龍長安

(南京大學歷史系，江蘇南京，210093；安徽工業(yè)大學法學院，安徽馬鞍山，243032)

民國初年《四川省憲法》述論

龍長安

(南京大學歷史系，江蘇南京，210093；安徽工業(yè)大學法學院，安徽馬鞍山，243032)

《四川省憲法》是四川省參與聯(lián)省自治運動的產(chǎn)物，它是四川省內(nèi)軍人、士紳和知識分子在復雜戰(zhàn)亂環(huán)境下共同合作的產(chǎn)物。四川省憲法與湖南、浙江和廣東等省的省憲法相比較，有相類似的制度設計，但是也具有獨特的內(nèi)容，體現(xiàn)了制憲者的政治智慧。四川省憲法是聯(lián)邦制理論在四川省的重要實踐，它弘揚了民主法治精神。四川省憲的出臺，雖反映了地方軍閥冀望通過省憲法以求自保的立場，更反映了四川民眾厭倦戰(zhàn)爭祈求和平的善良愿望。四川省憲法雖最終沒有被付諸政治實踐，但仍具有重要歷史價值。

《四川省憲法》；省憲法；四川省；民主政治；聯(lián)省自治

民國初期，四川省歷經(jīng)護國戰(zhàn)爭、護法戰(zhàn)爭及“三角戰(zhàn)爭”等一系列戰(zhàn)爭，省內(nèi)政治事務變得異常復雜與紊亂，民眾希望擺脫戰(zhàn)亂、爭取和平的意愿十分強烈。1920年前后，聯(lián)省自治運動爆發(fā)。它包括兩方面的內(nèi)容：第一，各省自治，自定省憲法，依此省憲法組織省政府；在省憲法范圍內(nèi)，中央不能干涉。第二，由各省選派代表組織聯(lián)省會議，制定聯(lián)省憲法，以完成國家統(tǒng)一。聯(lián)省自治運動回應了民眾對于國家和平統(tǒng)一與國家民主轉(zhuǎn)型的雙重需求，所以得到多省的響應。這其中，民選省長、制定省憲法成為基礎性實踐工作。湖南、浙江和廣東等省份先后出臺省憲法，爭取省區(qū)自治。在此背景下，通過省內(nèi)多方力量的協(xié)調(diào)配合，四川省憲法草案也最終擬定出臺。四川省憲法的出臺，從制訂過程到文本本身，凝聚了多方有識之士的心血。尤其是四川省憲法本身，內(nèi)容豐富，制作精良，體現(xiàn)了重要的歷史價值。它深刻反映了當時四川省內(nèi)民眾要求制約軍閥權力、結束軍閥割據(jù)、謀求地方自治的愿望。以往對于湖南省憲法和浙江省憲法的討論較多，忽視了對四川省憲法的研究。事實上，四川省憲法誕生于其他省憲法之后，具有自己獨特的風格。本文擬在回顧四川省憲法制訂的歷史背景基礎上，比較分析四川省憲法的制度設計之成就及不足，最后探討四川省憲法的歷史影響。

一、《四川省憲法》制定的背景與過程

護國戰(zhàn)爭結束后，四川省開始形成川軍、滇軍和黔軍的混居局面。蔡鍔首先任督軍兼省長，不久離川治病。四川軍政形成三分天下之局勢。護國戰(zhàn)爭后的局面沒有維持多久，四川省卷入護法戰(zhàn)爭，北京政府和護法政府各自在四川任命自己的官員。到1918年2月，護法政府任命的熊克武在滇軍與黔軍的支持下，攻克成都，劉存厚被逐出四川，熊克武被護法軍政府任命為四川督軍，總攬軍政大權，開始主政四川。熊克武主政四川不久，四川就陷入川、滇和黔軍的“三角戰(zhàn)爭”，使三省局勢馬上又發(fā)生重大變化。從1920年夏天至冬天，川、滇、黔“三角”戰(zhàn)爭歷時半年，川軍取得逐走客軍的勝利。在戰(zhàn)爭中暫時結成聯(lián)盟的川軍在取得勝利后，各派的分歧又開始顯現(xiàn)。戰(zhàn)后形成劉存厚、熊克武和劉湘三派鼎立、權力紛爭的狀態(tài)，如何處理善后問題擺在川人面前。1920年11月13日，劉湘等人提出解決川局善后辦法7條，內(nèi)容有“一、在國家未實際統(tǒng)一之前，本川人治川之精神，實行地方自治；在施行自治期內(nèi)，暫由軍政各界推舉督軍、省長，行使職權……七、積極籌備，實施地方自治，在軍事膠葛未結束以前，保持現(xiàn)狀”[1]。

