據(jù)中國人民銀行《2009年四季度地方投融資平臺貸款情況專項(xiàng)調(diào)查》的結(jié)果顯示，地方政府融資平臺項(xiàng)目貸款中約有2/3直接投向公共設(shè)施管理業(yè)、電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以及交通運(yùn)輸業(yè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理項(xiàng)目。

圖1地方政府“土地金融”式的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制資料來源：作者整理。

在“自創(chuàng)性”投融資體制中，融資平臺成為政府經(jīng)營城市、開拓融資渠道的媒介，市場理念、金融理念逐漸被注入到以政府為主導(dǎo)的投融資行為中；地方政府從單純的“儲地—賣地—建設(shè)”的“土地財(cái)政”模式升級到了“儲地—融資—建設(shè)”的“土地金融”模式，從簡單的“賣地”到綜合的“用地”來獲取建設(shè)資金。但無論是“土地財(cái)政”模式還是“土地金融”模式，地方政府始終沒有擺脫“以土地?fù)Q資金”的籌資運(yùn)營邏輯。

三、地方政府“土地金融”式的投融資管理體制面臨的問題

1地方政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體，負(fù)擔(dān)沉重且不可持續(xù)

盡管重慶“八大投”重慶“八大投”指2003年創(chuàng)建的，由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營的重慶城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股和水投公司等融資平臺。作為為地方基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投融資活動的地方融資平臺，一直是國內(nèi)業(yè)界備受關(guān)注和爭議的一個(gè)范例。重慶模式運(yùn)作獲取的建設(shè)資金規(guī)模是顯而易見的，以2009年為例，為了應(yīng)對全球金融危機(jī)以及配套中央的4萬億投資，由重慶市主導(dǎo)的道路、橋梁、旅游、水務(wù)、舊城改造等公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的投資就超過了5 200億元。而僅在2011年，重慶就完成固定資產(chǎn)投資7 600億元，占當(dāng)年重慶經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值比例高達(dá)76%。 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 從資金的籌集力度以及投資規(guī)模來看，重慶模式是成功的，但在這些數(shù)字背后還存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和亟待解決的問題。

1模式部分滲透了市場化、金融化的運(yùn)作理念，以市場利益為指引，通過盤活國有土地等資源、利用金融手段進(jìn)行了大規(guī)模的投融資活動；但無論是之前的“土地財(cái)政”，還是現(xiàn)在的“土地金融”，地方政府始終是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的唯一責(zé)任者及風(fēng)險(xiǎn)主體。地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制中，既是“裁判員”也是“運(yùn)動員”，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌集、施工建設(shè)，到運(yùn)營管理、后期維護(hù)的整個(gè)過程。這種投融資管理體制，一方面加重了政府的財(cái)政資金以及行政管理等各方面的成本和負(fù)擔(dān)，例如：重慶財(cái)政局的數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶財(cái)政開支高達(dá)3 961億元，其財(cái)政資金缺口超過1 000億； 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營上，由政府提供的效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私人提供的效率。在較為成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供完全可以通過“公私合營”的方式完成。因此，我國地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的真正市場化，是投資主體、責(zé)任主體的市場化、多元化，繼而發(fā)展為投融資模式的市場化、手段的多元化；而不單純是政府“賣地掙錢搞建設(shè)”還是“用地借錢搞建設(shè)”的問題。

2融資平臺以國有土地作為運(yùn)營載體，運(yùn)營連續(xù)性取決于地價(jià)

融資平臺以地方政府為背景，盡管相對于地方政府而言是獨(dú)立法人，但其由政府派生的屬性決定了融資平臺的規(guī)模、資產(chǎn)數(shù)量、融資能力都受當(dāng)?shù)卣芰Φ挠绊懸约靶姓袨榈南拗?，地方政府的融資平臺運(yùn)營現(xiàn)狀不容樂觀。

