谷樹忠,李維明

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，100010，北京）

我國(guó)正在積極有序地推進(jìn)包括資源安全和生態(tài)安全等在內(nèi)的國(guó)家安全體系建設(shè)。水安全直接關(guān)系到資源安全和生態(tài)安全，部分關(guān)系到國(guó)土安全，間接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全。我國(guó)水安全形勢(shì)并不樂觀，保障水安全已成為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和內(nèi)涵，迫切需要建立健全國(guó)家水安全的保障機(jī)制。

一、系統(tǒng)理解水安全的科學(xué)內(nèi)涵

從水的主要功能來系統(tǒng)地理解水安全的科學(xué)內(nèi)涵：著眼于水的資源功能，強(qiáng)調(diào)水資源安全；著眼于水的環(huán)境功能，強(qiáng)調(diào)水環(huán)境安全；著眼于水的生態(tài)功能，強(qiáng)調(diào)水生態(tài)安全；著眼于水功能的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)水工程安全；著眼于民生保障，強(qiáng)調(diào)供水安全；著眼于水的國(guó)際關(guān)系，強(qiáng)調(diào)國(guó)際水關(guān)系的安全。

1.水資源安全

水資源安全是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時(shí)持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需水資源的狀態(tài)或能力。水資源安全具有多重含義：量的含義——水資源的數(shù)量充裕與否；質(zhì)的含義——水質(zhì)特別是供水水質(zhì) （其中尤其以自來水水質(zhì)為核心）是否安全；時(shí)間維度——水資源數(shù)量的年際、季節(jié)變化較大，從而水資源的持續(xù)、穩(wěn)定保障非常重要；空間維度——水資源的空間可達(dá)性，而調(diào)水往往作為增強(qiáng)水資源空間可達(dá)性的重要手段；經(jīng)濟(jì)含義——可以經(jīng)濟(jì)合理地獲得所需要的水資源，包括成本和價(jià)格的合理性。

水資源安全的基本特征：戰(zhàn)略特征——水是戰(zhàn)略性資源，指直接關(guān)系國(guó)家安全和利益，密切關(guān)系人民生活，其安全性直接關(guān)系國(guó)家安全；民生特征——水關(guān)系廣大百姓的生活，是民生保障的重要內(nèi)容；空間特征——水資源的分布空間差異和供需空間錯(cuò)位顯著，決定了水資源空間調(diào)配是保障水資源安全的重要舉措；時(shí)間特征——水資源分布時(shí)間差異性突出，致使水資源安全狀態(tài)呈年際及季節(jié)變化，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)及不確定性管理是必然的要求。

水資源安全受多因素影響：既受氣象、水文等自然因素的影響，亦受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其治理、生態(tài)占用與修復(fù)、國(guó)際關(guān)系等因素的影響。

2.水環(huán)境安全

水環(huán)境是指自然界中水的形成、分布和轉(zhuǎn)化所處空間的環(huán)境，或指河流、湖泊、水庫(kù)、沼澤及地下水等水體的環(huán)境狀況。水環(huán)境安全一般特指水體的水質(zhì)安全性狀，廣義的水環(huán)境安全是指支撐人類生存和發(fā)展的水體及其服務(wù)功能的安全性。

水環(huán)境安全的基本特征：基礎(chǔ)性——是水安全的基礎(chǔ)方面，關(guān)聯(lián)性——關(guān)系水資源、水生態(tài)安全，空間差異性——與水資源空間分布及污水處理的空間差異相聯(lián)系，時(shí)間變化性——與水資源的時(shí)間分布及污水治理的進(jìn)程相聯(lián)系。

3.水生態(tài)安全

水生態(tài)安全是指一個(gè)地區(qū)或一個(gè)流域的水循環(huán)和水生生物多樣性的態(tài)勢(shì)及其健康性與可持續(xù)性。安全的水生態(tài)，是指能夠?qū)崿F(xiàn)水體自我修復(fù)和水生生物多樣性的水生態(tài)（系統(tǒng)），如蓄水充足，水土保持良好，湖泊與濕地恢復(fù)，維護(hù)河流形態(tài)的多樣化，水生生物多樣性得以保持，生態(tài)需水得以保障等。