在處理戰(zhàn)爭善后問題時，自治被作為超脫南北爭端的策略被四川地方軍閥納入視野。而四川戰(zhàn)事結束時，國內(nèi)政局已經(jīng)發(fā)生重大變化，廣州的岑春煊軍政府已經(jīng)被孫中山領導的粵軍所摧毀。隨著護法軍政府的解體，北洋政府也下達對四川的統(tǒng)一令，支持劉存厚仍為四川督軍，以熊克武為四川省長，劉湘為重慶護軍使。這樣以熊克武為首的新川軍既不容于孫中山，也不容于北洋政府。四川地方軍閥決心超脫于南北之外，響應湖南的“聯(lián)省自治”主張，以求在南北夾縫中求得生存，同時可以順應自治潮流，為自己保持實力。1920年12月30日，熊克武通電宣布辭去四川督軍職務，并于12月31日宣布四川始終為自治省份，謂：“年來南北當局，或高張統(tǒng)一而不察民意之趨向，或空標護法而不體社會之變遷，者拾一二抽象名詞。而不根據(jù)事實以求辦法。由是遲回審慎，未敢茍同?！庇种^：“川民自決精神，因此戰(zhàn)爭而愈顯顯著。各軍將領已于元日聯(lián)電主張自治，而其他從政之士，又皆為擁護民治主義之徒，益信吾川七千萬人必能同德同心。自創(chuàng)獨立自主之局?！盵1]1921年1月8日，劉湘等人亦發(fā)表宣布四川自治電，謂：“在中華民國合法統(tǒng)一政府未成立以前，川省完全自治，以省公民意制定省自治根本法，行使一切職權。共謀政治革新，普及平民教育，力圖振興實業(yè)。并對南北任何方面不為左右袒?！盵2]以民治主義為標榜，實際卻只是維持地方自保的權宜之計。李達嘉指出：“川人自決主義對他們來說，主要的意義是防止外省軍隊來瓜分地盤，在這個基礎上他們的利益是一致的。”[3]但擁護自治的通電在表面上還是為省憲自治運動的展開獲得了合法性空間。

在湖南“聯(lián)省自治”的影響下，1920年秋戰(zhàn)事快接近尾聲時，四川出現(xiàn)實行聯(lián)省自治的呼聲，并且出現(xiàn)一批倡導聯(lián)省自治的團體。這些團體分布在學界、政界、報界和商界等。1920年11月，四川省議會開始發(fā)表川省自治的主張通電。而在川東，由于省議會議長李肇甫的熱心領導，在重慶組織了“自治期成會”，主要包括學界、政界和軍界等人士，他們到處倡導地方自治之利，而痛陳地方軍閥混戰(zhàn)之苦。當時四川各報紙也多有刊載鼓吹地方自治之文章。1921年4月3日，四川最大的自治團體——“四川自治聯(lián)合會”在重慶成立，由各縣法團或各鄉(xiāng)村及各團體之代表所組織，倡言：“川人鑒于歷經(jīng)之痛苦與潮流之趨向，除非實行自治，不足救濟。省議會于各軍將領，均先后主張自治，一般人士亦熱心贊助，是以自治倡議，因多數(shù)人心理之趨向而呼聲益高?！盵4]1921年4月3日，“全川自治聯(lián)合會”發(fā)表主張四川自治的十二項通電，指出：“川人飽經(jīng)患難之余，知非自決自治，無以保現(xiàn)在之生存，圖將來之幸福?！敝鲝堅谒拇▌?chuàng)立聯(lián)省制度，實行職業(yè)的全民政治；強調(diào)男女平權，實行直接的普通選舉；廢除現(xiàn)有軍制，實行劃一的編練民軍。[5]而在外的旅京和旅滬團體，如北京“四川自治期成會”和上海的“四川善后協(xié)會”也開始高呼“四川自治”。陳啟修當時任北京大學法商學院教授，作為關心家鄉(xiāng)省憲發(fā)展的川人，更是親自擬訂《四川省自治組織法草案》發(fā)表于1921年2-3月的《北京晨報》[6]，以供四川制定省憲之參考。該草案共分八章，并于每個法條之后附有詳細法案說明。它的擬定，既是知識分子對于國家政治改革方案見解的反映，也代表著學界對于省憲自治運動的熱情。在省內(nèi)，亦有張錚草擬的《四川省自治草案》，張重民的《四川省自治根本法草案》和張瑾雯、黃汝鑒的《四川省憲草草案》等多部私擬憲草。這種內(nèi)外結合，形成了當政者不能忽視的自治潮流。軍閥熊克武等也承認：“邇來新潮澎湃，自治聲浪，漸增高漲，軍、政、學、紳、商各界，以及議會中人，咸積極于自治之運動。”[7]可見，在當時的政局下，連熊克武等人都擺出了不南不北的姿態(tài)，拋出支持聯(lián)省自治的主張，靜觀時局變化。

