（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

學(xué)前教育是國(guó)民教育的重要組成部分，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。早在20世紀(jì)初，發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家就把學(xué)前教育納入了公共服務(wù)體系，并建立起了以政府財(cái)政投入為主導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。然而，學(xué)前教育在我國(guó)長(zhǎng)期被視為一種社會(huì)福利，政府對(duì)其投入十分有限，學(xué)前教育供給嚴(yán)重不足。盡管自2010年起，我國(guó)學(xué)前教育得到了政府的高度重視，中央政府也加大了學(xué)前教育專項(xiàng)投入的力度，使得學(xué)前教育毛入園率有了較大幅度提高，但要從根本上解決我國(guó)學(xué)前教育“入園難、入園貴”的問(wèn)題，必須要真正把學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系，改變作為社會(huì)福利的學(xué)前教育供給模式，構(gòu)建政府間事權(quán)劃分清晰、政府與市場(chǎng)以及政府間支出責(zé)任界定明確的學(xué)前教育財(cái)政保障制度。

一、作為社會(huì)福利的我國(guó)學(xué)前教育供給與投入模式的演變

建國(guó)初期，由于對(duì)學(xué)前教育地位和性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，提供學(xué)前教育服務(wù)的作用更多的是為幫助婦女就業(yè)，在這樣的定位下，我國(guó)幼兒教育供給和投入體制按照社會(huì)福利而非教育事業(yè)的發(fā)展思路逐步形成。1952年教育部發(fā)布的《幼兒園暫行規(guī)程草案》規(guī)定，縣、市所辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)在地方教育事業(yè)費(fèi)內(nèi)統(tǒng)籌統(tǒng)支，而其他公辦和私立幼兒園的經(jīng)費(fèi)則由設(shè)立者或董事會(huì)供給。為彌補(bǔ)政府辦園數(shù)量的不足，地方政府同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)單位興辦幼兒園，1953年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第17條提出，企業(yè)工會(huì)基層委員會(huì)應(yīng)與企業(yè)行政方面或資方共同辦理托兒所等集體勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)。在國(guó)家的激勵(lì)下，單位附屬性質(zhì)的托幼機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展起來(lái)。除政府、機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位辦園外，還存在一些城鎮(zhèn)街道辦幼兒園和農(nóng)村社隊(duì)辦幼兒園，以及數(shù)量極少的由社會(huì)團(tuán)體、私人籌資舉辦并依靠收費(fèi)維持的民辦幼兒園。

與供給模式相對(duì)應(yīng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的學(xué)前教育投入機(jī)制某種意義上出現(xiàn)了“多軌制”的特征。教育部門(mén)所辦幼兒園經(jīng)費(fèi)列入地方預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)；機(jī)關(guān)企事業(yè)單位學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的支出，雖不直接列入地方預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，整個(gè)社會(huì)作為一個(gè)“國(guó)家辛迪加”的會(huì)計(jì)核算體系，學(xué)前教育資金通過(guò)機(jī)關(guān)預(yù)算、稅前預(yù)留以及教師納入編制等途徑在成本中列支，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于間接地獲得了公共資金的支持［1］；農(nóng)村學(xué)前教育基本上游離于政府的視野之外，其發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)依賴于社隊(duì)和農(nóng)民自籌，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村學(xué)前教育的主要投入主體，財(cái)政直接提供的資金十分有限［2］?？梢?jiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期學(xué)前教育的投入機(jī)制與其辦學(xué)體制密切相關(guān)，財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的直接投入僅限于政府教育部門(mén)所辦幼兒園，數(shù)量眾多的企事業(yè)單位和集體辦幼兒園經(jīng)費(fèi)則并未在地方預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中反映，而是借助于企事業(yè)單位、基層組織的力量，以城市“單位福利”和農(nóng)村“集體福利”的形式給予幼兒家庭一定程度的補(bǔ)償。這種學(xué)前教育供給和投入機(jī)制在資源相對(duì)匱乏的情況下，對(duì)于調(diào)動(dòng)企業(yè)和農(nóng)村集體辦園積極性，擴(kuò)大學(xué)前教育資源起到了一定的作用，但制度上的不統(tǒng)一也為我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展埋下隱患。

