■ 張 帆 劉慧芳 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）

我國1998年開始實(shí)行稀土產(chǎn)品出口配額制度，并逐步降低稀土出口退稅。2006年起，我國對稀土的貿(mào)易政策由促進(jìn)出口為主轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格的出口管理，措施包括對稀土出口產(chǎn)品分類征收關(guān)稅、禁止部分稀土產(chǎn)品出口、逐步緊縮出口配額等。出口管理措施對控制稀土的出口起到了一定作用,推動(dòng)了稀土行業(yè)的健康發(fā)展，同時(shí)不可避免地觸及了以美日歐為代表的進(jìn)口方的資源需求利益。

2012年3月13日，美國、日本、歐盟向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提交了有關(guān)中國稀土的出口管理措施的“磋商請求”。同年7月，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)成立專家組，針對中國稀土出口限制展開調(diào)查。2014年3月26日，WTO公布專家組報(bào)告，裁定中方涉案產(chǎn)品的出口管理措施違規(guī)。4月，美方和中方先后就專家組報(bào)告的部分內(nèi)容向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提起上訴。8月7日WTO上訴機(jī)構(gòu)維持了初裁結(jié)果，裁定中國對稀土相關(guān)產(chǎn)品的出口管理措施不符合中國加入世貿(mào)組織的承諾，違反了WTO規(guī)則，但認(rèn)可中方所采取的綜合性資源與環(huán)境保護(hù)措施。這意味著我國以出口配額、出口關(guān)稅的方式管制稀土出口已不可行。本文試圖分析美日歐起訴中國稀土出口管制的理由及深層次原因，研究WTO裁決的依據(jù)及可能存在的問題，總結(jié)我國應(yīng)訴過程中存在的不足之處，并為今后我國稀土的管理提出建議。

一、相關(guān)各方闡述的理由及WTO裁決的依據(jù)

（一）美日歐起訴中方稀土管制的理由

針對我國稀土出口管理措施，美日歐起訴的理由主要包括以下三個(gè)方面：

一是認(rèn)為中國對稀土實(shí)施了不公平的出口管理。其中包括征收出口關(guān)稅、制定出口配額，以及在出口程序上進(jìn)行限制，措施違反了GATT1994的第7條、第8條和第11條以及《中國入世議定書》第一部分7.2條和11.3條中的規(guī)定。

二是認(rèn)為中國對稀土的出口管理違反了《中國入世議定書》第一部分中的5.1、5.2、8.2條中的國民待遇原則。申訴方認(rèn)為在貿(mào)易權(quán)問題上，中國沒有將國外企業(yè)和國內(nèi)企業(yè)同等地對待。中國對國外實(shí)體的稀土進(jìn)口進(jìn)行出口管制時(shí)，對國內(nèi)實(shí)體卻沒有相應(yīng)的限制。

三是認(rèn)為中國違反了WTO的政策透明度原則。申訴方認(rèn)為中國對稀土實(shí)施的出口限制和程序要求違反了《中國入世議定書》中規(guī)定的以統(tǒng)一、公正、合理方式實(shí)施有關(guān)貿(mào)易的法律法規(guī)。中國的出口限制違反了GATT1994的第10條和《中國入世議定書》第一部分的 2(A)、2(C)。

（二）中方抗辯美日歐的理由

針對美日歐的起訴理由，我國尋求WTO法律框架下的適用條款積極應(yīng)訴，歸納起來抗辯理由包括以下內(nèi)容：

其一，關(guān)于出口關(guān)稅的抗辯。

中方援引GATT1994第20條（b）款進(jìn)行抗辯，即“對本條所列措施的實(shí)施不得在情形相同的國家之間構(gòu)成武斷的或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制。在遵守此一要求的前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧骸╞）為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施……”一方面，中方認(rèn)為，GATT1994第20條可以作為《中國入世議定書》第11.3條的抗辯理由。另一方面，中方提供了滿足（b）款的證據(jù)：正如2012年美國環(huán)保局一項(xiàng)研究顯示，環(huán)境問題伴隨著稀土產(chǎn)品的生產(chǎn)鏈出現(xiàn)，包括有毒物質(zhì)及放射性物質(zhì)對水資源、大氣的污染等。而放射性元素會(huì)導(dǎo)致肺癌、胰腺癌和白血病等嚴(yán)重威脅人類生命的疾病。因此，為保護(hù)人類和動(dòng)植物的生命健康而出臺(tái)的限制稀土開采、生產(chǎn)的政策及稀土出口管理措施是完全合理合法的。