各團體和人士對于聯(lián)省自治的意見歸納大概有以下幾個方面：首先，實施聯(lián)省自治的前提是廢督裁兵，即解除北洋軍閥和地方軍閥的武裝；其次，聯(lián)省自治所追求的國家結構模式是聯(lián)邦制，即各省制定省憲，獨立自治，然后聯(lián)省為國；第三，聯(lián)省自治的范圍涉及到政治、經(jīng)濟、教育、文化等方面；第四，聯(lián)省自治實現(xiàn)的途徑是自決和自治。[8]這些主張和意見包括了實現(xiàn)聯(lián)省自治的前提、目的、內(nèi)容和途徑，具有相當?shù)倪M步性和可操作性。一方面，斗爭的鋒芒直指北洋政府的中央集權思想和武力統(tǒng)一全國的政策，另一方面也深刻地反映了地方自治思想和聯(lián)邦制思想在川人中的影響力。在戰(zhàn)火紛飛的四川省，這樣的求和平、保平安的主張無疑是順應川人心理的。1921年2月10日，四川省議會宣告省自治的主要內(nèi)容：“(一)四川省于中華民國合法政府未成立以前，完全獨立自治，不加入南北政爭，無論何種官吏，亦不受南北政府任命。(二)廢除督軍及類似督軍之制度。(三)實行裁兵。全川軍費至多不超過四年度之預算。(四)民選省長，以為實現(xiàn)民治之初步?！盵9]這四項內(nèi)容，大體上反映了四川的國民黨系軍閥、官僚和議員的政治主張。四川由此開始進入自治之局。

1922年夏秋之際劉湘去職，局勢相對緩和，四川省議會終于等到機會，制定了《四川省憲法會議組織法》及《四川憲政投票法》。1922年8月9日，四川省議會成立四川省憲法籌備處，開始籌劃省憲法的制定。12月15日，省議會推舉劉成勛、向楚、蕭德明、曾保森、但懋辛、鄧錫侯、石青陽等7人為省憲籌備處籌備員，互推劉成勛為籌備主任；同時選出楊森、李樹勛、唐宗堯、顏雍耆、顏德基、賴明輝、陳鴻范7人為后補籌備員。在就職通電中，省憲籌備處籌備員指出“方今中國，非聯(lián)省自治不足以圖存。而欲達到聯(lián)省自治之目的，非先由各省制定省憲不為 功”[10]，從而強調(diào)省憲法對于聯(lián)省自治的重大基礎性意義。省憲籌備處成立后，即展開省憲法的制定工作。整個制憲的歷程幾乎完全模仿湖南省，沿著起草、審查和公民復決三步程序走。首先，由省議會聘請戴季陶、吳玉章、張錚、楊伯謙、楊庶堪、董鴻詩、謝升庵、饒炎，譚其蓁、黃潤馀、伍非百、程瑩度、鄭可經(jīng)等13人為省憲法起草委員會委員，以戴季陶為主任委員，楊伯謙為副主任委員，組織憲法起草委員會。同時通令各縣每縣推舉一人，為四川制憲審查員。值得注意的是，戴季陶是1914年主張聯(lián)邦論的先鋒人物之一，而吳玉章則是全川自治聯(lián)合會的領導者。因此，這些起草委員都是倡導自治、主張省憲的代表性人物。

1922年9月28日，四川省憲籌備處開會決議，自10月20日即著手省憲法之起草工作。同月，四川省議會通過臨時省政府組織大綱。12月，依據(jù)上述大綱，推舉劉成勛為臨時省長。1923年1月10日，省憲起草委員會在成都正式成立，謝升庵因未返川，其余12人移住會內(nèi)，開始展開制憲工作。省憲起草委員會經(jīng)過1個多月的多次討論，完成《四川省憲法草案》《第一屆議員選舉法案》《第一屆省長選舉法草案》和《法案編制法草案》等4個法律文件。2月10號，起草委員會將此4項文件交四川省憲法會議籌備處，起草委員會隨即于2月21日舉行閉會禮，宣布閉會。其中《四川省憲法草案》共分13章，159條。[11]四川省憲法籌備處成立后，一方面組織省憲法起草委員會，擬訂憲法草案；同時按照《四川省憲法會議組織法》之規(guī)定，選舉省憲法審查員，以便組成省憲法審查委員會。自1922年9月至1923年3月，省憲審查員選舉大體就緒，3月10日，四川省憲法審查會在成都舉行第一次會議，省憲法草案開始提交省憲法審查委員會審查，進入到制憲的第二階段。但是，由于吳佩孚和楊森領軍攻入四川，戰(zhàn)火又燃，四川落入北洋軍閥控制之下。在經(jīng)費無著、戰(zhàn)火蔓延的情況下，四川省憲沒有走到制憲第三步——公民復決階段，即停滯不前。

二、《四川省憲法》的制度設計分析

憲法的制定是民主政治發(fā)展的建設性活動，它所體現(xiàn)的憲政精神本身就包含了民主、自由等政治理念?！八拇ㄊ椃ú莅浮痹谶B綿戰(zhàn)火中雖沒有走完全部制憲程序，最后被束之高閣，但如同“湖南省憲法”“浙江省憲法”草案和“廣東省憲法”草案[12]一樣，四川省憲法也包含了地方士紳和知識分子關于推翻軍閥統(tǒng)治、追求民主政治的思想。并且，四川省憲法誕生于湖南、浙江和廣東等三省的省憲法之后，因此，四川省憲法充分借鑒了其他省憲法的不足，并吸收了省內(nèi)進步人士的意見，具有重要的法理與歷史價值。比較而言，四川省憲法在制度設計方面具有以下優(yōu)點。