20世紀(jì)70年代末我國(guó)開(kāi)始了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，改革之初，學(xué)前教育供給并未受到較大的沖擊。但進(jìn)入90年代中期后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，企事業(yè)單位去社會(huì)化和政府部門(mén)機(jī)構(gòu)改革隨之展開(kāi)，由于未能明確學(xué)前教育的性質(zhì)與地位，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的學(xué)前教育供給模式和投入機(jī)制在經(jīng)濟(jì)體制改革的沖擊下難以為繼，學(xué)前教育服務(wù)被逐步推向了市場(chǎng)，供求矛盾日益凸顯。

就政府辦幼兒園而言，改革開(kāi)放以來(lái)，在以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制和晉升激勵(lì)下，地方政府更加熱衷于發(fā)展經(jīng)濟(jì)［3］。尤其是分稅制改革后，財(cái)權(quán)逐漸上移，財(cái)力不足的地方政府對(duì)于教育這種對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果不顯著的領(lǐng)域采取了甩包袱的做法［4］。性質(zhì)與定位模糊、經(jīng)費(fèi)投入缺乏制度保障的學(xué)前教育更易處于劣勢(shì)地位。從1997 年到2009 年，我國(guó)政府部門(mén)辦園的數(shù)量由5.11 萬(wàn)所減至3.22萬(wàn)所①，在幼兒園總數(shù)中所占比例也大幅下滑。就企業(yè)辦幼兒園而言，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革特別是國(guó)企改革的深入推進(jìn)，企業(yè)成為自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)組織，其所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)職能逐漸分離，作為單位福利在企業(yè)成本中列支的學(xué)前教育投入機(jī)制不復(fù)存在。雖然在相關(guān)文件中政府要求有條件的企業(yè)要繼續(xù)辦好幼兒園，不具備獨(dú)立辦園條件和具備分離條件的幼兒園，要在政府統(tǒng)籌下移交給地方教育行政部門(mén)或其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人舉辦，但在后期的執(zhí)行中，地方政府并未及時(shí)承擔(dān)起引導(dǎo)和接管責(zé)任，大量企業(yè)單位辦幼兒園直接倒閉關(guān)停，1995年到2006年，企事業(yè)單位辦幼兒園占全國(guó)幼兒園總數(shù)的比重從77%迅速降到22%。就農(nóng)村集體辦幼兒園而言，盡管我國(guó)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)村學(xué)前教育的重要性，但財(cái)政對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入一直微乎其微，再加上分稅制改革后，農(nóng)村基層政府財(cái)力嚴(yán)重不足，對(duì)中小學(xué)教育投入尚且捉襟見(jiàn)肘，學(xué)前教育更被嚴(yán)重地邊緣化。而長(zhǎng)期以來(lái)依靠社（鄉(xiāng)）統(tǒng)籌、生產(chǎn)隊(duì)（村）自籌、群眾集資、集體辦學(xué)的學(xué)前教育供給模式隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體也相應(yīng)瓦解。1996年到2004年我國(guó)農(nóng)村幼兒園數(shù)量從11.04萬(wàn)所降至5.43萬(wàn)所，農(nóng)村學(xué)前教育不僅沒(méi)有隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而發(fā)展壯大，反而在投入水平和供給數(shù)量上都出現(xiàn)了大幅萎縮。

經(jīng)濟(jì)體制改革中，政府、企事業(yè)單位和農(nóng)村集體舉辦的帶有福利性質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量銳減，取而代之的是主要依靠家長(zhǎng)付費(fèi)且要從中營(yíng)利的民辦幼兒園，1995～2010年，我國(guó)民辦幼兒園數(shù)量從2.08萬(wàn)所升至10.23萬(wàn)所，所占比重從11%增加到68%。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高，社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的需求日益增加。由于收費(fèi)低、質(zhì)量高的公辦幼兒園數(shù)量不足，且大部分只招收機(jī)關(guān)干部子女，民辦幼兒園主要以盈利為目的，又缺乏引導(dǎo)與監(jiān)管，難以保證質(zhì)量，學(xué)前教育領(lǐng)域供求矛盾凸現(xiàn)，“入園難、入園貴”問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

二、我國(guó)現(xiàn)行學(xué)前教育供給與投入模式存在的主要問(wèn)題

學(xué)前教育領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多問(wèn)題引起了政府的高度重視，2010年7月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》明確提出，建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制，力爭(zhēng)到2020年基本普及學(xué)前教育”。同年11月在《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)應(yīng)構(gòu)建“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”，并要求各省（區(qū)、市）政府以縣為單位編制學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃。第一個(gè)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育的辦學(xué)條件得到了改善，毛入園率也有較大幅度提高。然而目前政府對(duì)學(xué)前教育的支持還停留在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的層面，即主要通過(guò)加大中央學(xué)前教育專項(xiàng)支持力度來(lái)緩解“入園難”、“入園貴”，尚未對(duì)帶有福利性質(zhì)的學(xué)前教育供給模式和投入體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。