其二，關(guān)于出口配額的抗辯。

中方援引GATT1994第20條（g）款進(jìn)行抗辯，即“對本條所列措施的實(shí)施不得在情形相同的國家之間構(gòu)成武斷的或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制。在遵守此一要求的前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧骸?g)與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施……”中方提出，出口配額政策對美日歐等并不構(gòu)成武斷的或不合理歧視的手段。理由是中方出口配額的分配是按照足以滿足國外需求的方式進(jìn)行的，且出口配額并不是導(dǎo)致稀土產(chǎn)品國內(nèi)外價(jià)格不同的真正原因。同時(shí)，中方提供了滿足（g）款的證據(jù)：稀土屬于不可再生的珍貴資源，是一種不可替代的戰(zhàn)略資源，中國有權(quán)利以可持續(xù)發(fā)展的方式管理并使用資源。中國實(shí)施的綜合性保護(hù)政策包括開采、生產(chǎn)、加工到出口等各方面，政策制定目的在于控制稀土資源的消耗速度，合理利用稀土資源。因此，中國旨在保護(hù)稀土這一可用盡的自然資源而實(shí)施的包括出口配額等措施是符合WTO要求的。

其三，關(guān)于違背國民待遇原則的抗辯。中方認(rèn)為，外商投資企業(yè)對稀土的出口按照《中華人民共和國貨物出口許可證管理辦法》中的規(guī)定進(jìn)行，即“外商投資企業(yè)出口屬于出口許可證管理的貨物,憑商務(wù)部批準(zhǔn)的文件及經(jīng)營者的出口合同(正本復(fù)印件)簽發(fā)出口許可證”，與中國企業(yè)享有同樣的待遇。因此有關(guān)國民待遇原則的申訴是不成立的。

其四，關(guān)于政策透明度原則的抗辯。中方承諾只實(shí)施已公布的，且其他WTO成員、個(gè)人和企業(yè)能夠獲得的有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等的法律法規(guī)及其他措施。中國有關(guān)稀土的出口管理措施都已在中國境內(nèi)公布。

（三）WTO裁決中方稀土出口管制案的依據(jù)

WTO做出裁決所依據(jù)的法律文件有GATT1994,《中國入世議定書》及《中國入世工作組報(bào)告》。針對不公平的出口管制方面的申訴，裁決依據(jù)具體如下：

第一，《中國入世議定書》第11條第3款明確規(guī)定，除可以對列舉的84種產(chǎn)品征收出口稅外，不再對其他產(chǎn)品征收出口稅。而稀土相關(guān)產(chǎn)品均不在可征稅范圍內(nèi)。GATT1994第11條，數(shù)量限制的一般取消條款規(guī)定，任何締約國除征收稅捐或其他費(fèi)用以外，不得設(shè)立或維持配額、進(jìn)出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入，或向其他締約國領(lǐng)土輸出或銷售出口產(chǎn)品。

第二，GATT1994第20條的適用范圍以及議定書本身的內(nèi)容共同決定了GATT1994第20條的適用范圍，即只能適用于議定書中明確規(guī)定或者通過其他協(xié)定間接援引可以適用該條款部分以及對GATT1994相關(guān)內(nèi)容重申部分，而《中國入世議定書》第11.3條未將GATT1994第20條以明確的用詞納入其中，因而不能作為中方出口關(guān)稅措施的抗辯理由。即使允許中方援引第20條(b)款為出口關(guān)稅措施進(jìn)行抗辯，論證過程中認(rèn)可中方所采取的綜合性資源與環(huán)境保護(hù)措施，但由于中方無法證明出口關(guān)稅措施是保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康“所必需”的措施，抗辯理由仍不予支持。中方以保護(hù)資源和環(huán)境為由，援引GATT1994第20條一般例外條款對出口配額及貿(mào)易權(quán)相關(guān)問題進(jìn)行抗辯，但是由于中方不能充分證明其采取的限制出口措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施，認(rèn)定中方違反了WTO的國民待遇原則，抗辯理由不予支持。

二、美日歐起訴中方稀土出口管理的真正原因

（一）稀土擁有廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域

稀土是不可再生的戰(zhàn)略資源，還具有優(yōu)異的光、電、磁、超導(dǎo)、催化等物理特性，廣泛應(yīng)用于電子信息、石油化工、農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域。

