羅旎

對于我國這樣的人口大國，農(nóng)業(yè)一直是國民經(jīng)濟(jì)不可動搖的基礎(chǔ)，2004-2013年，中央一號文件連續(xù)十年聚焦農(nóng)業(yè)，“三農(nóng)”問題無疑成為了黨和國家中心工作的“重中之重”。從“十五時(shí)期”以來，國家持續(xù)深化改革農(nóng)業(yè)方面稅制，從逐步取消農(nóng)業(yè)稅，轉(zhuǎn)而向農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)力度逐年加大，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金規(guī)模日益增長。資金覆蓋面愈加廣泛，資金規(guī)模愈加擴(kuò)大，資金關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的切身利益。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，狹義的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即是農(nóng)業(yè)直補(bǔ);更簡單來講，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金就是農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金中所有涉及直接補(bǔ)貼的部分。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)本著維護(hù)政策執(zhí)行，助推新農(nóng)村建設(shè)的目的，積極開展對農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金的跟蹤監(jiān)督審計(jì)。農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金審計(jì)內(nèi)容，大體上與財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的內(nèi)容相似，包括對其資金來源、資金管理、資金發(fā)放、內(nèi)控制度、以及個(gè)人違法違規(guī)行為等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。其目的一是以強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)為中心，保證政策的貫徹執(zhí)行;二是防止擠占挪用，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益;三是監(jiān)督和服務(wù)并重，促進(jìn)政策的完善，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。但不同于一般財(cái)政專項(xiàng)資金，我國農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金因其自身的特殊原因，具有如下鮮明的特點(diǎn)：

一、補(bǔ)貼品種復(fù)雜，手續(xù)相對繁瑣

以最大限度地支農(nóng)惠農(nóng)為目的，我國目前已實(shí)行的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)項(xiàng)目大都屬于分項(xiàng)式補(bǔ)貼，即不同的對象視不同的條件領(lǐng)取不同的補(bǔ)貼，且一般要求直補(bǔ)到戶（人）。由于我國農(nóng)村人口分布較廣，農(nóng)戶數(shù)量巨大、種植及購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的種類繁雜，再加上補(bǔ)貼的種類和相關(guān)規(guī)定繁多，導(dǎo)致相當(dāng)部分農(nóng)民對補(bǔ)貼政策了解不清楚，整個(gè)直補(bǔ)補(bǔ)貼工作宣傳壓力大、運(yùn)行程序煩瑣、工作成本較高、工作量大。

二、補(bǔ)貼資金分散，規(guī)模較小

同樣是由于人口分布廣、人數(shù)巨大的原因，導(dǎo)致補(bǔ)貼資金較為分散，幾百上千億發(fā)放出去，實(shí)際發(fā)放到戶不過幾十?dāng)?shù)百元，發(fā)放難度較大。除此之外，補(bǔ)貼資金要經(jīng)過從中央到地方的層層審核撥付，發(fā)放補(bǔ)貼的資金鏈較長。

三、補(bǔ)貼政策存在一定的局限性

任何政策都難免有其局限性，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策也不例外。一是補(bǔ)貼效用的局限性。因?yàn)檗r(nóng)戶拿到手上的補(bǔ)貼金額都不大，對促進(jìn)增收的力度有限。二是補(bǔ)貼對象范圍的局限性。三是補(bǔ)貼政策延續(xù)性的局限。

由于農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金的上述特點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金審計(jì)也相應(yīng)具有如下特點(diǎn)：

（一）審計(jì)范圍廣，力量不足。農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金從資金的籌集到層層發(fā)放，涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、畜牧、林業(yè)等多個(gè)主管部門及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)，涉及從中央到地方再到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村農(nóng)戶多個(gè)層級，更涉及許多工作人員及數(shù)億農(nóng)民群眾，范圍極其廣大。如要保證審計(jì)的質(zhì)量，達(dá)到一定檢查比例，目前的審計(jì)力量嚴(yán)重不足。