（一）我國(guó)學(xué)前教育公共服務(wù)的性質(zhì)定位缺乏法律保障

盡管目前我國(guó)政府已充分認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育是一個(gè)獨(dú)立教育階段，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，具有很強(qiáng)的公益性，同時(shí)也出臺(tái)了學(xué)前教育發(fā)展的一些指導(dǎo)、規(guī)劃性的意見(jiàn)，但這些指導(dǎo)、規(guī)劃性的意見(jiàn)一般較為宏觀和寬泛，且均未上升到法律的高度。在《教育法》所規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中，惟有學(xué)前教育沒(méi)有單獨(dú)立法［5］。由于沒(méi)有全國(guó)性的學(xué)前教育法律的保障，使得學(xué)前教育的基礎(chǔ)性地位和公益性的性質(zhì)定位很難落到實(shí)處。學(xué)前教育未納入公共服務(wù)體系的最直接表現(xiàn)，就是學(xué)前教育未能作為一項(xiàng)公共服務(wù)在公共財(cái)政中得以體現(xiàn)，即未在財(cái)政預(yù)算中予以單列［6］。

（二）學(xué)前教育帶有福利性質(zhì)的管理模式尚未發(fā)生根本性改變

盡管目前我國(guó)學(xué)前教育原則上要求實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”，但由于學(xué)前教育尚未從各企事業(yè)單位福利中剝離出來(lái)納入公共服務(wù)體系，不同性質(zhì)幼兒園仍歸屬不同部門(mén)作為福利提供，實(shí)行多頭管理，這樣導(dǎo)致各級(jí)政府都沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的學(xué)前教育規(guī)劃和管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有配備專門(mén)的管理人員。從調(diào)查實(shí)際情況來(lái)看，很多區(qū)（縣）將學(xué)前教育放入基礎(chǔ)教育科由專管基礎(chǔ)教育的人員兼管，且管理對(duì)象僅限于教育部門(mén)和部分集體辦幼兒園，其他部門(mén)和社會(huì)力量辦園往往處于無(wú)人管理狀態(tài)。

（三）政府與市場(chǎng)、各級(jí)政府間學(xué)前教育的籌資責(zé)任未明確界定

理論上學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共品，就政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言，其教育成本應(yīng)由政府與市場(chǎng)共同分擔(dān)，但究竟普惠性幼兒園單位培養(yǎng)成本是多少？政府和家庭各自承擔(dān)多大份額比較合理？國(guó)內(nèi)相關(guān)研究還較為欠缺。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府都承擔(dān)了學(xué)前教育的主要籌資責(zé)任。在我國(guó)，目前政府對(duì)學(xué)前教育投入很少，幼兒園基建與運(yùn)轉(zhuǎn)基本要靠收費(fèi)，學(xué)前教育成本家庭承擔(dān)比例過(guò)高。單純就各級(jí)政府籌資責(zé)任而言，政府間的事權(quán)劃分不清直接導(dǎo)致學(xué)前教育的政府支出責(zé)任不明確，這也是各級(jí)政府都沒(méi)有將學(xué)前教育財(cái)政投入在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中單列的重要原因。各級(jí)政府究竟在學(xué)前教育籌資中應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任？承擔(dān)多大責(zé)任？采取什么樣的形式承擔(dān)？這些都是亟需解決的問(wèn)題。

（四）有限財(cái)政資金投入未能起到促進(jìn)學(xué)前教育公平的作用

政府介入學(xué)前教育，除了保障學(xué)前教育的供給水平外，還有一個(gè)重要目標(biāo)就是促進(jìn)教育公平。在現(xiàn)實(shí)中，政府將有限的學(xué)前教育公共資源大量投向了公辦幼兒園，尤其是示范園、縣直機(jī)關(guān)園、事業(yè)單位辦園［7］，而對(duì)公辦幼兒園所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任卻無(wú)相應(yīng)的規(guī)制，這些幼兒園要么面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位招生，要么需要繳納大量贊助費(fèi)，來(lái)自貧困家庭的幼兒反而被排除在優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園之外，難以享受到政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政補(bǔ)貼的益處，財(cái)政資金歸宿與目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏差，公辦幼兒園失去了其應(yīng)有的公益性。財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的投入不僅未能達(dá)到緩解學(xué)前教育供需矛盾和對(duì)低收入家庭實(shí)施福利轉(zhuǎn)移的目標(biāo)，而且由于最終歸宿出現(xiàn)偏移，反而加劇了學(xué)前教育領(lǐng)域的不公平和財(cái)政投入的低效率。此外，由于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主要?dú)w于地方，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，又缺乏穩(wěn)定的一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度，學(xué)前教育發(fā)展的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異也日益突顯［8］［9］。