在冶金工業(yè)領(lǐng)域，稀土作為添加劑，起到精煉、脫硫、中和低熔點(diǎn)有害雜質(zhì)的作用,可以改善合金的物理化學(xué)性能,提高合金的機(jī)械性能。在石油化工領(lǐng)域，用稀土制成的分子篩催化劑，用于石油催化裂化過程。在玻璃陶瓷領(lǐng)域，稀土可作為拋光粉廣泛用于光學(xué)玻璃、示波管及金屬餐具等的拋光；添加稀土可制得不同用途的光學(xué)玻璃和特種玻璃，例如防紫外線玻璃、耐酸及耐熱的玻璃等。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，稀土可提高植物的葉綠素含量，增強(qiáng)光合作用，促進(jìn)根系發(fā)育，還可提高某些作物增強(qiáng)抗病、抗寒、抗旱的能力。在新材料領(lǐng)域，添加稀土可制成稀土永磁材料、稀土貯氫材料、稀土磁制冷材料等，用途涉及家用電器、汽車、電子儀表、核磁共振成像儀等多方面。

在軍事領(lǐng)域，稀土能廣泛應(yīng)用在導(dǎo)彈、智能武器、噴氣發(fā)動(dòng)機(jī)、導(dǎo)航儀及其他相關(guān)現(xiàn)代軍事高新技術(shù)上，是陸海空天部隊(duì)的武器裝備制造中的關(guān)鍵要素。例如，用釤鈷磁體和釹鐵硼磁體作為電子束聚焦的“愛國者”導(dǎo)彈使得制導(dǎo)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)精確定位；稀土系超磁致伸縮材料能夠改良精密儀器，增強(qiáng)機(jī)械的性能，特別是在將來無人化武器裝備上，提升武器的隱蔽性和打擊精度。

中國是世界上唯一能提供17種稀土金屬的國家，也是世界上最大的稀土生產(chǎn)和出口國，供給世界市場占90%以上，中國對中國的稀土管制，不可避免地會(huì)損害稀土進(jìn)口大國的戰(zhàn)略發(fā)展利益。

（二）稀土對美日歐的重要意義

美國是稀土的主要消費(fèi)國。美國的汽車產(chǎn)業(yè)、石油工業(yè)、生物制藥、醫(yī)療器械、光纖、激光和氧傳感器、超導(dǎo)體等等生產(chǎn)離不開稀土，尤其是在美國居于全球優(yōu)勢地位的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，稀土更是發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，美國雖稀土儲(chǔ)量豐富，但是20世紀(jì)90年代封存稀土礦產(chǎn)以來，2007年起才開始恢復(fù)其國內(nèi)稀土產(chǎn)品的生產(chǎn)，由于長時(shí)間依賴進(jìn)口的稀土資源，國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)鏈已不健全，重構(gòu)可靠的稀土產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)切枰獣r(shí)間的，會(huì)有相當(dāng)一部分稀土仍需依靠進(jìn)口。例如，美國2013年從中國進(jìn)口稀土冶煉分離產(chǎn)品8120.2噸，占中國冶煉分離出口總量的34.89%。日本是第二大稀土消費(fèi)國，也是利用稀土實(shí)現(xiàn)附加值最高的國家。汽車和電子產(chǎn)品制造業(yè)在其經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，而稀土廣泛應(yīng)用于其中。在汽車制造業(yè)，稀土的應(yīng)用包括用于電池的稀土儲(chǔ)氫材料，用于電機(jī)的稀土永磁材料，尾氣處理中及氧傳感器中使用的稀土催化劑，為減輕汽車重量使用的稀土合金等；在電子產(chǎn)品中稀土應(yīng)用包括：用于液晶顯示器、光學(xué)鏡頭的鈰拋光粉，生產(chǎn)鏡頭添加用的氧化釔、氧化釓，及用于高存儲(chǔ)密度光盤的釔鋱鐵等稀土磁光存儲(chǔ)材料等。

日本稀土儲(chǔ)量為零，所需稀土全部依賴進(jìn)口。雖然日本在尋求多元化稀土資源供給，但短時(shí)間內(nèi)仍需從中國進(jìn)口大量稀土。數(shù)據(jù)表明，2013年，日本從中國進(jìn)口稀土冶煉分離產(chǎn)品7781.7噸，占中國冶煉分離出口總量的33.44%；從中國進(jìn)口稀土永磁4543.4噸，占中國稀土永磁出口總量的18.91%。