一是融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力有限。注入融資平臺的資產(chǎn)來自于財(cái)政的撥付，除了國有土地外大部分為非經(jīng)營性資產(chǎn)（市政路橋、隧道等），不能用于抵押、擔(dān)保等融資行為，限制了融資平臺的融資規(guī)模。二是缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入，盈利能力欠佳，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。平臺公司基本上沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營收入，承建的項(xiàng)目主要以社會效益為主，項(xiàng)目本身沒有或有很少的投資回報(bào)，貸款的還本付息主要是依靠出讓儲備土地的收入。三是償債機(jī)制不健全，公司缺乏償還貸款的能力。平臺公司項(xiàng)目貸款的還款來源主要是通過項(xiàng)目自身的收益和財(cái)政預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌資金。雖然部分項(xiàng)目與財(cái)政部門簽訂了項(xiàng)目資產(chǎn)回購協(xié)議，但這只是為了滿足前期的融資條件，在實(shí)際操作中因財(cái)力緊張等原因很難落實(shí)。

因此，從以上的分析可以看出，地方融資平臺的建立和運(yùn)營主要還是在圍繞地方的土地資源做文章，地方政府是否能夠籌集到足夠的資金、是否能夠維持投融資的循環(huán)，很大程度上取決于地方的土地儲備量以及土地的增值額。例如：2011年前后，重慶市政府陸續(xù)向“八大投”注入了1萬畝的土地儲備用于當(dāng)?shù)貛鬃缃髽虻慕ㄔO(shè)，平臺公司先是利用土地從銀行獲得抵押貸款，大橋建成后，使用土地增值的收益對基建項(xiàng)目進(jìn)行回購，前提是周邊土地在這一過程中獲得了增值。整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)很大程度上都集中于土地收益，而在國家政策調(diào)整以及市場波動的影響下，土地收益的不確定性最終會影響到地方政府融資平臺資金運(yùn)營鏈條的完整性和可持續(xù)性。

3地方政府雙重身份界定不清，缺乏制約無序擴(kuò)張

我國地方政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份體現(xiàn)在，一方面以公共預(yù)算資金投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，履行公共事務(wù)管理者的職能；另一方面以土地等國有資產(chǎn)注入到融資平臺，經(jīng)過資本運(yùn)營籌集資金注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而履行國有資產(chǎn)所有者的職能。但在實(shí)踐中，一是對融資平臺的性質(zhì)界定不清，理論上，各地方政府成立的融資平臺應(yīng)屬于國有獨(dú)資企業(yè)的性質(zhì)，實(shí)際上很多地方將融資平臺下設(shè)在財(cái)政部門，將其定義為事業(yè)單位，各自的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，且不統(tǒng)一。二是對政府和融資平臺的財(cái)務(wù)關(guān)系界定不清，地方融資平臺以政府為背景，可輕易獲得土地等國有資源的注資、可以政府財(cái)政應(yīng)收賬款作為擔(dān)保、與政府財(cái)政部門關(guān)系密切；盡管名義上是獨(dú)立法人，但投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和責(zé)任機(jī)制難以落實(shí)，資金使用效率低下。三是融資平臺缺乏完整規(guī)范的預(yù)算管理制度，缺乏獨(dú)立第三方的審核、監(jiān)督和評價(jià)。地方政府大規(guī)模的土地出讓金在2007年才被納入政府性基金管理，但這一預(yù)算還沒進(jìn)入到同級人大的審批監(jiān)督階段，從理論上講，仍屬于“非法”的政府性收入。而且，目前較為規(guī)范的公共財(cái)政預(yù)算中部分資金進(jìn)入到融資平臺后，人大對這筆資金使用的監(jiān)督鏈條中斷，而通過融資平臺運(yùn)營的全部資金都沒有納入到預(yù)算管理。因此，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的科學(xué)性、必要性無從考評。2010年開始重慶計(jì)劃10年內(nèi)投入1 000億元用于建設(shè)4 000萬平方米公租房；其中，政府投入占30%，剩下的70%都要依靠市場進(jìn)行融資，數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm “地方性融資平臺蘊(yùn)含巨大風(fēng)險(xiǎn)?！便y監(jiān)會對此曾提出警告。