三、重構(gòu)作為公共服務(wù)的學(xué)前教育財(cái)政保障制度

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，要從根本上解決我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中的突出問(wèn)題，必須通過(guò)立法將學(xué)前教育真正納入公共服務(wù)體系，政府應(yīng)設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)，配備專門(mén)的管理人員，切實(shí)承擔(dān)起學(xué)前教育的管理責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，建立起“政府主導(dǎo)、政府與市場(chǎng)以及政府間學(xué)前教育籌資責(zé)任劃分清晰”的公共籌資機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，主要做好以下幾點(diǎn)：

（一）明確學(xué)前教育公共服務(wù)性質(zhì)，通過(guò)立法將其納入公共服務(wù)體系

學(xué)前教育服務(wù)之所以定位為公共服務(wù)，其原因在于：一是學(xué)前教育具有很強(qiáng)的外部性。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的起始環(huán)節(jié)，不僅可以給受教育者自身和家庭帶來(lái)好處，也會(huì)對(duì)社會(huì)人力資本的累積和稅收收入增長(zhǎng)產(chǎn)生積極影響，這一點(diǎn)已為大量學(xué)前教育成本效益研究所證實(shí)［10］［11］。尤其值得注意的是，為貧困家庭提供有質(zhì)量的早期教育可以帶來(lái)諸如降低未來(lái)犯罪率、節(jié)約社會(huì)福利支出、提高公民素質(zhì)、促進(jìn)代際收入流動(dòng)，縮小收入差距等難以測(cè)算的長(zhǎng)期社會(huì)收益，這些社會(huì)收益遠(yuǎn)大于個(gè)人收益［12］［13］［14］。二是由于學(xué)前教育服務(wù)的特殊性以及學(xué)前教育質(zhì)量信息和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)相較于家長(zhǎng)在學(xué)前教育服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量等方面具有更大信息優(yōu)勢(shì)，園方很容易憑借自身的信息優(yōu)勢(shì)誘導(dǎo)家庭盲目消費(fèi)［15］，導(dǎo)致學(xué)前教育市場(chǎng)的混亂和低效率。政府介入學(xué)前教育領(lǐng)域，建立相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提供有效的學(xué)前教育服務(wù)信息，能夠更好地保障學(xué)前教育市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置效率。三是學(xué)前教育領(lǐng)域的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。在一些人口密度小的農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，幼兒數(shù)量少且居住分散，很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)意義上的規(guī)模效益。私人部門(mén)以盈利為目的，缺乏投資辦園的動(dòng)力，若沒(méi)有政府辦園，這些地區(qū)的孩子將失去接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)［16］。

上述的理論分析表明，由于學(xué)前教育服務(wù)的外部性，機(jī)構(gòu)與受教育者的信息不對(duì)稱，以及舉辦學(xué)前教育的高成本和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，完全由市場(chǎng)供給達(dá)不到社會(huì)最優(yōu)水平，同時(shí)市場(chǎng)也不能保障幼兒接受學(xué)前教育的基本權(quán)利，因此，學(xué)前教育是一項(xiàng)重要的社會(huì)公益性事業(yè)，理應(yīng)納入公共服務(wù)體系。從日本和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，完善的法律和政策支持體系是學(xué)前教育健康發(fā)展的重要保證［17］。日本政府對(duì)幼兒園的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)內(nèi)容、教師資格與進(jìn)修以及私立學(xué)校發(fā)展等方面均制定有詳細(xì)的規(guī)定，并以法律形式保障其實(shí)施；美國(guó)各州在頒布合格學(xué)前教育機(jī)構(gòu)類型和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還以州政府為主導(dǎo)構(gòu)建了學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)級(jí)、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)體系，通過(guò)定期評(píng)估與審查，督促學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提升教育質(zhì)量。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，從根本上講，是由于各級(jí)政府尤其是地方政府對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，而長(zhǎng)期將其作為一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)來(lái)對(duì)待。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，盡快制定《學(xué)前教育法》，通過(guò)立法而不是指導(dǎo)性意見(jiàn)的形式將學(xué)前教育強(qiáng)制性納入公共服務(wù)體系。在此基礎(chǔ)上，制定學(xué)前教育發(fā)展的各項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，保障我國(guó)學(xué)前教育各項(xiàng)法規(guī)的執(zhí)行和約束力，確保對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)真正落到實(shí)處。

