馬澤棲 夏雪

（云南民族大學政治與公共管理學院，云南 昆明 650500）

緬北局勢對新時期中國周邊外交的挑戰(zhàn)

馬澤棲 夏雪

（云南民族大學政治與公共管理學院，云南 昆明 650500）

2013年10月24日，中國建國以來首次周邊外交工作座談會在北京召開。標志著著中國周邊外交將正式與大國外交相提并論——“大國是關鍵，周邊是首要”。2015年年初，再次爆發(fā)的緬北沖突，不僅使中國多項在緬投資項目陷入停滯，緬甸政府軍的炮火兩次誤入中國境內(nèi)，造成中國云南省邊民死傷，導致兩國輿論極端對立，緬甸國內(nèi)反華排華情緒不斷滋生，為新時期中國周邊外交提出了挑戰(zhàn)。本文將從緬北局勢入手，分析緬北沖突爆發(fā)后產(chǎn)生的如邊境民族矛盾、周邊外交“一元對多元”、周邊國家對華疑懼增多等問題，并嘗試歸納相應的可行性解決方案。

周邊外交；緬北局勢；中緬關系

一、緬北沖突的由來與現(xiàn)狀

在緬甸5600萬左右的總?cè)丝谥?，緬族人約占三分之二，少數(shù)民族構成了其余的三分之一。其中克欽族、撣族、克倫族、勐拉族、佤族等都是人口比較多的少數(shù)民族。

19世紀，英國殖民者在緬甸實施的“分而治之”殖民統(tǒng)治政策催生并助長了緬甸的民族分離主義。到1948年緬甸獨立時，各少數(shù)民族與緬族的矛盾已經(jīng)越發(fā)凸顯。19世紀60年代，奈溫將軍通過軍事政變奪取了政權，并建立了軍事獨裁政府，同時否決了少數(shù)民族的自決權，開始實施緬甸同化政策，又稱“大緬族主義”政策，矛盾由此激化，1962年2月5日，緬軍中一支以“早丹”等三兄弟為首的少數(shù)民族軍來到緬北克欽地區(qū)，宣布成立“克欽獨立軍”(KIA)，并且成立了獨立的“克欽政府組織”(KIC)和“克欽政黨”(KIO)，1989年3月，“緬共人民軍”瓦解，克欽獨立軍戰(zhàn)略物資方面斷了重要來源，于是決定與中央政府進行停戰(zhàn)談判，最終雙方于1994年2月簽訂了《停戰(zhàn)協(xié)定》。其他10余個少數(shù)民族武裝也與政府通過協(xié)商達成停火共識。

然而在緬甸軍政府主導下的20年的相對和平，并未使克欽邦與中央政府徹底達成和解。2011年6月，雙方在緬甸北部地區(qū)爆發(fā)大規(guī)模沖突，長達17年的停戰(zhàn)協(xié)議被打破，自此緬北地區(qū)沖突不斷，持續(xù)至今。

2014年，持續(xù)三年的戰(zhàn)爭已經(jīng)讓克欽獨立軍不堪重負，恰逢美國意圖通過支持親美政治人物昂山素季來“和平演變”緬甸政權的戰(zhàn)略以失敗告終，急于尋求外援的克欽獨立軍與“重返亞太”的美國一拍即合。2014年4月，克欽獨立軍副總司令桑魯甘茂對美國進行了為期11天的訪問，希望美國政府能夠作為見證者參加緬甸政府和各民族武裝組織之間的?；饏f(xié)議簽訂儀式，試圖將美國拉入到緬甸內(nèi)戰(zhàn)調(diào)停當中并將克欽問題國際化，以迫使緬甸政府讓步，擴大各自治邦的自治權，并允許克欽等少數(shù)民族保留獨立武裝。然而一直致力于“一國一軍”方針的緬甸三軍總司令敏昂萊和總統(tǒng)登盛顯然不可能給出這樣的承諾，新一輪武裝沖突再次展開。由此可見，緬北沖突背后也存在著大國干涉的影子