水生態(tài)安全的基本特征：水生態(tài)安全是水安全的重要方面，同時(shí)也是生態(tài)安全的重要方面；與水資源安全和水環(huán)境安全高度關(guān)聯(lián)；受自然因素與人為因素交織作用；具有顯著的時(shí)空關(guān)聯(lián)性；其變化呈現(xiàn)漸進(jìn)性與突發(fā)性并存、不可逆性與可修復(fù)性并存特點(diǎn)。

4.水工程安全

水工程安全是指江河、湖泊和地下水源開發(fā)、利用、控制、調(diào)配和保護(hù)等各類工程的安全性。主要包括防洪工程、灌溉工程、供水工程、發(fā)電工程、水土保持工程、水源保護(hù)工程、污水處理工程等所有與水有關(guān)工程的安全性。其中，尤其以大江大河、大中型水庫(kù)、大中型水壩、大中型輸水渠道、集中供水、污水處理工程的安全性最為重要。

水工程安全的基本特征：直接關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)；往往成為國(guó)家安全的重要目標(biāo)，特別是特大型庫(kù)、壩和水電站往往是發(fā)起恐怖、滋生事端的重要目標(biāo)；是集水安全與工程安全于一體的復(fù)合性安全；受自然因素和人為因素的共同作用；水工程間的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)。

5.集中供水安全

集中供水安全是指一個(gè)地區(qū)或一個(gè)城市為保證正常生活和生產(chǎn)提供所需水資源的狀態(tài)和能力。其核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)居民飲水安全，同時(shí)，保證生產(chǎn)安全也是重要方面。

供水安全受水資源 （特別是水源地）、水環(huán)境（特別是水質(zhì)）、水生態(tài)的影響，同時(shí)也受工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化與人口增長(zhǎng)、工程建設(shè)與運(yùn)行、城市治理與社會(huì)治理等因素的影響。

6.國(guó)際水關(guān)系安全

水不僅僅是國(guó)內(nèi)的事情，也是國(guó)際的事情，甚至不僅僅是區(qū)域的事情，也是全球的事情。國(guó)際水關(guān)系安全是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)與周邊國(guó)家或地區(qū)，在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程等方面建立和發(fā)展順暢、和諧、穩(wěn)定、持續(xù)關(guān)系的狀態(tài)或能力。安全的國(guó)際水關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是沒有或少有水摩擦、沒有水沖突、避免水戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)際水關(guān)系格局。國(guó)際水關(guān)系及其安全性受地區(qū)水資源供需態(tài)勢(shì)、國(guó)際河流及其治理、人類涉水活動(dòng)及其強(qiáng)度、地緣政治等多重因素的影響。

二、正確研判我國(guó)水安全的基本問題

1.水資源供需矛盾突出

首先是我國(guó)水資源基礎(chǔ)較差，我國(guó)水資源總量位居世界第6，但人均水資源量?jī)H為世界平均水平的1/4。其次，“兩個(gè)快速”加劇水資源供需矛盾，即快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化加劇水資源供需矛盾，加大水資源安全壓力，且這種壓力在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是難以逆轉(zhuǎn)的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，會(huì)減緩水資源安全壓力，但效果將是極其有限的。長(zhǎng)期缺水、全面缺水、剛性缺水和顯性缺水的現(xiàn)象將是普遍的。另外，水環(huán)境污染等嚴(yán)重影響可利用水資源的數(shù)量，進(jìn)一步加劇水資源供需矛盾。