首先，形式結構在模仿的基礎上實現(xiàn)創(chuàng)新。四川省憲法共分13章159條，分別為第一章總綱，第二章省與國，第三章人民，第四章省公民，第五章省議會，第六章省長與政務院，第七章行政準則，第八章法院，第九章審計院，第十章監(jiān)政院，第十一章地方制度，第十二章憲法之修改及解釋，第十三章附則。就整體內(nèi)容而言，四川省憲法強調(diào)中央與地方在權力劃分上地位平等，省為獨立的政治實體；主張建立共和政體，采取三權分立的政治結構。按照省憲法規(guī)定，省議會為省的權力機構，也是省政運作的中心。省議會采取一院制，由省內(nèi)公民按照人口比例用直接選舉法產(chǎn)生，省議會對省長和政務機關可提出彈劾案或不信任案。行政權由省長和政務機構行使，對省議會負責。司法權方面則規(guī)定法官的獨立審判原則，除服從法律外，法官審判案件不受任何其他機關與個人的干涉。

省憲法第一章總綱開宗明義，聲明“四川省為中華民國自治省”，尊重國家主權的完整，這與湖南省憲及浙江、廣東省憲法草案規(guī)定完全相同。皓白指出：“蓋明明表示制憲自治，實所以解除國內(nèi)糾紛，融合各方厲害沖突，而為統(tǒng)一民國之入手方法，非若彼輩野心軍閥，一方高談統(tǒng)一，一方又曰以武力破壞我民國者比也?！盵13]制定省憲法是為了實現(xiàn)統(tǒng)一國家之法律創(chuàng)設工作，這與軍閥的地方割據(jù)具有根本區(qū)別。地方自治納入國家結構框架中，設定的省自治與聯(lián)邦政府藍圖，使省區(qū)利益與省區(qū)意識得到集中體現(xiàn)，省自治成為了政治合法性新的資源。從這個意義來看，四川省憲法所寓含的尊重中國主權的統(tǒng)一和分中求和的制度預設，具有時代進步性。

在省與國的權限劃分方面，四川省憲如湖南省憲與浙江、廣東兩省憲法草案，采取列舉主義。但是四川省憲在這點上又有自己的特色。浙江、廣東草案之規(guī)定省權，與湖南省憲相比較，沒有多少變化。而四川省憲，于省與國專章，只記省權概括數(shù)條，而以省權應有其他詳細事項，列舉于省議會之下，這與湖南省憲法相似。四川憲法草案獨立設立“行政準則”一章，規(guī)定內(nèi)務、財政、教育、軍政、司法、實業(yè)六司。這種硬性規(guī)定行政部數(shù)目與名稱的方法，失去了浙江、廣東兩省憲法草案留有伸縮余地的辦法，而后兩省憲法草案中，把財政、實業(yè)、教育事務等單獨列章，規(guī)定簡潔，在法律上彈性空間更大。但是四川省憲草案刪去湖南省憲的“交涉司”之規(guī)定，避免有違國家外交統(tǒng)一的規(guī)定，顯示自己的成熟考慮。

四川省憲法設立“監(jiān)政院”一章，此項規(guī)定為湖南、廣東省憲法所沒有，而獨見于四川省憲法之中。按照四川省憲法草案規(guī)定，監(jiān)政院置監(jiān)政員五人，由各縣縣議會選舉之。其職權分為六項：(一)省議會有違法行為時，得咨請省長提出解散案付省公民總投票表決。(二)省議員有應受懲戒行為，省議會不為提議時，得咨請省議會議決。(三)官吏有違法行為時，得咨請省長查辦。(四)省長政務員省法院司法官審計員依本法第三十四條之規(guī)定，應行彈劾，省議會不為提議時，得提出彈劾案咨請省議會議決。(五)議員官吏有犯罪行為，檢察官不為起訴時，得咨請司法司令行檢察局提起公訴。(六)監(jiān)察各項官吏之考試。這種組織，實為一種監(jiān)察行政立法司法之特殊機關，在憲法上實為創(chuàng)舉，也是孫中山所倡導的“糾察權”或“彈劾權”的一種應用。皓白指出：“揆之綱紀蕩然之今日中國，或不失為一種補救辦法，取而試之，固未見其不可也?！盵13]四川省憲法監(jiān)察制度的設立，意味著中國憲法制訂向“五權憲法”模型中邁進了一大步。