2015年年初，消失多年的“果敢王”彭家聲突然返回緬甸北部的果敢地區(qū)，向克欽獨立軍索求武器和人員，克欽獨立軍欣然應允并為彭家聲培訓戰(zhàn)斗人員。重新拉起“果敢同盟軍”的彭家聲于中緬邊境云南段附近再次武裝對抗緬甸政府。緬甸政府軍在圍剿果敢同盟軍的過程中，炮火和飛機甚至越過中國邊境，炸死炸傷中國云南邊民。此前在2015年中國兩會期間，外長王毅談到緬甸時明確提到“中緬邊境不能亂，緬北地區(qū)要穩(wěn)定”，這等于給中國對緬北局勢的態(tài)度“定性”。而此次緬甸政府軍越界投彈造成中國邊民數(shù)人死傷，無疑突破了王毅代表中國政府所言這條紅線。事態(tài)迅速升級，中國國內(nèi)輿論對緬甸的態(tài)度愈加強硬。然而5月中旬再次發(fā)生緬甸炮彈落入云南境內(nèi)造成平民受傷。中國政府的屢次勸告，對方似乎無動于衷。在此背景下，中方發(fā)布了軍演消息，這無疑是對緬北戰(zhàn)事反應的升級舉措，表明中國對緬北局勢的有限介入，有逐步升級為武裝調(diào)停的可能。

目前，雖然緬甸官方放出消息稱正式的“全國全面?；饏f(xié)議”將于2015年9月上旬簽署，但從“全國全面停火協(xié)議”的草案來看，這份協(xié)議對于“民地武”來說完全是一份“不平等條約”，其中繁雜的法律術語和看似完善的各項一攬子方案或許只是為了短期內(nèi)蒙蔽“民地武領袖”，以此來為2015年11月的大選營造一個穩(wěn)定的氛圍。但如果緬甸政府無法出臺真正能保障民族平等的民族政策和促進少數(shù)民族自治邦經(jīng)濟、文化、政治發(fā)展的規(guī)劃，戰(zhàn)火的再次爆發(fā)不過是時間問題罷了。緬甸全國?；饏f(xié)議能否真正簽署，以及協(xié)議簽署后各方能否保持互信不再讓戰(zhàn)火重燃，關鍵在于各方的利益訴求能否達成。對緬甸政府來說，其底線是建立一個統(tǒng)一的、有力的聯(lián)邦政府，貫徹“一國一軍”方針，這就要求各民族地方武裝主動放下武器，不再以武力反對政府；對各民族地方武裝來說，其民族自治權和民族平等權是不可動搖的，這需要緬甸政府提供各民族地方武裝需要的“政治空間”，并為雙方的團結和發(fā)展找到一條雙贏的發(fā)展道路。而從目前的情況來看，雙方要走的路還很長。

二、緬北沖突對中緬關系的影響

緬甸位于亞洲東南部、中南半島西部，其北部和東北部分別與中國西藏和云南接壤，西接印度、孟加拉，南臨安達曼海，西南臨孟加拉灣，東南與泰國和老撾相鄰。緬甸在陸地上連通東南亞、南亞，是中國和東南亞通往中東最短陸上通道，也是中國西南對外開放的門戶和通往印度洋的出?？冢瑫r又是東盟的重要成員國、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作、孟中印緬經(jīng)濟走廊建設、“一帶一路”戰(zhàn)略建設的重要參與國。

