●張建濤 趙首辰

目前，高校由于資產(chǎn)資金規(guī)模增長(zhǎng)迅速，規(guī)模越來(lái)越大，為加強(qiáng)內(nèi)部控制，落實(shí)校內(nèi)單位財(cái)務(wù)自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)各單位積極性，很多高校實(shí)行了“學(xué)校財(cái)務(wù)處一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部分單位二級(jí)財(cái)務(wù)管理”的分級(jí)管理體制。但是由于國(guó)家政策滯后、學(xué)校權(quán)責(zé)不清等原因，造成高校二級(jí)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管存在一些突出問(wèn)題，亟需采取措施解決這些問(wèn)題，提升高校財(cái)務(wù)治理能力。

一般地，綜合考慮高校多數(shù)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理體制，以及領(lǐng)導(dǎo)干部工作分工等因素，高校二級(jí)單位大致可以包括五種類型：一是院系、大型科研項(xiàng)目組等二級(jí)單位；二是教務(wù)處、研究生院等掌握資金再次分配權(quán)的部門；三是校園卡、后勤集團(tuán)、繼續(xù)教育學(xué)院等獨(dú)立核算非法人單位；四是具有獨(dú)立法人資格的附屬非企業(yè)單位，如研究院、附屬中小學(xué)；五是學(xué)校校辦企業(yè)和控股產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

一、高校二級(jí)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管面臨的新形勢(shì)

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定高校應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的高校可以實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制。目前，很多高校由于資產(chǎn)資金規(guī)模增長(zhǎng)迅速，規(guī)模越來(lái)越大，為加強(qiáng)內(nèi)部控制，落實(shí)校內(nèi)單位財(cái)務(wù)自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)各單位積極性，很多高校實(shí)行了“學(xué)校財(cái)務(wù)處一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部分單位二級(jí)財(cái)務(wù)管理”的分級(jí)管理體制。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》以及教育綜合改革工作均明確提出，要簡(jiǎn)政放權(quán)，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。教育管理部門在權(quán)力下放后的一個(gè)擔(dān)心是“一放就亂”，所以放權(quán)之后，相關(guān)監(jiān)督和檢查工作的力度勢(shì)必會(huì)增大。2010年教育部專門成立經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心；2013年提出“教育經(jīng)費(fèi)管理年”，開(kāi)展大規(guī)模的科研經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)檢查；2014年要求高校開(kāi)展財(cái)務(wù)管理自查自糾，對(duì)高校進(jìn)行財(cái)務(wù)專項(xiàng)檢查、審計(jì)和巡視等工作。由此來(lái)看，上級(jí)部門和高校外部的監(jiān)督檢查力度越來(lái)越大，財(cái)務(wù)管理形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。在這個(gè)趨勢(shì)下，高校二級(jí)單位財(cái)務(wù)工作中存在的問(wèn)題如果得不到恰當(dāng)?shù)靥幚?，必將?huì)對(duì)高校的事業(yè)發(fā)展帶來(lái)不利的影響。

同時(shí)，作為高校事業(yè)發(fā)展保障機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)工作在提供經(jīng)費(fèi)保障和提高資金效益等方面發(fā)揮著重要的支撐和監(jiān)管作用，能不能建立“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、管理嚴(yán)格、監(jiān)督到位、運(yùn)行有效”的高校財(cái)務(wù)管理體制，直接關(guān)系到學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中，二級(jí)單位作為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，其財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量在一定程度上反映了高校財(cái)務(wù)管理的綜合能力，如果對(duì)二級(jí)單位財(cái)務(wù)工作不能進(jìn)行有效監(jiān)管，建立完善的高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制將會(huì)成為一句空話。因此，新形勢(shì)下高校應(yīng)當(dāng)重視二級(jí)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，要把不該管的堅(jiān)決放開(kāi)，把該管的堅(jiān)決管住，做到既激發(fā)二級(jí)單位的體制活力，又能有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題及原因分析

（一）二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理存在“短板”

實(shí)行分級(jí)管理體制，一定程度上造成了學(xué)校財(cái)務(wù)管理層級(jí)脫節(jié)，高校二級(jí)單位的財(cái)務(wù)管理在四個(gè)方面存在明顯不足。

1、制度設(shè)計(jì)不完善。部分二級(jí)單位認(rèn)為執(zhí)行學(xué)校制度即可，而沒(méi)有在學(xué)校制度統(tǒng)一規(guī)定下針對(duì)本單位實(shí)際情況建立健全適用于本單位的具體內(nèi)部控制制度和財(cái)務(wù)管理制度，從而在日常管理中無(wú)章可循、無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可查。

2、制度執(zhí)行不嚴(yán)格。部分二級(jí)單位雖然制定了一些管理制度，但制度長(zhǎng)期未修訂或補(bǔ)充，制度內(nèi)容也不夠清晰、細(xì)化，使得制度形同虛設(shè)或者缺乏可操作性，難以在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中起到應(yīng)有的作用。