其次，強調(diào)民權保障。按照四川省憲法第三章第11～23條之規(guī)定，人民享有以下權利與自由：男女平等權、婚姻自主權、武裝自衛(wèi)權、訴訟請愿陳述權、遷徙自由、營業(yè)自由、信仰自由、言論自由等。不僅有憲法之權，而且還規(guī)定具體的保障措施。自湖南省憲法獨民權保障制度以來，浙江省憲法和廣東省憲法開始積極響應，四川省憲法也承續(xù)這種具有革命性創(chuàng)舉的憲法制度。這與當時國憲只強調(diào)條文之整齊而無具體民權保障形成鮮明對比，標志著中國民主政治的重大進步。從湖南省憲法發(fā)展到四川省憲法，民權的憲法保障措施一直得到強化，這意味著發(fā)展到五四時期，民主精神終被國人承認。民主在中國不再僅僅被看作是中國政治走向正軌，通向國家富強之路的工具，民主本身就應該以尊重個人自由權利為基礎。王人博指出：“西方憲政文化所含的民主、自由、人權、法治以及作為西方憲政底盤的個人主義都被‘五四人’掏挖出來。他們自覺地樹立起科學與民主的兩面旗幟，并把民主升華為一種根固的信仰?！盵14]權威的憲法對公民權利的宣示與保護促進了權利意識和國民意識的發(fā)展，這為國家認同中理性認同層面的形成初步奠定了基礎。

最后，積極對待敏感的省長軍權問題。對于省長軍權問題，雖然四川省憲法與前面三部省憲法一樣，強調(diào)建立文官政府的目的，規(guī)定當選省長須解除軍權方得就任。但如前所述，浙江省憲法過于強調(diào)對軍閥政治的痛恨，而無視當時地方實力派的現(xiàn)實需要，最終導致盧永祥的處處為難，延擱了省憲法進入到最后的表決階段。而湖南省憲法則顯得低調(diào)，一方面規(guī)定當選軍人須解除軍職，另一方面又規(guī)定當選省長主持全省軍政事務，統(tǒng)帥全省軍隊。很明顯，四川省憲在制定的時候認真汲取了浙江省憲的教訓，而采納了湖南省憲的智慧。四川省憲第49條規(guī)定，“現(xiàn)任議員及文武官吏被選為省長時，須解除現(xiàn)職方得就任，就任后亦不得兼議員及其他文武官吏?！弊鳛閺浹a，到第59條和第60條又規(guī)定，“省長統(tǒng)帥全省軍隊”，“省長任命全省文武官吏”，顯示了制憲者尊重現(xiàn)實，具有政治妥協(xié)的心態(tài)。軍事規(guī)定問題，本是憲法上的敏感問題，浙江省憲草案對此問題采取完全回避的態(tài)度，顯示了制憲者的無奈與苦楚。而四川省憲草案則勇敢地面對這個問題，雖然在軍事規(guī)定上沒有湖南省憲法詳明，但對于防止軍人干預政治，卻是對湖南省憲立法精神的重申。

四川省憲法是時代的產(chǎn)物，在取得成就、實現(xiàn)創(chuàng)新的同時，其在內(nèi)容設計中存在的某些不足也比較明顯。這主要體現(xiàn)在以下方面：第一，公民總投票制不適當?shù)慕梃b；第二，議會中心制的政治設計框架對省長的民主選舉產(chǎn)生障礙；第三，對省長日常職權限制過嚴。這三個方面的問題對省憲法的貫徹產(chǎn)生了消極影響。

公民總投票制的大量應用是湖南省憲的一個非常明顯的特點，它的出現(xiàn)表明社會對于議會政治腐敗的失望，希望以公民總投票制以實現(xiàn)民主政治。但是，由于戶口調(diào)查工作和選民登記工作一直沒有完成，湖南省憲的此項特色常被指責為高調(diào)的民主，甚至為假民主。鑒于此，廣東省憲對此問題實現(xiàn)了根本性改造，在廣東省憲法中，運用公民總投票制的只有兩處。而到四川省憲的時候，對于公民總投票制的問題，省憲法在五處規(guī)定應用：解散議會(第40條)，選舉新省長(第48條)，表決被議在職省長之去留(第53條)，與將來憲法之修改(第145條)及此次草案之表決(第159條)。這表明四川省憲再次部分回顧了湖南省憲的立法精神地位。事實上，就第40條省議會解散第2款、第3款來看，就存在華而不實的問題，“(二)由全省公民二十分之一以上之連署提議，經(jīng)全省公民總投票過半數(shù)可決者。(三)省長以政務員全體之副署，或監(jiān)政院之咨請，提出理由書。交由省公民總投票過半數(shù)可決者。”就第二款來看，要全省公民二十分之一，是一個非常大的數(shù)目，在當時交通不便而又疆域遼闊的四川，全省公民的總投票不會有二十分之一的公民出來投票的。而就第三款來看，更沒有道理，四川省憲規(guī)定省長是省人民直接選出的省長。全省人民直接選出的省長，而必須得全省人民總投票的可決，然后可以解散省議會。這何必呢？監(jiān)政院也是各縣縣議會選舉出來的五個監(jiān)政員組成的。各縣縣議會舉出之監(jiān)政院之提議，又得全省公民直接選出的省長的同意，而仍必須經(jīng)過公民總投票的可決，這完全沒有必要。況且解散省議會是行政部的一種最后自衛(wèi)的方法，解散以后，如民意不服，仍可把原來的議會選出來。沒有必要于解散之先經(jīng)過這種繁瑣的手續(xù)。正如胡適指出：“數(shù)年前，湖南省憲的最初草案里屢用人民總投票的法子，已為學者所譏評。然而這種制度還時時出現(xiàn)于各種省憲草案里，這也是今日政論家不顧事實的一種證據(jù)了?！盵15]

