我國(guó)農(nóng)業(yè)何時(shí)能崛起？
——美國(guó)成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程能給我們什么啟示

本刊編輯/黃若涵

編者按：李克強(qiáng)總理在《2015政府工作報(bào)告中》“翻牌”點(diǎn)名了29個(gè)需要重點(diǎn)發(fā)展的利好行業(yè)，這些行業(yè)或?qū)⒌玫秸邇A斜、資金支持等一系列“優(yōu)待”，它們的春天已然來(lái)臨。細(xì)心的行業(yè)人士察覺(jué)到，這里面沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。作為一個(gè)需要用世界不足10%的耕地養(yǎng)活世界22%人口的國(guó)家，農(nóng)業(yè)在國(guó)計(jì)民生中的位置舉足輕重，然而在現(xiàn)階段的中國(guó)，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然處于比較尷尬的位置。美國(guó)農(nóng)業(yè)與中國(guó)有相似因素（地大物博、資源豐富、農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重大，而且產(chǎn)業(yè)門類齊全、市場(chǎng)廣闊、與世界各國(guó)有著廣泛的聯(lián)系等），但目前兩國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平卻相去甚遠(yuǎn)，即便如此，我們也可以從美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程里學(xué)到一些東西。

美國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化用了100年

農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是美國(guó)的立國(guó)之本，而多年來(lái)美國(guó)政府也是這么去執(zhí)行和貫徹的。

美國(guó)是最發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國(guó)。在美國(guó)，農(nóng)業(yè)是最大的產(chǎn)業(yè)之一，總資產(chǎn)達(dá)11 000億美元，是工業(yè)總資產(chǎn)的70%左右，農(nóng)業(yè)年生產(chǎn)總值約占工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的16%。美國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率很高，美國(guó)人口占世界5%，但是其提供的主要農(nóng)產(chǎn)品一般能占世界的20%以上。每個(gè)農(nóng)業(yè)從事者平均年創(chuàng)產(chǎn)值6萬(wàn)～7萬(wàn)美元，可供養(yǎng)120～130人。但在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以前，美國(guó)農(nóng)業(yè)還處于落后狀態(tài)，1860年以后，美國(guó)農(nóng)業(yè)在政策的導(dǎo)向下，經(jīng)過(guò)約100年的努力，到1960年前后，實(shí)現(xiàn)了全面的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

政府的決定性作用

縱觀美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程，可以看出美國(guó)政府在不同時(shí)期依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，利用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，制定和推行了一套行之有效的農(nóng)業(yè)政策及措施，有力地保護(hù)、扶持和推動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，成為美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)決定性的因素。

1862年的“宅地法”使農(nóng)民獲得了發(fā)展農(nóng)業(yè)的土地，林肯總統(tǒng)簽署的“農(nóng)業(yè)部組織法”使農(nóng)業(yè)的發(fā)展有了聯(lián)邦指導(dǎo)的組織機(jī)構(gòu)。1916年的“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法”，規(guī)定降低農(nóng)業(yè)貸款的利息率和使利息率均等化，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展解除了資金缺乏的矛盾。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的問(wèn)題出現(xiàn)了，為此美國(guó)政府1933年頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，用政府給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的休耕辦法來(lái)縮減耕地面積，以減少產(chǎn)量和提高價(jià)格。同時(shí)授權(quán)商業(yè)信貸公司向農(nóng)場(chǎng)主發(fā)放以穩(wěn)定價(jià)格為目標(biāo)的抵押貸款，從而使農(nóng)場(chǎng)主的收益得到保障。后來(lái)到1937年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格有所回升，農(nóng)業(yè)純收入也從1932年的20.32億美元上升到1937年的60.05億美元。

1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》出臺(tái)后，雖然原農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策退出了歷史舞臺(tái)，但政府又通過(guò)其他各種渠道和方式為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供條件和良好的政策環(huán)境。

20世紀(jì)50年代以來(lái)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面現(xiàn)代化。這個(gè)時(shí)期也是美國(guó)農(nóng)業(yè)全面發(fā)展并進(jìn)軍世界市場(chǎng)的時(shí)期。在出口方面，美國(guó)首先制定了完整的出口信用擔(dān)保計(jì)劃。其次，制定了完善的市場(chǎng)開發(fā)計(jì)劃。美國(guó)政府還針對(duì)技術(shù)貿(mào)易壁壘，展開了生物技術(shù)與農(nóng)業(yè)貿(mào)易計(jì)劃及特產(chǎn)農(nóng)作物技術(shù)支持計(jì)劃，從各個(gè)方面消除和打破或減輕國(guó)外在衛(wèi)生與動(dòng)、植物檢疫及其他方面采取的技術(shù)壁壘。