3、經(jīng)濟(jì)責(zé)任人法律意識(shí)淡薄。部分二級(jí)單位人員，特別是一把手缺乏對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)，自己用錢自己批，法律意識(shí)不強(qiáng)。還有一些教師，認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)是自己爭(zhēng)取的，怎么花錢應(yīng)該完全由自己來(lái)決定，違了規(guī)“法不責(zé)眾”，犯了錯(cuò)“下不為例”，出了事“情有可原”。

4、預(yù)算管理不到位。部分二級(jí)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算與事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃不配套，對(duì)預(yù)算編制工作重視程度不夠，經(jīng)費(fèi)使用隨意性較強(qiáng)，資金安排具有一定的盲目性和無(wú)序性，資金使用效益不高。

（二）二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題突出

無(wú)論是從資金量、業(yè)務(wù)量還是人員規(guī)模來(lái)看，與學(xué)校整體相比，多數(shù)高校的二級(jí)單位規(guī)模相對(duì)較小。但近年來(lái)，教育、財(cái)政、審計(jì)等上級(jí)部門對(duì)高校開(kāi)展的監(jiān)督檢查反映出二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理工作中存在的問(wèn)題多而雜，需要引起足夠重視。例如，二級(jí)單位收取的財(cái)政收入不及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，滯留、坐支、截留財(cái)政資金；私設(shè)“小金庫(kù)”，用于發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼，支付不便公開(kāi)或應(yīng)由個(gè)人支付的辦公費(fèi)、招待費(fèi)、旅游費(fèi)；固定資產(chǎn)疏于管理，超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房，不經(jīng)報(bào)批私自對(duì)外出租、出借資產(chǎn)；不經(jīng)集體決策，也不履行“三重一大”手續(xù)，部分領(lǐng)導(dǎo)自行“拍板”重大決策；不嚴(yán)格執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”，超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置煙酒、超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待等等一系列的問(wèn)題，給高校財(cái)務(wù)工作帶來(lái)了不利影響。

（三）二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題成因

二級(jí)單位存在的相關(guān)問(wèn)題，究其原因，既有國(guó)家政策相對(duì)滯后、政策內(nèi)容不夠明確、職能部門管理責(zé)任不清等外部原因，也有高校自身的原因。

1、學(xué)校管理層面的問(wèn)題。首先是認(rèn)識(shí)不清，對(duì)學(xué)校、校級(jí)財(cái)務(wù)和二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理權(quán)限認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)不明確；其次是疏于監(jiān)管，對(duì)二級(jí)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)不完善，監(jiān)控制度執(zhí)行不到位，缺乏責(zé)任追究機(jī)制，監(jiān)控機(jī)制存在結(jié)構(gòu)上的缺陷；最后是過(guò)度授權(quán)，對(duì)學(xué)校和二級(jí)單位財(cái)權(quán)和事權(quán)管理不匹配，賦予部分二級(jí)單位過(guò)度的權(quán)限，花錢自己說(shuō)了算，二級(jí)單位自主空間過(guò)大。

2、二級(jí)單位管理層面的問(wèn)題。首先是缺乏集體決策制度或者執(zhí)行不到位，具體表現(xiàn)為主要負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)淡薄，一把手權(quán)限過(guò)大，缺少有效制約，花錢領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算；其次是內(nèi)控制度不健全，內(nèi)部崗位職責(zé)不清晰，財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)責(zé)任無(wú)法得到落實(shí)，造成資金資產(chǎn)損失浪費(fèi)；最后是缺乏合格的專、兼職財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)管理混亂，單位財(cái)務(wù)賬目不清、不公開(kāi)、不透明，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真。

三、加強(qiáng)二級(jí)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管，提升高校財(cái)務(wù)治理能力

(一）明確監(jiān)管主體

對(duì)二級(jí)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管一定要堅(jiān)持“多管齊下”，加強(qiáng)學(xué)校層面的領(lǐng)導(dǎo)，不能只靠一級(jí)財(cái)務(wù)部門（財(cái)務(wù)處），要綜合調(diào)動(dòng)學(xué)校黨委、紀(jì)委、審計(jì)等部門的監(jiān)督力量，齊抓共管，形成合力。不能只督促二級(jí)單位的財(cái)務(wù)人員，還要督促二級(jí)單位一把手與財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人親自把關(guān)，切實(shí)負(fù)起責(zé)任。一定要突出審計(jì)監(jiān)督的作用，提高審計(jì)執(zhí)行力，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)務(wù)收支審計(jì)密切結(jié)合起來(lái)，以適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果，以審促管、以審促改、以審促建。一定要把加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管和黨風(fēng)廉政建設(shè)以及其他監(jiān)管措施結(jié)合起來(lái)。