在歐盟，其最具高技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)所需要的稀土原料幾乎全部來自于中國。稀土是歐盟發(fā)展低碳減排經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素，主要需求有混合及電動(dòng)汽車、風(fēng)力渦輪機(jī)所需要的稀土鏑，用于混合及電動(dòng)汽車、風(fēng)能的鐠釹，用于照明的鋱等。

（三）WTO裁決可能存在的問題

WTO作為協(xié)調(diào)世界貿(mào)易的國際組織，其最終裁決成員國是一定要遵守的，但是，WTO的裁決是否無懈可擊還是值得我們深思的。

首先分析案件中條款適用是否合理的問題。通過對WTO專家組報(bào)告的研讀可以發(fā)現(xiàn)，三位專家判斷條款是否適用，是以文義解釋與上下文解釋為主。這樣的做法是欠妥當(dāng)?shù)?。例如，關(guān)于中國是否有權(quán)利援引GATT1994第20條作為一般例外的抗辯依據(jù)，專家組以《中國入世議定書》第11.3條未將GATT1994第20條以明確的用詞納入《中國入世議定書》為由，認(rèn)定中國無權(quán)就出口關(guān)稅問題引用第20條進(jìn)行抗辯。值得注意的是，在此問題上，一名專家組成員認(rèn)為我國有權(quán)利援引第20條為依據(jù)，這說明在條款適用問題上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，專家組判斷條款要件是否滿足的標(biāo)準(zhǔn)有失公允。例如，在是否滿足“限制出口措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”這一要件的分析中，中國證明已經(jīng)對國內(nèi)稀土開采、生產(chǎn)、加工、出口等方面實(shí)施了一系列規(guī)范和限制措施，為從源頭上收緊稀土資源做出巨大努力之后，因?yàn)樯袩o相關(guān)數(shù)據(jù)證明限制發(fā)揮了作用，而被認(rèn)為不滿足一同實(shí)施的要求。

再次，關(guān)于《中國入世議定書》中條款的合理性。中國是WTO后入成員，于2001年11月10日簽署《中國入世議定書》，但是議定書并不完善，缺乏預(yù)先的設(shè)想與前瞻性。例如，第11條第3款規(guī)定“除可以對列舉的84種產(chǎn)品征收出口稅外，不再對其他產(chǎn)品征收出口稅”。由于市場是不斷發(fā)展的，所以適用于市場的規(guī)則也應(yīng)該允許與時(shí)俱進(jìn)的改革，當(dāng)初沒有將稀土相關(guān)產(chǎn)品列入可征稅范圍，不代表在新的經(jīng)濟(jì)形勢下就不應(yīng)該對其征稅，應(yīng)充分考量征稅這一行為的目的及意義。

最后，關(guān)于WTO規(guī)則的合理性。WTO并不是一個(gè)絕對公平的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國，發(fā)達(dá)國家在規(guī)則的制定中起主導(dǎo)作用，像中國這樣的發(fā)展中國家缺乏話語權(quán)，這樣的背景下制定的規(guī)則本身就有局限性，無法實(shí)現(xiàn)真正的公平。

三、我國應(yīng)訴中存在的不足及管理方式的改進(jìn)

我國雖然積極應(yīng)訴了，但是仍存在準(zhǔn)備不充分、援引不到位的問題，概括來說有以下三方面：

其一，在證明出口限制措施是否與保護(hù)資源相關(guān)這一問題上，中國舉證不充分。一方面，中國在其制定的稀土出口管理措施所涉及的法律法規(guī)中，并沒有明確表述所實(shí)施的出口限制措施是以保護(hù)資源為目標(biāo)，這與WTO法律條文明確闡述其制定條文的主旨和目的的做法不相符。例如，我國出臺(tái)的《關(guān)于2012年關(guān)稅實(shí)施方案的通知》和《2012年出口許可證管理貨物目錄》，二者都沒有明確提到實(shí)施限制措施的目標(biāo)是為了保護(hù)稀土等可用盡的自然資源。另一方面，中國缺乏數(shù)據(jù)證明政策的執(zhí)行達(dá)到一定效果。

其二，中國在證明出口管理政策的必要性上缺乏證據(jù)。專家組不支持中國出口管理政策必要的重要原因是，中國無法證明是否存在其他替代性措施。中國應(yīng)拿出證據(jù)來證明稀土出口關(guān)稅和出口配額等措施必須與國內(nèi)生產(chǎn)等管理政策配合使用，才能達(dá)到保護(hù)資源的效果。