高額的農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)發(fā)展

美國(guó)政府始終把農(nóng)業(yè)當(dāng)作弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)對(duì)待，給予了比其他產(chǎn)業(yè)更多的支持，主要體現(xiàn)在高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。不同時(shí)期以來(lái)，補(bǔ)貼項(xiàng)目有差額補(bǔ)貼、直接收入補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、銷售貸款差額補(bǔ)貼、資源保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補(bǔ)貼等。

1933年羅斯?！靶抡睍r(shí)期，美國(guó)政府就頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，開始對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行保護(hù)政策。后經(jīng)歷屆政府的完善，形成了以對(duì)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)為主旨的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。美國(guó)政府于1985年和1996年2次頒布農(nóng)業(yè)法案，開始市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)改革。2002年5月13日，美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了《2002年農(nóng)業(yè)安全及農(nóng)村投資法》（簡(jiǎn)稱美國(guó)新農(nóng)業(yè)法），該法案決定在1996年農(nóng)業(yè)法的基礎(chǔ)上，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和補(bǔ)貼。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部門估算，1933年美國(guó)聯(lián)邦政府提供的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼僅為1.31億美元，以后逐年增加，按照1996年農(nóng)業(yè)法規(guī)定，2002年到2007年6年期間的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼約為666億美元，2002年頒布的農(nóng)業(yè)法在此基礎(chǔ)又增加 519億美元，6年累計(jì)達(dá)1 185億美元。美國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼實(shí)行全過(guò)程全環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貯存、銷售、貿(mào)易和生產(chǎn)條件等多個(gè)方面。

我國(guó)近年來(lái)也加大了對(duì)農(nóng)牧行業(yè)的補(bǔ)貼，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不足以支撐農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。如我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)病死豬無(wú)害化處理的補(bǔ)貼，平均是按每頭80元的標(biāo)準(zhǔn)，而這還只針對(duì)年出欄50頭以上商品豬的場(chǎng)，而1頭死豬如果違法偷偷賣了肉，卻可獲利更多，在這樣的背景下，多少人會(huì)自愿拿去無(wú)害化處理？如果國(guó)家有足夠多的補(bǔ)貼，至少不要讓養(yǎng)殖戶虧太多的話，又有多少人愿意去鋌而走險(xiǎn)？在今年“最嚴(yán)環(huán)保法”施行的過(guò)程中，行業(yè)執(zhí)法部門也應(yīng)該深入了解豬場(chǎng)完成不了環(huán)評(píng)的癥結(jié)和困難，幫助他們制定切實(shí)可行的整改和提高方案，而不是生硬的檢查和強(qiáng)拆。

政府極少?gòu)?qiáng)制使用行政命令，激發(fā)市場(chǎng)活力

美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展始終是由市場(chǎng)進(jìn)行主導(dǎo)，政府極少使用行政手段進(jìn)行限制和推動(dòng)。遵循一貫自由的傳統(tǒng)，完全通過(guò)法律、政策和經(jīng)濟(jì)等手段，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，充分發(fā)揮了政府和企業(yè)雙方的積極性。

例如，美國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入機(jī)械化以后，生產(chǎn)效率極大提高，產(chǎn)值迅速增加，出現(xiàn)了糧食大量積壓和價(jià)格下跌，對(duì)此美國(guó)政府采取了2項(xiàng)措施：收購(gòu)余糧用于出口、讓農(nóng)民“休耕”，后者作用更大?！靶莞钡恼卟皇怯残缘?，而是“商討”性的。政府給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的辦法來(lái)讓農(nóng)業(yè)“休耕”，減少耕地面積，而不是采取行政命令。他們規(guī)定了基本商品的限產(chǎn)合同，即對(duì)小麥、玉米、棉花、水稻、煙草、豬和奶制品等7大類農(nóng)產(chǎn)品，在生產(chǎn)者自愿的基礎(chǔ)上訂立限制生產(chǎn)的合同。據(jù)有關(guān)資料，美國(guó)對(duì)休耕或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為林地，對(duì)每個(gè)農(nóng)民的補(bǔ)貼在50～50 000美元，平均為5 000美元。另一方面，適當(dāng)?shù)摹靶莞闭{(diào)整了供求平衡，如前所述，一段時(shí)間后農(nóng)民收入反而增加了。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展活力與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，與政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)管理密不可分。在推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)發(fā)展時(shí)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理方式、運(yùn)行機(jī)制和職能效率是否科學(xué)與合理，直接影響著中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度和質(zhì)量。我國(guó)豬價(jià)在周期震蕩中起伏，政府究竟該在什么時(shí)候調(diào)控，怎么調(diào)控值得商榷。