（二）建立政府間學(xué)前教育管理體制，明確各級(jí)政府學(xué)前教育責(zé)任

在通過(guò)法律明確學(xué)前教育公共服務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，建立政府間學(xué)前教育作為公共事權(quán)責(zé)任劃分清晰的管理體制。所謂學(xué)前教育的管理體制，實(shí)際上是指學(xué)前教育作為一項(xiàng)公共事務(wù)，其管理責(zé)任如何在多級(jí)政府間合理劃分?？臻g外溢性地方公共事務(wù)是指地方政府管理的某些公共事務(wù)的受益范圍超出了它所轄的行政邊界而擴(kuò)散到臨近其他地區(qū)，從而使其他地區(qū)在不承擔(dān)任何費(fèi)用的情況下也同樣獲得部分好處。學(xué)前教育是典型的空間外溢性的地方公共產(chǎn)品與服務(wù)。一方面，接受學(xué)前教育服務(wù)的絕大多數(shù)學(xué)生要在本地就業(yè)，學(xué)前教育服務(wù)的受益者主要是當(dāng)?shù)卣涣硪环矫?，?dāng)?shù)卣緹o(wú)法保證在本轄區(qū)接受過(guò)良好學(xué)前教育的孩子，將來(lái)不流動(dòng)到其他轄區(qū)。對(duì)于這類公共事務(wù)一般按照便于管理原則，以地方管理為主。我國(guó)正在推行中央、省和縣三級(jí)財(cái)政改革，在學(xué)前教育事權(quán)劃分上，按照便于管理的原則，學(xué)前教育的具體事務(wù)管理應(yīng)由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，縣級(jí)政府必須設(shè)置專門(mén)的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)并配齊所需的管理人員；中央政府主要制定涉及學(xué)前教育各方面的全國(guó)統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃；省級(jí)政府負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)的學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)本省的實(shí)際情況，在全國(guó)統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定本省的各項(xiàng)學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)（不能低于國(guó)標(biāo)），對(duì)縣級(jí)政府執(zhí)行各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行檢查和考核，并為縣級(jí)學(xué)前教育提供業(yè)務(wù)咨詢和指導(dǎo)。

（三）構(gòu)建“財(cái)政投入為主，各級(jí)政府共同分擔(dān)”的學(xué)前教育長(zhǎng)效籌資機(jī)制

學(xué)前教育定位為公共服務(wù)，是否實(shí)行免費(fèi)，要視具體情況而定。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的人口小國(guó)（如法國(guó)），實(shí)行了免費(fèi)的學(xué)前教育；而像美國(guó)和日本這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的人口大國(guó)，雖發(fā)展學(xué)前教育較早，但政府對(duì)學(xué)前教育投入規(guī)模是隨著財(cái)力增長(zhǎng)而逐步加大的，到目前為止在國(guó)家層面上他們并沒(méi)有明確提出要實(shí)行免費(fèi)的學(xué)前教育。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬太多。目前在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)免費(fèi)學(xué)前教育極不現(xiàn)實(shí)，在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，有條件地方可以實(shí)行免費(fèi)，但在國(guó)家層面上應(yīng)明確規(guī)定我國(guó)學(xué)前教育為非義務(wù)教育，成本實(shí)行政府與家庭共同分擔(dān)。另外，我們實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村和連片少數(shù)民族地區(qū)的家庭每學(xué)期承擔(dān)每生800～1000元學(xué)費(fèi)，城市或郊區(qū)家庭每生承擔(dān)2000元左右的學(xué)費(fèi)，家長(zhǎng)并不認(rèn)為負(fù)擔(dān)很重。至于政府分擔(dān)比例可以參照發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有水平上逐步提高。同時(shí)還應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同地區(qū)有所區(qū)別。