4公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道單一，社會資源動員力不足

地方政府仍然是公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體就意味著在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革中并未進(jìn)行真正的市場化改革。從社會資金資源的角度來看，目前的投融資體制是資金通過銀行或投資機(jī)構(gòu)間接注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并沒有創(chuàng)造條件使社會閑置資金得到充分利用；從社會技術(shù)管理資源的角度來看，政府單方面的主體地位嚴(yán)重忽視了私人部門在某些公共基礎(chǔ)或公共事業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和管理方法。盡管在實(shí)踐中，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試進(jìn)行BOT模式BOT模式的英文全稱是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式。的探索，但所占地方政府整個(gè)投融資規(guī)模的比重過小，而且僅限于部分經(jīng)營性基建項(xiàng)目的籌資。因此，我國現(xiàn)有的以地方政府為主體的“土地金融”式的投融資管理體制還未真正起到撬動、引導(dǎo)并動員社會資源的作用。

四、地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想

針對以上分析的四方面問題，結(jié)合國外一些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制改革的核心理念是“市場化”、指導(dǎo)原則是“政府性主導(dǎo)、市場化運(yùn)營；整合國有資產(chǎn)、動員社會資本”。改變政府的角色、轉(zhuǎn)變其職能；為社會資源的利用搭建科學(xué)合理的平臺，實(shí)現(xiàn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“雙主體”機(jī)制（如圖1所示）。

圖1地方政府“土地金融”式的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制資料來源：作者整理。

在“自創(chuàng)性”投融資體制中，融資平臺成為政府經(jīng)營城市、開拓融資渠道的媒介，市場理念、金融理念逐漸被注入到以政府為主導(dǎo)的投融資行為中；地方政府從單純的“儲地—賣地—建設(shè)”的“土地財(cái)政”模式升級到了“儲地—融資—建設(shè)”的“土地金融”模式，從簡單的“賣地”到綜合的“用地”來獲取建設(shè)資金。但無論是“土地財(cái)政”模式還是“土地金融”模式，地方政府始終沒有擺脫“以土地?fù)Q資金”的籌資運(yùn)營邏輯。

三、地方政府“土地金融”式的投融資管理體制面臨的問題

1地方政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體，負(fù)擔(dān)沉重且不可持續(xù)

盡管重慶“八大投”重慶“八大投”指2003年創(chuàng)建的，由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營的重慶城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股和水投公司等融資平臺。作為為地方基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投融資活動的地方融資平臺，一直是國內(nèi)業(yè)界備受關(guān)注和爭議的一個(gè)范例。重慶模式運(yùn)作獲取的建設(shè)資金規(guī)模是顯而易見的，以2009年為例，為了應(yīng)對全球金融危機(jī)以及配套中央的4萬億投資，由重慶市主導(dǎo)的道路、橋梁、旅游、水務(wù)、舊城改造等公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的投資就超過了5 200億元。而僅在2011年，重慶就完成固定資產(chǎn)投資7 600億元，占當(dāng)年重慶經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值比例高達(dá)76%。 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 從資金的籌集力度以及投資規(guī)模來看，重慶模式是成功的，但在這些數(shù)字背后還存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和亟待解決的問題。

1模式部分滲透了市場化、金融化的運(yùn)作理念，以市場利益為指引，通過盤活國有土地等資源、利用金融手段進(jìn)行了大規(guī)模的投融資活動；但無論是之前的“土地財(cái)政”，還是現(xiàn)在的“土地金融”，地方政府始終是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的唯一責(zé)任者及風(fēng)險(xiǎn)主體。地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制中，既是“裁判員”也是“運(yùn)動員”，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌集、施工建設(shè)，到運(yùn)營管理、后期維護(hù)的整個(gè)過程。這種投融資管理體制，一方面加重了政府的財(cái)政資金以及行政管理等各方面的成本和負(fù)擔(dān)，例如：重慶財(cái)政局的數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶財(cái)政開支高達(dá)3 961億元，其財(cái)政資金缺口超過1 000億； 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營上，由政府提供的效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私人提供的效率。在較為成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供完全可以通過“公私合營”的方式完成。因此，我國地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的真正市場化，是投資主體、責(zé)任主體的市場化、多元化，繼而發(fā)展為投融資模式的市場化、手段的多元化；而不單純是政府“賣地掙錢搞建設(shè)”還是“用地借錢搞建設(shè)”的問題。