因此，緬甸不僅是中國推進周邊外交的重要對象，也是中國“和平崛起”、打造“命運共同體”的重要支點之一。

但自緬甸民主轉(zhuǎn)型以來，兩國關系雖一直保持良好的發(fā)展勢頭并且不斷加深各領域交流合作，但由于緬甸方面對中國的崛起抱有疑慮和猜忌，引入域外大國開展“大國平衡外交”，借此來沖淡中國對緬甸的影響。同時，緬甸境內(nèi)大規(guī)模開展“去中國化”，造成緬甸民眾排華情緒加重，甚至有民眾在中緬多項合作項目區(qū)域內(nèi)聚眾游行示威，中企緬甸萊比塘銅礦項目、中緬密松水壩項目、中緬油氣管道和中緬鐵路等國際合作項目一度被中止。一波未平，一波又起，2015年年初果敢地區(qū)的戰(zhàn)事升級讓兩國的關系又蒙上了一層陰影，尤其是部分外國媒體大肆渲染“果敢王”彭家聲的“孤膽英雄”形象和無端揣測緬北“民地武”受到了中國的后勤補給和醫(yī)療支持，使得兩國民眾的對立情緒不斷加劇，在緬甸政府軍兩次越過中國邊境誤投炸彈并炸死炸傷中國云南省邊民時，這種情緒更是達到了對立的頂點，對此，中國政府不得不在云南省邊境進行實彈演習以達到“非常規(guī)武裝介入調(diào)?！钡哪康?。由此可見，緬北沖突不僅對其國內(nèi)造成了嚴重的傷害，也為中緬關系和中緬之間各項國際合作設置了障礙。這種不穩(wěn)定局面甚至阻滯了孟中印緬（BCIM）經(jīng)濟走廊、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）升級版和“一帶一路”戰(zhàn)略的在緬甸的推進。

不過，即便緬北沖突、緬甸民主轉(zhuǎn)型和美緬關系正?；鬄橹芯掙P系帶來了更多的波折，也對未來如何開展中緬雙邊關系造成了困惑，中國對于緬甸政府“大國平衡外交”的選擇，依然保持理解和歡迎。正如2015年6月緬甸全國民主聯(lián)盟主席昂山素季訪華時所說的，中緬是鄰居，鄰居不能選擇，因而只能友好相處。多年來，中國一直是緬甸最大的國際貿(mào)易伙伴、最大的投資來源地和主要的武器來源國，中國也是緬甸最主要的對外援助來源國、最主要的國際支持來源國。在美國及西方國家對緬制裁時期，可以說中緬之間的政治、經(jīng)濟、安全關系都有著良好的互動；美緬關系改善后，雖然中國的分量仍然很重，但卻由原來的“唯一”變成了現(xiàn)在的“之一”，因此也就不難理解為何緬甸對外策略逐漸向美國傾斜了。

三、緬北局勢對中國周邊外交的挑戰(zhàn)與應對

（一）緬北局勢對中國周邊外交的挑戰(zhàn)。

本文認為，在中國崛起的新時期下，欲發(fā)展好與周邊國家的關系，認清中國當前核心利益訴求與了解周邊國家的對外政策利益訴求是重中之重，將兩國的核心利益訴求進行對比分析后，在求同存異的同時，積極、妥善地應對外交政策推行過程中出現(xiàn)的新問題與域外因素的干擾，方能推動周邊關系向著良好、健康的方向發(fā)展，將中國與周邊國家真正打造成利益共同體與命運共同體。

從緬北局勢出發(fā)，了解緬甸的核心利益訴求是理解緬甸對華政策以及對美外交政策轉(zhuǎn)變的基礎，從而更好的制訂改善兩國關系的外交策略。以當前中緬形勢來看，緬甸局勢對中國新時期周邊外交提出的挑戰(zhàn)應該主要包括：

1.中緬邊境的民族問題。

緬甸是一個境內(nèi)少數(shù)民族數(shù)量極多的多民族國家，僅官方承認的民族數(shù)量就有135個，其民族問題是始終困擾緬甸和平與發(fā)展的核心問題之一。不論是在緬甸獨立初期，還是在軍政府時期，民族問題一直是其政府力圖妥善解決的首要問題。其憲法基本原則第一條中明確指出，“國家將維護聯(lián)邦不破裂、保持民族團結不破裂”。緬甸憲法第十條也注明：“緬甸聯(lián)邦共和國所轄省、邦、聯(lián)邦直轄區(qū)、民族自治地方等所有的國家領土組成部分在任何時候都不允許從國家分裂出去”。而緬北克欽邦的克欽族人，一直以來都致力于建立屬于自己的民族國家或者在緬甸政府手中獲得政治席位和更多的自治權，這恰恰與緬甸憲法相悖，也是緬甸政府所不能容許的。所以在緬北沖突爆發(fā)后，緬甸對外政策的重要目標是實現(xiàn)外國政府不支持緬甸境內(nèi)的民族地方武裝的分裂活動。但緬北的多個民族卻與中國的少數(shù)民族有著千絲萬縷的聯(lián)系，緬甸與中國的民間邊境貿(mào)易也多集中在緬北地區(qū)與中國云南省。因此，緬北沖突爆發(fā)后，有關緬北“民地武”得到中國暗中支持的謠言在緬甸反華勢力和部分親西方媒體的宣傳下有愈演愈烈的趨勢，導致緬甸政府和緬甸民間的排華情緒不斷加劇。