就議會中心制而言，如前所述，四川省憲草案通過把省權移入省議會職權之下，明確省議會對于17項事務的制法權，強化省議會在省政治架構中的中心權威地位，體現(xiàn)了三權分立的政治結構。但從省長的產(chǎn)生過程可以看出，這個條款會導致省長進一步受制于省議會。依據(jù)四川省憲草案規(guī)定，省長之產(chǎn)生，“由全體公民直接投票選舉，以得票過半者為當選，無得票過半數(shù)者時，由省議會就得票之最多數(shù)及次多數(shù)者二人中決選之?！?《四川省憲法草案》第48條)這與湖南省憲規(guī)定“省長由省議會選出四人交由全省公民總投票決選以得票最多數(shù)為當選”(《湖南省憲法》第47條)呈現(xiàn)相反的程序設計。從四川省憲法草案看來，省長以得票過半數(shù)為當選，在當時中國政治形勢下，無論何人，都沒有被選舉出來之可能。因此，省長選舉必然走向決選，但決選一權又操之于省議會之手。就湖南省憲而言，省議會參與的程度，止于預選省長，將來公民總投票時，究竟誰能當選，權則不必操諸省議會之手。因此，皓白認為：“以觀四川憲草畀省議會以省長決選權，使將來被選為省長者，勢難超出議會勢力以獨立?！盵13]從這個意義上來說，如果能學習湖南與廣東省憲法，一方面可以免除公民總投票之煩難，另一方面則可以避免省長人選為少數(shù)議員操縱，真正貫徹民主選舉省長目的。

就省長日常權限而言，四川省憲與浙江省憲相仿，對于省長的權限束縛過嚴。從四川省憲第57條、第62～64條來看，如“省長對于省議會議決之法律案，須于送達后二十日內(nèi)于省政府公報公布之。省長對于省議會議決之法律案，認為應交復議時，須于公布期內(nèi)，咨交省議會，如省議會出席議員三分二以上，仍執(zhí)前議，省長應即公布之?！?第57條)“省長遇內(nèi)亂外患時，經(jīng)省議會之同意，得宣告戒嚴，在省議會閉會期間，須得常駐委員會之同意，于下次省議會開會，求其追認。但經(jīng)省議會或常駐委員會認為無戒嚴之必要時，應即宣告解嚴?！?第62條)“省長執(zhí)行職務時，非有政務員之副署不生效力?！?第64條)省長在執(zhí)行一方面受立法機關之嚴格監(jiān)督，另一方面還受政務院之牽制，省長無任何自由發(fā)揮之權。而更為厲害的是，按照四川省憲草案規(guī)定，作為責任內(nèi)閣的政務院，仿佛如同省議會的附屬機關，應隨時聽命，同時也面臨隨時被要求全體辭職的處地。而省長對于省議會則完全無能為力，連浙江省憲擁有的對省議會的解散權，四川省憲也做出嚴格的規(guī)定：“省長以政務員全體之副署或監(jiān)政院之咨請?zhí)岢隼碛蓵?，交全省公民總投票過半數(shù)可決者?！?第40條)省議會對省長行使彈劾權易如反掌，而省長對省議會行使解散權卻是難上加難，省長如同省議會懷抱中的嬰兒。確立議會中心主義，反映了制憲者冀圖通過省憲法制約軍閥專權的努力，但卻矯枉過正，導致立法權與行政權嚴重失衡。省憲法失去了通過法律馴化地方軍政權力的機會，這為地方軍閥不尊重省憲法造成口實。

三、《 四川省憲法》的歷史價值及其困境

20世紀20年代聯(lián)省自治運動發(fā)生之時，中央對地方的控制力下降，沒有一個政治集團能利用有效的行政機構集中政治與經(jīng)濟資源重建中央權威，這導致政治權威的破碎化現(xiàn)象十分嚴重。在南北政府都不能統(tǒng)一中國，中央主導力量缺失的情況下，省籍意識和新的國家認同開始成為整合社會資源的工具，政治重心轉(zhuǎn)移至省一級，省的地位上升。四川省憲自治運動的開展，主要是希望在夾縫中對抗外力以求生存的自保行動?！端拇ㄊ椃ā肥撬拇ㄊ〉胤杰婇y、士紳和知識分子三方合作下的產(chǎn)物，誕生于連綿的戰(zhàn)火之下，它是地方政治民主化進程的重要反映。一方面，四川省憲法是地方軍閥據(jù)以對付南北雙方武力征服、鞏固地盤維持統(tǒng)治的法理依據(jù)，另一方面，它也包含四川人民希望擺脫戰(zhàn)亂、期盼和平的宣言書之意，制度創(chuàng)新精神頗多。就四川省憲整體而言，它體現(xiàn)了對政治權力的制約、對公民權利的保護和對民主法治精神的弘揚。四川省憲的制定歷程與法律條文的精密設計，對于四川省內(nèi)民眾政治參與和現(xiàn)代地方政治體系的建立起到了實驗性與示范性作用。