2融資平臺以國有土地作為運(yùn)營載體，運(yùn)營連續(xù)性取決于地價(jià)

融資平臺以地方政府為背景，盡管相對于地方政府而言是獨(dú)立法人，但其由政府派生的屬性決定了融資平臺的規(guī)模、資產(chǎn)數(shù)量、融資能力都受當(dāng)?shù)卣芰Φ挠绊懸约靶姓袨榈南拗?，地方政府的融資平臺運(yùn)營現(xiàn)狀不容樂觀。

一是融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力有限。注入融資平臺的資產(chǎn)來自于財(cái)政的撥付，除了國有土地外大部分為非經(jīng)營性資產(chǎn)（市政路橋、隧道等），不能用于抵押、擔(dān)保等融資行為，限制了融資平臺的融資規(guī)模。二是缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入，盈利能力欠佳，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。平臺公司基本上沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營收入，承建的項(xiàng)目主要以社會效益為主，項(xiàng)目本身沒有或有很少的投資回報(bào)，貸款的還本付息主要是依靠出讓儲備土地的收入。三是償債機(jī)制不健全，公司缺乏償還貸款的能力。平臺公司項(xiàng)目貸款的還款來源主要是通過項(xiàng)目自身的收益和財(cái)政預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌資金。雖然部分項(xiàng)目與財(cái)政部門簽訂了項(xiàng)目資產(chǎn)回購協(xié)議，但這只是為了滿足前期的融資條件，在實(shí)際操作中因財(cái)力緊張等原因很難落實(shí)。

因此，從以上的分析可以看出，地方融資平臺的建立和運(yùn)營主要還是在圍繞地方的土地資源做文章，地方政府是否能夠籌集到足夠的資金、是否能夠維持投融資的循環(huán)，很大程度上取決于地方的土地儲備量以及土地的增值額。例如：2011年前后，重慶市政府陸續(xù)向“八大投”注入了1萬畝的土地儲備用于當(dāng)?shù)貛鬃缃髽虻慕ㄔO(shè)，平臺公司先是利用土地從銀行獲得抵押貸款，大橋建成后，使用土地增值的收益對基建項(xiàng)目進(jìn)行回購，前提是周邊土地在這一過程中獲得了增值。整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)很大程度上都集中于土地收益，而在國家政策調(diào)整以及市場波動的影響下，土地收益的不確定性最終會影響到地方政府融資平臺資金運(yùn)營鏈條的完整性和可持續(xù)性。