2.中國無法向緬甸提供國際合法性和國際承認。

從最初的吳努政府到后來的軍政府，乃至當今的民主政府，謀求政府的國際合法性和國際承認一直是緬甸政府的對外政策主要目標之一。尤其是陷入緬北沖突泥潭的登盛政府，急需得到國際社會證明自身的國際合法性和唯一性，避免緬北諸“民地武”勢力和國內(nèi)各黨派獲得外國政府的國際承認。若登盛政府無法獲得國際合法性，這種國際社會的不予承認將會逐漸瓦解登盛政府在國內(nèi)的合法性，國內(nèi)的諸多政治勢力——如昂山素季領導的緬甸全國民主聯(lián)盟，以及諸多地方少數(shù)民族勢力難免會在緬甸國內(nèi)掀起更大的波瀾。而當前的中國卻不是國際社會中的國際合法性“供應商”，因而緬甸不得不將其外交政策傾向于當今世界唯一的霸主，同時也是國際社會唯一的國際合法性授予者——美國，在獲得國際合法性的同時，也能使其國際地位的提升與國際形象的樹立取得長足的進展。所以，近些年緬甸的對外策略才會逐漸由中國向美國傾斜。

3.中國“一元對多元”的外交模式困境。

前文曾提到的受緬北戰(zhàn)事影響而一度停滯的密松水電站和中緬油氣管道項目一事也對當前的中國周邊外交提出了挑戰(zhàn)——中國周邊外交急需真正地改變“一元對多元”的外交方式。

緬甸進行民主轉(zhuǎn)型之后，其國內(nèi)的政治參與以及影響緬甸對外決策的主體逐漸呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。與緬甸軍政府時期不同，當前可以影響緬甸政策和中緬關系的勢力如各民主政黨、各少數(shù)民族地方武裝、解禁之后的媒體、國內(nèi)和國際非政府組織、域外因素以及號稱代表緬甸民眾利益的各民間組織等多如過江之鯽，而中國的對外交往權力則主要集中在中央，其他社會團體和組織、商業(yè)團體和媒體的對外交往參與和合作能力極其有限，盡管中國已經(jīng)意識到僅僅通過政府間的交往來開展兩國外交與合作并不完善，但是目前中國的公共外交和民間外交，實際上仍然是以國內(nèi)官方或半官方機構為主體來與緬甸方面的官方機構溝通，且收效甚微。這無疑會導致中國對外交往主體的單一和對外交往方式的局限，同時可應用的外交手段也相對有限。如果僅與之前緬甸的軍政府交往，那么這種單一的方式基本可以應對外交過程中的突發(fā)事件和各項矛盾。但是面對緬甸政治轉(zhuǎn)型之后其對外交往的主體多元化局面，單一的周邊外交格局往往會使中國措手不及。以媒體為例，緬甸的“全民反壩”運動，正是由緬甸十一媒體集團牽頭宣傳，緬甸薩爾溫觀察組織、撣邦薩帕瓦環(huán)境組織等非政府組織推動才最終形成的。此后，十一媒體集團更是煽動民眾發(fā)出“想要復工除非從我們身體上踏過去”的口號，阻止密松水電站項目的復工。目前，緬甸不僅存在“反壩組織”，還有反萊比錫銅礦組織、反中緬油氣管道組織等，對中緬之間各項合作造成了極大的阻礙。由此可見，中國周邊外交政策的推行和對緬多項合作若要在周邊國家順利實施，改變這種“一對多”的外交方式是勢在必行的。