（二）政策性較強(qiáng)，不易把握。農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金從補(bǔ)貼糧食、補(bǔ)貼種子、補(bǔ)貼牲畜、補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具……幾乎涵蓋從生產(chǎn)力、生產(chǎn)資料乃至產(chǎn)成品銷售等整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程，共分為十幾個(gè)大類幾十個(gè)小類，此外還可根據(jù)地區(qū)或情況的不同，各地方根據(jù)工作實(shí)際又在全國性政策的基礎(chǔ)上自行補(bǔ)充建立了許多實(shí)施細(xì)則，使資金細(xì)分成更多項(xiàng)目。每一類別的政策相對獨(dú)立，專業(yè)性較強(qiáng)，令審計(jì)人員不易把握。

（三）審計(jì)手段原始，事倍功半。相比較針對社保資金、金融資金等同樣涉及范圍較廣的資金審計(jì)，因農(nóng)村信息化條件相對落后，農(nóng)業(yè)資金越到基層信息化技術(shù)越無法得到應(yīng)用，許多資料都是人工記錄操作，給審計(jì)工作造成了巨大阻礙，通常核實(shí)一項(xiàng)直補(bǔ)資金需要翻閱堆積如山的紙質(zhì)檔案，甚至需要走訪地處偏遠(yuǎn)、聯(lián)絡(luò)不便的鄉(xiāng)村，運(yùn)用傳統(tǒng)的審計(jì)方式事倍功半。

（四）問題金額較小，審計(jì)成本相對過高。由于農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金發(fā)放到戶（人）時(shí)金額較小，問題線索分散、且相對獨(dú)立，按照審計(jì)工作規(guī)范化程序，對疑點(diǎn)及問題進(jìn)行排查時(shí)將耗費(fèi)大量的精力，最后即使查出問題，檢查出的問題金額匯總起來卻不大，審計(jì)成果不明顯，卻耗費(fèi)了大量的審計(jì)成本。

同時(shí)，由于審計(jì)力量不足、傳統(tǒng)審計(jì)手段和方法的限制等多種原因，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金審計(jì)呈現(xiàn)如下現(xiàn)狀：

（1）著重真實(shí)合法審計(jì)。目前對農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金的審計(jì)，還主要停留在對其真實(shí)性、合法性、合規(guī)性開展檢查的階段。更著重于查錯(cuò)糾弊，從管理上、制度上發(fā)現(xiàn)和揭露問題，促進(jìn)直補(bǔ)制度的健全完善，但較少從績效審計(jì)的角度，對直補(bǔ)資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益展開研究與分析。（2）主要采取交叉審計(jì)方式。在對農(nóng)業(yè)資金的審計(jì)中，仍然是采用傳統(tǒng)的“上審下”與“同級審”交叉結(jié)合的方式。通過對本級政府及相關(guān)部門的同級監(jiān)督，以及對下級政府及相關(guān)單位的獨(dú)立審計(jì)，從不同層次、不同角度，形成全方位的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。（3）以傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)手段為主。農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金信息化水平正處于初始普及階段，2011年我市才逐步開始采取直補(bǔ)資金直接轉(zhuǎn)入農(nóng)戶個(gè)人銀行存折戶頭的方式，財(cái)政等主管部門才逐步要求基層建立電子臺賬并聯(lián)網(wǎng)報(bào)送，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社保資金“金保工程”的高度信息化水平。開展審計(jì)時(shí)，計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)僅得到了基礎(chǔ)的輔助應(yīng)用，仍然是以傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)手段為主。

綜上所述，不難看出，目前農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金審計(jì)還受限于農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金的特點(diǎn)，審計(jì)方式仍停留在傳統(tǒng)的財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)層面，還具有進(jìn)一步提高的空間。令人欣喜的是，因?yàn)閷徲?jì)信息化的長足發(fā)展，審計(jì)人員計(jì)算機(jī)水平的提高，有望借助現(xiàn)代科技手段，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程審計(jì)以及對大批量數(shù)據(jù)庫的篩查，突破農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金面廣而量小的限制，解決審計(jì)力量不足的老大難問題，使對農(nóng)業(yè)直補(bǔ)資金的審計(jì)水平更上新臺階。