（二）明確監(jiān)管內(nèi)容

1、明確監(jiān)管目標(biāo)。由于二級(jí)單位的性質(zhì)以及承擔(dān)工作內(nèi)容的不同，高校對(duì)二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)并不一致，比如有籌集辦學(xué)資金、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、加強(qiáng)專業(yè)化管理、提高服務(wù)水平、提高經(jīng)費(fèi)使用效益等不同方面的要求。而加強(qiáng)二級(jí)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管的主要目標(biāo)則只有一個(gè)，就是要防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)務(wù)運(yùn)行不出事，一切財(cái)務(wù)監(jiān)管的工作制度安排都應(yīng)圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)。

2、把握監(jiān)管主線。對(duì)二級(jí)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管要牢牢把準(zhǔn)資金流動(dòng)的“脈絡(luò)”，緊盯預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)預(yù)算控制和管理，重點(diǎn)抓好資金籌集、收費(fèi)政策、票據(jù)管理、銀行賬戶、大額資金、重大投資、印章管理、合同管理、資產(chǎn)管理、集體決策等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3、措施要有針對(duì)性。對(duì)學(xué)校的二級(jí)單位應(yīng)區(qū)分其不同類型和管理模式，采取更具有針對(duì)性的措施。對(duì)非獨(dú)立法人、非獨(dú)立核算單位（如基建財(cái)務(wù)、培訓(xùn)學(xué)院等）的監(jiān)管，在保證其財(cái)務(wù)自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)突出校級(jí)財(cái)務(wù)的直接管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；對(duì)獨(dú)立法人（校辦企業(yè)）、非獨(dú)立法人實(shí)行獨(dú)立核算的二級(jí)單位（如后勤集團(tuán)）的財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，則更應(yīng)突出對(duì)監(jiān)督檢查等監(jiān)管方式的使用。如果條件允許，建議學(xué)校為每一個(gè)資金規(guī)模大、管理方式復(fù)雜的二級(jí)單位單獨(dú)制定監(jiān)管制度，實(shí)行個(gè)性化、差異化的財(cái)務(wù)監(jiān)管。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管舉措

1、要有制度。學(xué)校應(yīng)不斷完善二級(jí)單位內(nèi)部控制制度，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、議事決策制度、會(huì)簽制度等，落實(shí)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，規(guī)范業(yè)務(wù)工作流程和財(cái)務(wù)管理流程，明確“游戲規(guī)則”，保證二級(jí)單位的財(cái)經(jīng)活動(dòng)有法可依、有章可循。

2、要有標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)在學(xué)校統(tǒng)一財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和資源配置,加強(qiáng)對(duì)二級(jí)單位支出的標(biāo)準(zhǔn)化管理，嚴(yán)格要求二級(jí)單位執(zhí)行學(xué)校財(cái)務(wù)支出授權(quán)審批制度，嚴(yán)格按照學(xué)校有關(guān)開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定安排和使用資金，把好經(jīng)費(fèi)支出“審核”關(guān)。

3、要有抓手。首先，應(yīng)集中核算，加強(qiáng)賬務(wù)監(jiān)管。對(duì)規(guī)模較小且需要獨(dú)立核算的二級(jí)單位，在保證其財(cái)務(wù)自主權(quán)的條件下，以財(cái)務(wù)信息化工作為依托，直接在校級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)為其單建賬套，由校級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行賬務(wù)托管，實(shí)行集中核算，直接管理二級(jí)單位。其次，應(yīng)集中財(cái)力，加強(qiáng)資金監(jiān)管。成立資金結(jié)算中心，將二級(jí)單位財(cái)力上收，對(duì)二級(jí)單位資金的收支加強(qiáng)監(jiān)管。最后，要加強(qiáng)信息公開(kāi)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。在二級(jí)單位推進(jìn)“陽(yáng)光財(cái)務(wù)”，建立健全二級(jí)單位財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制和重大事項(xiàng)決策信息公開(kāi)工作機(jī)制，細(xì)化財(cái)務(wù)信息公開(kāi)范圍和內(nèi)容，保障二級(jí)單位師生員工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4、要有落實(shí)。首先，應(yīng)抓好關(guān)鍵崗位人員管理。規(guī)范二級(jí)單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，二級(jí)單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)接受學(xué)校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管理財(cái)務(wù)工作關(guān)鍵崗位人員的任免，需要征得校財(cái)務(wù)處同意后方可開(kāi)展，并實(shí)行定期輪崗，有條件的可以試行會(huì)計(jì)委派制。其次，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督檢查。建立二級(jí)單位定期審計(jì)制度，加強(qiáng)事前審計(jì)與事中審計(jì)，不僅要重視“ 對(duì)事”的審計(jì)，還要重視“對(duì)人”尤其是負(fù)責(zé)人的責(zé)任審計(jì)。最后，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任追究。要建立健全二級(jí)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度，遇到因二級(jí)單位違規(guī)操作產(chǎn)生的法律糾紛、稅務(wù)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛等，均應(yīng)追溯相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，增強(qiáng)懲戒制度的約束力。■