4.“中國崛起”的現(xiàn)狀引起的疑懼。

面對中國崛起這一事實，在西方媒體和緬甸國內(nèi)親西方媒體的肆意渲染下，緬甸政府和國內(nèi)民眾對中國“謀取區(qū)域霸權”的疑慮在逐漸加深，繁華和排華情緒也由此上漲。本文認為，周邊國家對華疑懼增加的原因是多方面的。從周邊國家的角度來看，主要是這些國家認為中國崛起過快而無法適應，也無法預知中國崛起后的意圖和走向。實際上在中國真正崛起成為一個全球強國并以行動顯示“不稱霸”之前要完全清除這些疑懼是不可能的。從中國的角度來看，盡管中國領導人一向周邊國家表示中國會堅持走和平發(fā)展道路奉行“與鄰為善、以鄰為伴”的外交方針，但是中國的周邊國家大多為中小國家，它們看待中國崛起和我們看待自身崛起，感覺是不一樣的。由于歷史上的“朝貢體系”和現(xiàn)實中的領土領海爭端等因素，部分周邊國家出現(xiàn)對華疑慮是可以理解的。同時，還有海外“有心人士”的宣傳和親西方媒體的肆意渲染，促使中國周邊國家對華疑懼逐步加深，不得不嘗試引入域外大國來平衡中國在亞洲的勢力，進而達到遏制中國“稱霸”的目的。

（二）可嘗試的應對方法。

針對緬北局勢對中緬關系的影響分析，本文認為，中國當前可嘗試采取的周邊外交手段如下：

1.創(chuàng)造性介入周邊國家民族問題。

以緬北沖突為例，中國應繼續(xù)堅持不干涉他國內(nèi)政原則，但不能簡單地堅持這一原則。緬北與中國云南省接壤，若緬北無法維持和平與穩(wěn)定，對于中國的西南邊境安全和華企在緬經(jīng)濟安全是巨大的威脅。因此，中國可嘗試“創(chuàng)造性介入”緬甸民族問題。

政治上，可以廣泛開展政府間有關少數(shù)民族政策和少數(shù)民族區(qū)域自治制度的交流學習，更可形成多邊的交流學習會議機制。作為一個擁有56個民族的統(tǒng)一多民族國家，中國的民族團結和民族和諧是眾所周知的。這得益于中國完善、優(yōu)厚的少數(shù)民族政策。與周邊國家開展民族政策上的治國理政經(jīng)驗交流，不僅有利于周邊國家的民族團結和國家穩(wěn)定，也為中國的邊境安全和中國對外投資提供了保障。

經(jīng)濟上，可加大對周邊國家少數(shù)民族地區(qū)的援助和經(jīng)濟合作。貧困和基礎設施匱乏是滋生周邊國家少數(shù)民族地區(qū)矛盾的主要問題之一。經(jīng)濟差距會擴大民族矛盾，民族矛盾加劇會阻礙地區(qū)發(fā)展，至此形成惡性循環(huán)。只有消除少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟地位的不平等，才能實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)政治地位的平等，從而實現(xiàn)民族和解。因此，中國可嘗試加大對該地區(qū)的基礎設施援建和經(jīng)濟合作力度，并積極開展互利雙贏合作，提高中國與周邊國家的邊境貿(mào)易水平和經(jīng)濟合作的力度，促使周邊國家少數(shù)民族地區(qū)向正常形態(tài)的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。

2.借“一帶一路”的開放性平臺，提供國際合法性。

冷戰(zhàn)的兩極格局打破后，美國成為世界上唯一的霸主，與諸西方國家共同把控聯(lián)合國和諸多國際組織成為國際社會唯一的國際合法性供應者。那些沒有得到美國國際合法性認同的國家，在國際社會的發(fā)展步履維艱，美國借此大興“顏色革命”，營造出一種“非我即敵”的霸權主義單極國際氛圍。而中國所倡導的“一帶一路”是一個公平、自由的開放性平臺，以合作共贏、打造利益共同體為目標，最終形成“和平、友好、開放、包容、互利共贏”的命運共同體。因此，中國可以借“一帶一路”建設這一開放性平臺，以構建利益共同體和命運共同體為目標，為周邊國家提供國際認同和國際合法性，避免諸多中小國家為獲得國際合法性和國際認同而慘遭“綁架”的局面。