單純就財(cái)政投入而言，按照事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)等的原則，縣級(jí)政府是學(xué)前教育事權(quán)的責(zé)任主體，相應(yīng)地也是學(xué)前教育支出的責(zé)任主體，即縣級(jí)政府必須將學(xué)前教育納入財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行預(yù)算單列。學(xué)前教育作為空間外溢性地方公共品，主要是基于方便管理的原則，把縣級(jí)政府確立為事權(quán)和支出責(zé)任主體，但這并不等于納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)均來(lái)自縣本級(jí)的自有財(cái)力。若完全由縣本級(jí)自有財(cái)力承擔(dān)全部學(xué)前教育的公共經(jīng)費(fèi)，理論上，學(xué)前教育空間外部性會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政支出的激勵(lì)不足；就現(xiàn)實(shí)而言，縣級(jí)財(cái)政普遍困難，也沒(méi)有能力承擔(dān)所需公共經(jīng)費(fèi)。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源也就是成本如何分擔(dān)，首先必須根據(jù)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃和公立學(xué)校所占比重，核定縣級(jí)公立學(xué)前教育的總成本；其次就是確定政府和家庭分擔(dān)的比例，進(jìn)而制定生均收費(fèi)和財(cái)政撥款的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于學(xué)前教育公共成本多級(jí)政府間分擔(dān)比例，我們認(rèn)為可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，分項(xiàng)目按比例分擔(dān)，即縣政府主要負(fù)責(zé)公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的公用經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)。公立幼兒教師的工資由省政府負(fù)擔(dān)1／2或2／3，具體比例視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，同時(shí)省政府對(duì)貧困縣的基建投資給予適當(dāng)配套補(bǔ)助。中央政府可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府的做法，主要通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助支持全國(guó)學(xué)前教育發(fā)展，其目標(biāo)有二：一是促進(jìn)學(xué)前教育公平，二是激勵(lì)地方政府增加學(xué)前教育支出，并引導(dǎo)地方政府發(fā)展學(xué)前教育符合中央的政策要求。對(duì)于第一個(gè)目標(biāo)可以針對(duì)貧困縣基建投資給予一次性專項(xiàng)補(bǔ)助，也可以給貧困家庭的適齡兒童發(fā)放學(xué)前教育券，以解決因經(jīng)濟(jì)困難而不能入園的問(wèn)題。對(duì)于第二個(gè)目標(biāo)既可以對(duì)愿意多增加支出的省份采取配套或獎(jiǎng)勵(lì)的方式，也可以對(duì)致力于學(xué)前教育改革且符合中央學(xué)前教育發(fā)展政策要求的省份采用競(jìng)爭(zhēng)性的資金分配方式。要確保上述分擔(dān)機(jī)制成功運(yùn)行，還必須要求中央對(duì)省、省對(duì)縣通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付確保政府間財(cái)力的縱向平衡。

（四）政策設(shè)計(jì)上實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)別對(duì)待，以確保學(xué)前教育的公平

目前學(xué)前教育城鄉(xiāng)差異大，已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，應(yīng)汲取“普九”的教訓(xùn)，從一開(kāi)始就要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在政策設(shè)計(jì)上致力于縮小城鄉(xiāng)差異。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)別對(duì)待，是指政府在學(xué)前教育發(fā)展速度和質(zhì)量上要保持城鄉(xiāng)基本一致，以確保學(xué)前教育的基本公平，要做到這一點(diǎn)，在政策設(shè)計(jì)上就需要區(qū)別對(duì)待，即在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，城鎮(zhèn)因大量人口流入導(dǎo)致學(xué)前教育機(jī)構(gòu)供給嚴(yán)重不足，亟需大量財(cái)政投入解決硬件設(shè)施不足問(wèn)題，即多建普惠性公辦幼兒園，同時(shí)要求享受了財(cái)政補(bǔ)貼的公辦幼兒園，承擔(dān)應(yīng)有社會(huì)責(zé)任，起到“保底”的作用，優(yōu)先保障低收入家庭幼兒入園。農(nóng)村人口密度小，人口流出快，大量新建幼兒園會(huì)因生源不足而廢棄，造成資源浪費(fèi)。農(nóng)村可充分利用廢棄小學(xué)、村委會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所和村文化館等解決幼教機(jī)構(gòu)硬件短缺問(wèn)題，而將財(cái)政投入重點(diǎn)放在引進(jìn)合格師資和購(gòu)置教學(xué)用具上，以確保農(nóng)村兒童享受有較高質(zhì)量的學(xué)前教育。

注釋：

①本文涉及數(shù)據(jù)如無(wú)特殊說(shuō)明均來(lái)自各年度《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

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