3地方政府雙重身份界定不清，缺乏制約無序擴(kuò)張

我國地方政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份體現(xiàn)在，一方面以公共預(yù)算資金投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，履行公共事務(wù)管理者的職能；另一方面以土地等國有資產(chǎn)注入到融資平臺，經(jīng)過資本運(yùn)營籌集資金注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而履行國有資產(chǎn)所有者的職能。但在實(shí)踐中，一是對融資平臺的性質(zhì)界定不清，理論上，各地方政府成立的融資平臺應(yīng)屬于國有獨(dú)資企業(yè)的性質(zhì)，實(shí)際上很多地方將融資平臺下設(shè)在財(cái)政部門，將其定義為事業(yè)單位，各自的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，且不統(tǒng)一。二是對政府和融資平臺的財(cái)務(wù)關(guān)系界定不清，地方融資平臺以政府為背景，可輕易獲得土地等國有資源的注資、可以政府財(cái)政應(yīng)收賬款作為擔(dān)保、與政府財(cái)政部門關(guān)系密切；盡管名義上是獨(dú)立法人，但投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和責(zé)任機(jī)制難以落實(shí)，資金使用效率低下。三是融資平臺缺乏完整規(guī)范的預(yù)算管理制度，缺乏獨(dú)立第三方的審核、監(jiān)督和評價(jià)。地方政府大規(guī)模的土地出讓金在2007年才被納入政府性基金管理，但這一預(yù)算還沒進(jìn)入到同級人大的審批監(jiān)督階段，從理論上講，仍屬于“非法”的政府性收入。而且，目前較為規(guī)范的公共財(cái)政預(yù)算中部分資金進(jìn)入到融資平臺后，人大對這筆資金使用的監(jiān)督鏈條中斷，而通過融資平臺運(yùn)營的全部資金都沒有納入到預(yù)算管理。因此，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的科學(xué)性、必要性無從考評。2010年開始重慶計(jì)劃10年內(nèi)投入1 000億元用于建設(shè)4 000萬平方米公租房；其中，政府投入占30%，剩下的70%都要依靠市場進(jìn)行融資，數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm “地方性融資平臺蘊(yùn)含巨大風(fēng)險(xiǎn)?！便y監(jiān)會對此曾提出警告。

4公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道單一，社會資源動員力不足

地方政府仍然是公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體就意味著在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革中并未進(jìn)行真正的市場化改革。從社會資金資源的角度來看，目前的投融資體制是資金通過銀行或投資機(jī)構(gòu)間接注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并沒有創(chuàng)造條件使社會閑置資金得到充分利用；從社會技術(shù)管理資源的角度來看，政府單方面的主體地位嚴(yán)重忽視了私人部門在某些公共基礎(chǔ)或公共事業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和管理方法。盡管在實(shí)踐中，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試進(jìn)行BOT模式BOT模式的英文全稱是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式。的探索，但所占地方政府整個(gè)投融資規(guī)模的比重過小，而且僅限于部分經(jīng)營性基建項(xiàng)目的籌資。因此，我國現(xiàn)有的以地方政府為主體的“土地金融”式的投融資管理體制還未真正起到撬動、引導(dǎo)并動員社會資源的作用。

四、地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想

針對以上分析的四方面問題，結(jié)合國外一些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制改革的核心理念是“市場化”、指導(dǎo)原則是“政府性主導(dǎo)、市場化運(yùn)營；整合國有資產(chǎn)、動員社會資本”。改變政府的角色、轉(zhuǎn)變其職能；為社會資源的利用搭建科學(xué)合理的平臺，實(shí)現(xiàn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“雙主體”機(jī)制（如圖1所示）。

圖1地方政府“土地金融”式的公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制資料來源：作者整理。

在“自創(chuàng)性”投融資體制中，融資平臺成為政府經(jīng)營城市、開拓融資渠道的媒介，市場理念、金融理念逐漸被注入到以政府為主導(dǎo)的投融資行為中；地方政府從單純的“儲地—賣地—建設(shè)”的“土地財(cái)政”模式升級到了“儲地—融資—建設(shè)”的“土地金融”模式，從簡單的“賣地”到綜合的“用地”來獲取建設(shè)資金。但無論是“土地財(cái)政”模式還是“土地金融”模式，地方政府始終沒有擺脫“以土地?fù)Q資金”的籌資運(yùn)營邏輯。

三、地方政府“土地金融”式的投融資管理體制面臨的問題

1地方政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體，負(fù)擔(dān)沉重且不可持續(xù)

盡管重慶“八大投”重慶“八大投”指2003年創(chuàng)建的，由重慶政府擁有、授權(quán)經(jīng)營的重慶城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股和水投公司等融資平臺。作為為地方基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投融資活動的地方融資平臺，一直是國內(nèi)業(yè)界備受關(guān)注和爭議的一個(gè)范例。重慶模式運(yùn)作獲取的建設(shè)資金規(guī)模是顯而易見的，以2009年為例，為了應(yīng)對全球金融危機(jī)以及配套中央的4萬億投資，由重慶市主導(dǎo)的道路、橋梁、旅游、水務(wù)、舊城改造等公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的投資就超過了5 200億元。而僅在2011年，重慶就完成固定資產(chǎn)投資7 600億元，占當(dāng)年重慶經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值比例高達(dá)76%。 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 從資金的籌集力度以及投資規(guī)模來看，重慶模式是成功的，但在這些數(shù)字背后還存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和亟待解決的問題。