3.提高公共外交水平，重視民間外交，建構民間合作交流機制。

要改變以往周邊外交中的“一對多”困局，提升當前中國的公共外交水平是最佳可行性方案。中國對外投資項目開始出現(xiàn)問題后，不少企業(yè)開始意識到公共外交的重要性，并通過一系列改革獨立開展公共外交，但由于大多數(shù)企業(yè)還沒有形成成熟的公共外交意識和能力，沿襲在國內(nèi)時做宣傳的舊套路、老手段，往往收效甚微，甚至在舉辦一些盲目追求規(guī)模大、吸引眼球的儀式或“面子工程”的時候，其鋪張浪費的手法經(jīng)常起到適得其反的效果。

首先，公共外交貴在理念的傳播，從而引起周邊國家民眾的情感共鳴。所以要加強對周邊國家民眾的民意重視，做足先期基礎的民生項目，贏得民意基礎，致力于不僅讓周邊國家政府滿意更要讓民眾高興。

其次，鼓勵民間組織積極“走出去”，并對資金短缺的組織給予一定的經(jīng)濟援助。民間組織開展的各類公益活動，對于獲取當?shù)孛褚狻㈧柟虄蓢鴤鹘y(tǒng)友誼有著一定的積極意義。

最后，統(tǒng)籌政府、華資企業(yè)、民間組織和個人的優(yōu)勢資源，整合形成合力，以政府為引導，形成交流合作機制，加強政策指導、資源調(diào)配、信息共享等工作，調(diào)動華資企業(yè)、民間組織和媒體，形成完善的公共外交和民間外交網(wǎng)絡，宣傳和倡導共同發(fā)展理念，提高政策或投資項目的透明度，使共同命運意識深入人心，從而避免別有用心勢力的煽動，真正拉近雙方民心、鞏固兩國友誼。

4.積極開展增信釋疑工作，并提供各項國際公共產(chǎn)品。

針對周邊國家對華疑懼的增加，中國應在以下方面作出努力：

首先，中國要繼續(xù)大力開展增信釋疑工作，以實際行動來向周邊國家證明中國不會謀取區(qū)域霸權、堅定不移走和平發(fā)展道路，并說明中國國防開支和預算的合理性、適度性，降低周邊國家對中國軍力提升的恐懼心理。

其次，積極構建多邊傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全合作機制、區(qū)域和次區(qū)域合作機制，如上海合作組織等。同時對周邊國家提供國際公共產(chǎn)品，如：在經(jīng)濟上，開放市場、提供經(jīng)濟技術援助、投資基礎設施建設；政治上，開展治國理政方略交流、區(qū)域治理和區(qū)域制度交流等等。

最后，中國要與周邊國家深入開展經(jīng)貿(mào)合作并加深相互經(jīng)濟依存，并積極參與區(qū)域經(jīng)濟合作機制。目前作為世界第二大經(jīng)濟體的中國，在周邊國家中一直是經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定的支柱和各國主要投資國之一，這有效地拉近了中國與周邊國家的距離，使周邊國家在與中國的交往中獲得實實在在的利益，切實打造利益共同體。中國積極參與的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作升級版建設（GMS升級版）、中國—東盟自貿(mào)區(qū)建設，對穩(wěn)定和推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的促進作用，有利于加強與各周邊國家的關系、穩(wěn)定區(qū)域局勢，并最終構建中國與各周邊國家的命運共同體。

[1]《近代中國周邊外交史論》，石源華著，上海辭書出版社。

[2]《中國崛起背景下的周邊安全與周邊外交》，石源華、祁懷高著，中華書局。

[3]《創(chuàng)造性介入—中國外交新取向》，王逸舟著，北京大學出版社。

注：本文系云南民族大學研究生創(chuàng)新基金項目“新環(huán)境下緬北局勢對中國周邊外交的挑戰(zhàn)與啟示”的階段性成果（項目批準號：2015YJCXY022），并得到該項目基金資助。

D82

：A

：1671-864X（2015）09-0119-03

1.馬澤棲（1989—）男，漢族，現(xiàn)為云南民族大學政治與公共管理學院國際政治專業(yè)碩士研究生，研究方向：當代東南亞、南亞政治與國際關系。

2.夏雪（1989—）女，漢族，現(xiàn)為云南民族大學政治與公共管理學院國際政治專業(yè)碩士研究生，研究方向：歐美主要國家政治發(fā)展與現(xiàn)代化進程。