省憲法是推進省區(qū)自治與政治發(fā)展的法理載體。因此，主張省憲自治的四川省內(nèi)外士紳、知識分子等各派人士對制定省憲傾注了極大的熱情，他們利用集體行動的影響以謀取更多的政治參與，成為省區(qū)政治發(fā)展的促進力量。他們一方面希望借助省區(qū)自治和省憲法結束軍閥割據(jù)戰(zhàn)爭，實現(xiàn)四川的和平安定，另一方面，則希望通過省區(qū)自治和聯(lián)省自治，建立以美國聯(lián)邦制為制度母本的聯(lián)邦制國家結構形式。為了使省憲法體現(xiàn)聯(lián)邦分權和民主自治的精神和原則，他們曾積極研究法律和政治制度，對國家統(tǒng)一的方式、政治體制的設置、中央與地方的分權等問題參與討論。尤其是知識分子與學生，在精神與方法上承襲五四余風與經(jīng)驗，對民主政治追求及通過聯(lián)邦救國的思路很明確，省憲法草案整體上也體現(xiàn)了聯(lián)邦分權和民主精神。因此有學者高度評價：“其內(nèi)容相當精密，對于權利義務之規(guī)定，亦相當合理。而其加重省議會之職權，使人民政治參與的程度大為提高?！盵16]但是，由于戰(zhàn)爭的影響，省憲法無法被付諸實踐，這讓四川有識之士大為遺憾，直到1926年春，還舊事重提。1926年4月，四川省議員陳希曾等在省議會提出“完成省憲案”，謂“年來川民困苦，如水益深，如火益熱。若徒補且一時，枝枝節(jié)節(jié)而為之，微論不能生效，而頭愈腳疼，腳愈頭疼，瘡孔既多，且恐治絲益紊。于無辦法之中而求辦法，擬制定省憲，根本解決，蓋無他道也。近查國人心理，統(tǒng)一、聯(lián)治兩大派均認有制訂省憲之必要。川人因歷受已往之教訓，感環(huán)境之困難，傾向制憲之心，亦已漸漸趨一致，及時一鼓作氣，積極進行，或能收圓滿效果，亦未可知?！盵17]但這種提案在四川混亂的軍閥時期，缺乏實力的支撐，無法轉(zhuǎn)化為政府實際的政治實踐，最終以遺憾收場。

《四川省憲法》從文本出臺到內(nèi)涵法理彰顯，在法理與制度上為消除省一級督軍專權提供了依據(jù)，同時也為省與省以下地區(qū)自治提供了法理依據(jù)。但是，在軍閥混戰(zhàn)年代，地方軍人是推動省憲運動發(fā)展極其重要的支撐力量，四川地方軍政領導熊克武和劉存厚等人卻并不真正信奉法治精神。支持省區(qū)自治的軍閥也只是著眼于維持地盤權位，并不在于地方自治與民主政治發(fā)展。地方利益與軍事利益相結合，軍隊地方化趨勢日益明顯。熊克武就利用川人治川、川人自主等口號以達到驅(qū)逐滇系勢力的目的，省憲擬議過程中也特別有強調(diào)本省境內(nèi)不得駐扎外省軍隊的條款規(guī)定。省憲法逐漸成為了地方軍閥強化自我統(tǒng)治的工具，而沒有成為省內(nèi)上下強烈認同與信仰的凝聚劑。省憲法精美的制度法律設計無法實現(xiàn)社會公共事務的調(diào)整和民權的保障，更無法通過省憲法實現(xiàn)制約軍閥的目的，形成其發(fā)展的困境。