2.水污染十分嚴(yán)重

據(jù)環(huán)保部《2013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，在全國(guó)198個(gè)地市級(jí)行政區(qū)開展的4 929個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)呈較差級(jí)及極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)占了57.3%；全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝娴乃|(zhì)“總體為輕度污染”；水體自凈能力受到破壞，部分地區(qū)或流域甚至受到嚴(yán)重破壞而失去自凈能力。另外，我國(guó)平均每天要發(fā)生近5起水污染事件，全年共計(jì)1 700起以上；不達(dá)標(biāo)排污、污水偷排等現(xiàn)象嚴(yán)重；污水排放標(biāo)準(zhǔn)甚至低于水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；污水處理能力差、污水處理設(shè)備閑置情況嚴(yán)重，污水實(shí)際有效處理率低，污水排放尚未達(dá)到峰值。

3.水利工程安全狀況仍有待改善

我國(guó)水工程建設(shè)和管理仍相對(duì)滯后，盡管已初步形成了蓄引提調(diào)相結(jié)合的水資源配置格局和基于大江大河干流的防洪減災(zāi)體系，但洪災(zāi)水患問題和工程性缺水仍普遍存在；水利工程運(yùn)行和管理狀態(tài)較差，并影響工程本身的安全性；農(nóng)田水利、中小河流治理、農(nóng)村飲水安全工程、小型水庫(kù)病險(xiǎn)率高等問題突出，亟待加強(qiáng)專項(xiàng)治理。

重大水利工程安全保障體系有待強(qiáng)化健全，水利工程的生態(tài)安全性有待提升，水利工程的地質(zhì)安全性有待提升，水利工程的軍事安全性有待提升，水利工程安全預(yù)警體系和責(zé)任體系有待建立健全。

4.水生態(tài)安全形勢(shì)極不樂觀

一是生態(tài)用水的理念尚未廣泛接受，生態(tài)用水往往受到生活用水和生產(chǎn)用水的擠壓而萎縮。二是生態(tài)用水保障機(jī)制，特別是濕地、湖泊、河道、灘涂等的保護(hù)機(jī)制尚未建立。三是生態(tài)用水評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)機(jī)制有待建立，尤其迫切需要明確生態(tài)用水包括什么、多少比例的水用于生態(tài)比較合適、如何監(jiān)測(cè)生態(tài)用水、被侵占的生態(tài)用水如何置換出來等。四是生態(tài)用水正在遭到侵占，我國(guó)平原湖泊總面積顯著萎縮，高原湖泊面積萎縮較小但水位下降明顯；越來越多的地區(qū)，特別是華北地區(qū)地下水嚴(yán)重超采，地下水水位逐年明顯下降，并影響到地質(zhì)環(huán)境；濕地由于自然及人為原因明顯萎縮；河道被擠占，水流自凈能力下降；水生植物、動(dòng)物種類減少。

5.城鄉(xiāng)安全供水能力不足

一是供水能力建設(shè)滯后，相對(duì)于快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，集中供水能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。二是城市集中飲用水水源地的缺乏，部分中小城市沒有固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源極易受到污染和破壞。三是城市供水體系超負(fù)荷供水，特別是特大型城市超負(fù)荷供水普遍而嚴(yán)重。四是供水水質(zhì)保證水平較低，極少能直接飲用。五是集中供水非正常事件頻發(fā)，“肉湯事件”“油污事件”等頻發(fā)。

6.國(guó)際水關(guān)系并不理想

我國(guó)國(guó)際河流眾多，且多為輸出性河流，極少數(shù)為輸入性河流，決定了我國(guó)在水量分配、水質(zhì)保障等方面的特殊責(zé)任和義務(wù)。

我國(guó)國(guó)際水關(guān)系并非和諧穩(wěn)定，這其中既有本地因素，亦有外來因素；既有發(fā)展因素，亦有意識(shí)因素。中國(guó)與周邊國(guó)家存在巨大差異，包括人口、國(guó)土和經(jīng)濟(jì)總量上的差異，發(fā)展速度上的差異，以及治理理念和能力上的差異，決定了我國(guó)與周邊國(guó)家在水資源分配、水電站等重大水利工程建設(shè)、水質(zhì)保障等方面往往出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不和諧、不融洽的問題和現(xiàn)象，并因此而不同程度地影響到雙邊關(guān)系。