科技興農(nóng)是根本

美國(guó)農(nóng)業(yè)人口占全美的2%，約 400萬(wàn)人。聯(lián)邦政府每年投向農(nóng)業(yè)科研、推廣、教育的經(jīng)費(fèi)是20億美元，且以年平均8%的比例逐年增長(zhǎng)，這些經(jīng)費(fèi)相當(dāng)大的部分直接撥給大學(xué)。

1862年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“莫里爾贈(zèng)地學(xué)院法”，對(duì)于國(guó)立農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以政府預(yù)算撥款為主，為農(nóng)業(yè)科研院校的發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。1887年國(guó)會(huì)又通過(guò)“哈奇法”建立了農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)站，政府每年撥付大量科研經(jīng)費(fèi)予以資助。1914年的“史密斯—利佛爾法”又促使了農(nóng)業(yè)推廣站的出現(xiàn)，把農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站組合成了一個(gè)學(xué)習(xí)、實(shí)驗(yàn)、推廣的有機(jī)統(tǒng)一體，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高和普及。1925年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“珀內(nèi)爾法”，增加對(duì)州農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站的撥款，擴(kuò)大試驗(yàn)站的研究范圍。1938年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部與各州的實(shí)驗(yàn)站，簽訂和續(xù)訂研究項(xiàng)目達(dá)1 350余個(gè)。到20世紀(jì)70年代中后期，農(nóng)業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成超過(guò)工業(yè)。

科技成果轉(zhuǎn)化不力一直是我國(guó)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的詬病，每年通過(guò)評(píng)審的科技成果一大堆，然而真正推廣運(yùn)用的甚少，造成了科研資源的極大浪費(fèi)。近幾年國(guó)家也出臺(tái)了系列推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的措施，但力度還不夠，對(duì)于科研單位和科技人才的某些運(yùn)行體制和激勵(lì)機(jī)制還需改革。而另一方面，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，美國(guó)鄉(xiāng)村初高中都設(shè)有農(nóng)業(yè)教育課程，甚至在幼兒園也開設(shè)一些與農(nóng)業(yè)有關(guān)的課程，這些做法值得我們借鑒。

農(nóng)民需要有組織

在美國(guó)，早期的農(nóng)民也是分散的無(wú)組織的。后來(lái)，政府通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)等不同性質(zhì)的措施和手段，大力支持農(nóng)民在不改變家庭經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的前提下，組建各種各樣的農(nóng)業(yè)合作組織。這樣，商業(yè)組織再也無(wú)法盤剝農(nóng)民了。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)分散的、勢(shì)單力薄的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，很難與大規(guī)模的工業(yè)和商業(yè)進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)。在推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，我國(guó)各級(jí)政府一定要重視農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的組織化程度。政府提出的發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社就是很好的方法，但是需要加強(qiáng)合作社的規(guī)范和管理，真正扶持一批模范社，發(fā)揮出農(nóng)民的主導(dǎo)和支配作用。

縮小城鄉(xiāng)差距

美國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差別不明顯。2000年至2005年，美國(guó)全國(guó)職工平均年凈收入為54 210美元，而農(nóng)民是52 500美元。在社會(huì)保障方面，美國(guó)國(guó)民的醫(yī)療保健、養(yǎng)老、失業(yè)和最低收入保障等福利政策，城鄉(xiāng)完全一致。美國(guó)還單獨(dú)將農(nóng)業(yè)和農(nóng)民列為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)與群體給予特別扶持幫助。在最近的20多年里，聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼有十幾項(xiàng)，每年支付金額都在200億美元以上。

中國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入差距大，2008年城鄉(xiāng)收入比33∶1。國(guó)家多年來(lái)在國(guó)民利益關(guān)系上實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)政策，在全民資源的利用上過(guò)于向城市傾斜。近年來(lái)也意識(shí)到弊病，在逐步建立一套扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策機(jī)制，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展的新路子，但我國(guó)離結(jié)束城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時(shí)代還有很遠(yuǎn)的路要走。如果能做到把農(nóng)民就業(yè)納入整個(gè)國(guó)民就業(yè)體系，建立城鄉(xiāng)—體化勞動(dòng)力市場(chǎng)，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼數(shù)量的話，離縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)就不遠(yuǎn)了。

后記：參照美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑，如果我們要完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至少還需要30多年，前提是我國(guó)政府也能把農(nóng)業(yè)放在更核心的地位，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展、恰逢其時(shí)地為農(nóng)業(yè)制定一系列利于發(fā)展的措施，給其發(fā)展和發(fā)揮的空間和土壤。