1模式部分滲透了市場化、金融化的運(yùn)作理念，以市場利益為指引，通過盤活國有土地等資源、利用金融手段進(jìn)行了大規(guī)模的投融資活動；但無論是之前的“土地財(cái)政”，還是現(xiàn)在的“土地金融”，地方政府始終是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的唯一責(zé)任者及風(fēng)險(xiǎn)主體。地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制中，既是“裁判員”也是“運(yùn)動員”，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌集、施工建設(shè)，到運(yùn)營管理、后期維護(hù)的整個(gè)過程。這種投融資管理體制，一方面加重了政府的財(cái)政資金以及行政管理等各方面的成本和負(fù)擔(dān)，例如：重慶財(cái)政局的數(shù)據(jù)顯示，2011年重慶財(cái)政開支高達(dá)3 961億元，其財(cái)政資金缺口超過1 000億； 數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營上，由政府提供的效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私人提供的效率。在較為成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，部分公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供完全可以通過“公私合營”的方式完成。因此，我國地方公共基礎(chǔ)設(shè)施提供的真正市場化，是投資主體、責(zé)任主體的市場化、多元化，繼而發(fā)展為投融資模式的市場化、手段的多元化；而不單純是政府“賣地掙錢搞建設(shè)”還是“用地借錢搞建設(shè)”的問題。

2融資平臺以國有土地作為運(yùn)營載體，運(yùn)營連續(xù)性取決于地價(jià)

融資平臺以地方政府為背景，盡管相對于地方政府而言是獨(dú)立法人，但其由政府派生的屬性決定了融資平臺的規(guī)模、資產(chǎn)數(shù)量、融資能力都受當(dāng)?shù)卣芰Φ挠绊懸约靶姓袨榈南拗?，地方政府的融資平臺運(yùn)營現(xiàn)狀不容樂觀。

一是融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力有限。注入融資平臺的資產(chǎn)來自于財(cái)政的撥付，除了國有土地外大部分為非經(jīng)營性資產(chǎn)（市政路橋、隧道等），不能用于抵押、擔(dān)保等融資行為，限制了融資平臺的融資規(guī)模。二是缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營收入，盈利能力欠佳，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。平臺公司基本上沒有經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營收入，承建的項(xiàng)目主要以社會效益為主，項(xiàng)目本身沒有或有很少的投資回報(bào)，貸款的還本付息主要是依靠出讓儲備土地的收入。三是償債機(jī)制不健全，公司缺乏償還貸款的能力。平臺公司項(xiàng)目貸款的還款來源主要是通過項(xiàng)目自身的收益和財(cái)政預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌資金。雖然部分項(xiàng)目與財(cái)政部門簽訂了項(xiàng)目資產(chǎn)回購協(xié)議，但這只是為了滿足前期的融資條件，在實(shí)際操作中因財(cái)力緊張等原因很難落實(shí)。

因此，從以上的分析可以看出，地方融資平臺的建立和運(yùn)營主要還是在圍繞地方的土地資源做文章，地方政府是否能夠籌集到足夠的資金、是否能夠維持投融資的循環(huán)，很大程度上取決于地方的土地儲備量以及土地的增值額。例如：2011年前后，重慶市政府陸續(xù)向“八大投”注入了1萬畝的土地儲備用于當(dāng)?shù)貛鬃缃髽虻慕ㄔO(shè)，平臺公司先是利用土地從銀行獲得抵押貸款，大橋建成后，使用土地增值的收益對基建項(xiàng)目進(jìn)行回購，前提是周邊土地在這一過程中獲得了增值。整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)很大程度上都集中于土地收益，而在國家政策調(diào)整以及市場波動的影響下，土地收益的不確定性最終會影響到地方政府融資平臺資金運(yùn)營鏈條的完整性和可持續(xù)性。