其三，中國在運(yùn)用WTO法律條款中存在不足。除了援引GATT1994第20條進(jìn)行抗辯以外，中國還可援引第21條安全例外條款，即允許締約方為保護(hù)其基本國家安全利益,釆取“與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng),及與此類貿(mào)易所運(yùn)輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動(dòng)”。

雖然我國稀土出口管理措施案已經(jīng)有結(jié)論，但出于稀土資源的稀缺性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原因，我們應(yīng)對稀土以適宜的方法進(jìn)行管理。

第一，取消違反WTO規(guī)則的稀土出口管理措施。例如，GATT1994明確規(guī)定不允許設(shè)立出口配額及實(shí)施出口許可證政策，我國作為WTO成員，應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)則，取消出口配額及相關(guān)措施。最近，中國商務(wù)部已經(jīng)采取措施，從2015年開始對稀土資源取消了出口管理政策。

第二，提高資源稅，征收環(huán)境稅。稀土是不可再生的稀缺資源，加之在開采、加工等過程中對生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞，我國實(shí)施出口管理政策從某種程度上說就是為了促進(jìn)稀土資源的可持續(xù)利用，同時(shí)保護(hù)環(huán)境。而提高資源稅，征收環(huán)境稅，可以達(dá)到保護(hù)資源和環(huán)境的目的。我國現(xiàn)行的稀土資源稅稅率過低，無法體現(xiàn)稀土資源的稀缺性，更不用說對遭到破壞的環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，因此,必須提高稀土資源稅率。同時(shí)，為保護(hù)環(huán)境，減少污染和生態(tài)環(huán)境破壞，即修正稀土生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性，應(yīng)適時(shí)征收環(huán)境稅。

第三，深入研究WTO判例。

一方面，積極轉(zhuǎn)變觀念，增加立法目的的說明。在我國法律法規(guī)中，有關(guān)立法目的的論述可有可無，但是綜觀WTO法律，都無一例外的闡述了其制定的主旨和目的，這說明WTO法律邏輯如此；且案件審理過程中也體現(xiàn)了目的性說明的重要性。所以，我們應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念和做法，對新近出臺(tái)的法律文件增加政策目的方面的內(nèi)容，明確提出保護(hù)稀土等可用盡資源的目標(biāo)，同時(shí)完善已有法律法規(guī)。另一方面，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)管，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握政策效果，做到有據(jù)可循。

第四，學(xué)習(xí)WTO規(guī)則，加強(qiáng)維護(hù)自身權(quán)益的能力。只有精通WTO規(guī)則，才能更好地維護(hù)本國權(quán)益。加入WTO后，我國先后起訴案件12起，雖與被訴案件32起有一定差距，但卻是我國積極利用WTO規(guī)則維護(hù)權(quán)益的有力證明。

第五，爭取修訂《中國入世議定書》中的不平等條款，為中國參與國際貿(mào)易贏得一個(gè)公正的環(huán)境。根據(jù)《WTO協(xié)定》第10條，議定書的修改具有改變各成員權(quán)利和義務(wù)的性質(zhì)，須經(jīng)三分之二以上的成員接受。因此，修改議定書在理論上是可行的，我們應(yīng)為之努力。例如，在關(guān)稅問題上，我國應(yīng)積極聯(lián)合其他礦產(chǎn)資源出口國,向WTO申請進(jìn)行多邊貿(mào)易談判,爭取讓稀土等不可再生資源出現(xiàn)在附件六的列表中?！?/p>

注釋：

①《中國入世工作組報(bào)告》包含中國

享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)，對中國具有約束力。其中，被訴涉及4個(gè)段落的內(nèi)容，83、84段是關(guān)于貿(mào)易權(quán)開放的問題；162、165段關(guān)于中國出口限制措施方面承諾遵守WTO規(guī)則及非自動(dòng)性出口限制措施每年向WTO備案。由于與《中國入世議定書》內(nèi)容上是重申與強(qiáng)調(diào)的關(guān)系，以及WTO裁決優(yōu)先適用《中國入世議定書》兩個(gè)原因，本文就不對《中國入世工作組報(bào)告》另行分析.

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[2]宋彥.中國稀土出口管理制度的WTO合規(guī)性探析[D].中國社會(huì)科學(xué)院,2013.

[3]王追林.略論進(jìn)出口貿(mào)易管制與WTO規(guī)則—兼析美歐對中國限制部分工業(yè)原材料的出口申訴[J].對外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù),2010(03):43-45.