任何國家的民主化改革和法治建設都需要相應的社會基礎和社會力量支持，它需要法制的健全、社會秩序的正常化和社會穩(wěn)定的基本維持為先決條件，否則僅靠制度設計和理想模式很難實現(xiàn)民主化的順利進行。四川省憲法的擬定雖然符合憲政的程序與規(guī)范，在一定程度上激發(fā)了民眾的政治參與熱情，但在缺乏民主自治傳統(tǒng)、毫無地方自治理念的情況下，想用省憲法制約軍閥力量來實現(xiàn)全國和平統(tǒng)一卻是不切實際的。軟弱的士紳階層和知識分子借助軍人階層作為省憲自治的主要依托力量，顯然是南轅北轍之舉。這也造成省憲法內(nèi)含的民主政治精神在利益與權力角逐中逐漸喪失。在愈演愈烈的地方割據(jù)情勢下，省憲法也逐漸淪為地方軍閥對抗北京中央政府的法理工具，成為阻礙國家政治統(tǒng)一的障礙。正如中國共產(chǎn)黨人在1922年6月所預見的那樣：“這種聯(lián)省自治不但不能建設民主政治國家，并且是明目張膽提倡武人割據(jù)，替武人割據(jù)的現(xiàn)狀上加一層憲法保障。總之，封建式的軍閥不消滅，行中央集權，便造成袁世凱式的皇帝總統(tǒng)；行地方分權制，便造成一班武人割據(jù)的諸侯。哪里能解決時局？”[18]軍閥混戰(zhàn)時期，冀望通過制定一紙省憲法，自下而上實現(xiàn)中央與地方的協(xié)調(diào)，以民主漸進模式實現(xiàn)國家統(tǒng)一路線顯然無法回應時代的需求?，F(xiàn)代國家建設需要強有力的中央政府來實現(xiàn)對內(nèi)最高權威和對外民族獨立任務，北洋時期中央與地方權限大小已經(jīng)不是中國政治的核心問題。四川省憲法草案政治實踐的最終功虧一簣，凸顯了打倒軍閥、建立強有力的中央權威以推進現(xiàn)代國家建設，已經(jīng)成為當時中國政治所面臨的最大和最迫切的問題。

[1] 四川文史研究館.四川軍閥史料: 第二輯[M]. 成都: 四川人民出版社, 1983.

[2] 四川文史研究館. 劉湘、但懋辛宣布四川自治電//四川軍閥史料: 第三輯[C]. 成都: 四川人民出版社, 1985.

[3] 李達嘉. 民國初年的聯(lián)省自治運動[M]. 臺北: 弘文館出版社, 1986.

[4] 四川文史研究館. 全川自治聯(lián)合會成立紀事//四川軍閥史料:第三輯[C]. 成都: 四川人民出版社, 1985.

[5] 四川文史研究館. 全川自治聯(lián)合會對四川自治的十二項主張電//四川軍閥史料: 第三輯[C]. 成都: 四川人民出版社, 1985.

[6] 陳啟修. 四川自治組織法草案[J]. 東方雜志, 1921, 19(22): 219?214.

[7] 四川文史研究館. 熊克武致劉光烈告以不能取消川省自主電//四川軍閥史料: 第三輯[C]. 成都: 四川人民出版社, 1985.

[8] 張繼才. 四川聯(lián)省自治運動述論[J]. 西南師范大學學報(人文社會科學版), 2003, 29(2): 115?118.

[9] 四川文史研究館.四川省議會宣告川省自治內(nèi)容電//四川軍閥史料: 第三輯[C]. 成都: 四川人民出版社, 1985.

[10] 四川文史研究館. 省憲籌備員劉成勛等就職通電//四川軍閥史料: 第三輯[C]. 成都: 四川人民出版社, 1985.

[11] 四川省憲法草案 [J]. 太平洋, 1923, 3(10): 1?12.

[12] 夏新華. 近代中國憲法歷程:史料薈萃[M]. 北京: 中國政法大學出版社, 2004.

[13] 皓白. 評四川省憲法草案[J]. 太平洋, 1923, 3(10): 1?6.

[14] 王人博. 憲政的中國之道[M]. 濟南: 山東人民出版社, 2003.

[15] 胡適. 這一周//胡適文存. 第二集第三冊[M]. 上海: 亞東圖書館, 1941.

[16] 呂實強. 民初四川的省議會[C]. 臺北: 中央研究院近代史研究所集刊(第十六期), 1987: 251?275.

[17] 陳希曾. 完成省憲案[J]. 四川省議會會刊, 1926(2): 33?35.

[18] 中國共產(chǎn)黨對時局的主張//中共中央文件選集: 第1卷[C].北京: 中共中央黨校出版社, 1989.

On theSichuan Province Constitutionof the early Republic of China

LONG Changan
(Department of History, Nanjing University, Nanjing 210093, China; School of Law, Anhui University of Technology, Maanshan 243032, China)

Sichuan Province Constitutionis the product of Sichuan province and its united provinces participating in self-autonomy movement, and of the united efforts of the soldiers, gentry and intellectuals in the war environment. Compared with other province constitutions of Hunan, Zhejiang and Guangdong,Sichuan Province Constitutionis similar in its system design, but has its own uniqueness, reflecting the founders’s political wisdom.Sichuan Province Constitutionis an important practice of constitutional federalism in Sichuan province, and carries the spirit of democracy and rule of law. The promulgation ofSichuan Province Constitutionreflects the local warlords’ hope for self-protection through the provincial constitution, and reflects more Sichuan people’s good wishes for peace who are weary of war. AlthoughSichuan Province Constitutionwas not put into political practice, it still had important historical value worth exploring.

Sichuan Province Constitution; province constitution; Sichuan province; democracy; the federalism movement

D909.92

A

1672-3104(2015)04?0098?07

[編輯: 蘇慧]

2014?11?18；

2014?12?17

龍長安(1975?)，男，湖南懷化人，歷史學博士，南京大學歷史系博士后，安徽工業(yè)大學法學院副教授，主要研究方向：政治史，政治思想史