3地方政府雙重身份界定不清，缺乏制約無序擴(kuò)張

我國地方政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份體現(xiàn)在，一方面以公共預(yù)算資金投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，履行公共事務(wù)管理者的職能；另一方面以土地等國有資產(chǎn)注入到融資平臺，經(jīng)過資本運(yùn)營籌集資金注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而履行國有資產(chǎn)所有者的職能。但在實(shí)踐中，一是對融資平臺的性質(zhì)界定不清，理論上，各地方政府成立的融資平臺應(yīng)屬于國有獨(dú)資企業(yè)的性質(zhì)，實(shí)際上很多地方將融資平臺下設(shè)在財(cái)政部門，將其定義為事業(yè)單位，各自的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，且不統(tǒng)一。二是對政府和融資平臺的財(cái)務(wù)關(guān)系界定不清，地方融資平臺以政府為背景，可輕易獲得土地等國有資源的注資、可以政府財(cái)政應(yīng)收賬款作為擔(dān)保、與政府財(cái)政部門關(guān)系密切；盡管名義上是獨(dú)立法人，但投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和責(zé)任機(jī)制難以落實(shí)，資金使用效率低下。三是融資平臺缺乏完整規(guī)范的預(yù)算管理制度，缺乏獨(dú)立第三方的審核、監(jiān)督和評價(jià)。地方政府大規(guī)模的土地出讓金在2007年才被納入政府性基金管理，但這一預(yù)算還沒進(jìn)入到同級人大的審批監(jiān)督階段，從理論上講，仍屬于“非法”的政府性收入。而且，目前較為規(guī)范的公共財(cái)政預(yù)算中部分資金進(jìn)入到融資平臺后，人大對這筆資金使用的監(jiān)督鏈條中斷，而通過融資平臺運(yùn)營的全部資金都沒有納入到預(yù)算管理。因此，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資的科學(xué)性、必要性無從考評。2010年開始重慶計(jì)劃10年內(nèi)投入1 000億元用于建設(shè)4 000萬平方米公租房；其中，政府投入占30%，剩下的70%都要依靠市場進(jìn)行融資，數(shù)據(jù)來源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm “地方性融資平臺蘊(yùn)含巨大風(fēng)險(xiǎn)?！便y監(jiān)會對此曾提出警告。

4公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道單一，社會資源動員力不足

地方政府仍然是公共基礎(chǔ)設(shè)施唯一責(zé)任主體就意味著在公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資改革中并未進(jìn)行真正的市場化改革。從社會資金資源的角度來看，目前的投融資體制是資金通過銀行或投資機(jī)構(gòu)間接注入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并沒有創(chuàng)造條件使社會閑置資金得到充分利用；從社會技術(shù)管理資源的角度來看，政府單方面的主體地位嚴(yán)重忽視了私人部門在某些公共基礎(chǔ)或公共事業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)和管理方法。盡管在實(shí)踐中，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試進(jìn)行BOT模式BOT模式的英文全稱是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式。的探索，但所占地方政府整個(gè)投融資規(guī)模的比重過小，而且僅限于部分經(jīng)營性基建項(xiàng)目的籌資。因此，我國現(xiàn)有的以地方政府為主體的“土地金融”式的投融資管理體制還未真正起到撬動、引導(dǎo)并動員社會資源的作用。

四、地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理體制的創(chuàng)新構(gòu)想

針對以上分析的四方面問題，結(jié)合國外一些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制改革的核心理念是“市場化”、指導(dǎo)原則是“政府性主導(dǎo)、市場化運(yùn)營；整合國有資產(chǎn)、動員社會資本”。改變政府的角色、轉(zhuǎn)變其職能；為社會資源的利用搭建科學(xué)合理的平臺，實(shí)現(xiàn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“雙主體”機(jī)制（如圖1所示）。