三、系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家水安全保障機(jī)制

國(guó)家水安全保障必須建立健全持續(xù)、有效的機(jī)制體系。國(guó)家水安全保障機(jī)制，就現(xiàn)階段而言主要由組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、科學(xué)評(píng)估機(jī)制、規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、技術(shù)支撐機(jī)制、工程保障機(jī)制、試驗(yàn)示范機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制等組成。

1.組織協(xié)調(diào)機(jī)制

水安全是國(guó)家安全重要組成部分，關(guān)系國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系民族生存和發(fā)展。水安全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須從國(guó)家治理的高度和要求，加強(qiáng)國(guó)家水安全的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)涉水體制改革，推進(jìn)涉水事務(wù)管理一體化。

2.科學(xué)評(píng)估機(jī)制

對(duì)包括水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全、水工程安全、供水安全及國(guó)際水關(guān)系安全等在內(nèi)的水安全態(tài)勢(shì)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估 （定性與定量相結(jié)合），是發(fā)現(xiàn)水安全問題及其原因的基礎(chǔ)和關(guān)系。為此，需要建立健全國(guó)家、流域和地區(qū)層次的水資源水環(huán)境承載能力評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略、規(guī)劃和項(xiàng)目層面的水資源水環(huán)境及水生態(tài)效應(yīng)評(píng)估與論證，努力實(shí)現(xiàn)以水定人、以水定城、以水定地、以水定產(chǎn)。

3.規(guī)劃引領(lǐng)機(jī)制

全面落實(shí) 《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，嚴(yán)格按流域規(guī)劃和水功能區(qū)劃，確定水安全保障的方向、目標(biāo)、重點(diǎn)和措施。同時(shí)，抓緊研究制定全國(guó)、重點(diǎn)流域和重點(diǎn)區(qū)域的水安全 （保障）專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)明確水安全保障的目標(biāo)、原則、方向、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)措施等。

4.市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

改革和健全水價(jià)形成機(jī)制，使水價(jià)逐步接近水資源的真實(shí)稀缺程度，因地制宜地實(shí)行階梯水價(jià)等差別化水價(jià)制度。改革和規(guī)范水資源費(fèi)制度，積極穩(wěn)妥和差別化地提高水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并探索實(shí)行水資源稅制度。改革和完善污水排放收費(fèi)制度，減少污水排放，實(shí)現(xiàn)污水處理良性發(fā)展，提高水資源循環(huán)利用水平。改革和健全水源保護(hù)補(bǔ)償制度，健全對(duì)飲用水水源地和重點(diǎn)濕地、庫(kù)區(qū)的財(cái)政支持機(jī)制，切實(shí)提高水資源和水生態(tài)的保護(hù)水平。

5.技術(shù)支撐機(jī)制

加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程建設(shè)與運(yùn)行、安全供水等方面的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、引進(jìn)、集成、推廣、應(yīng)用。研制、發(fā)布國(guó)家及地區(qū)水安全先進(jìn)適用技術(shù)指南或技術(shù)規(guī)程。加強(qiáng)國(guó)家、流域和地區(qū)層面的水安全保障科學(xué)技術(shù)咨詢，例如成立國(guó)家、流域及地區(qū)水安全科學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等。

6.工程保障機(jī)制

加強(qiáng)水（利）工程建設(shè)是提升水安全保障（駕馭）能力的集中表現(xiàn)和重要體現(xiàn)。為此，需要科學(xué)建設(shè)和高效運(yùn)行水（利）工程，包括水資源開發(fā)利用和調(diào)配工程、水環(huán)境保護(hù)治理工程、水生態(tài)修復(fù)工程、集中供水工程等。工程建設(shè)和運(yùn)行可以采取分級(jí)負(fù)責(zé)的機(jī)制，分級(jí)建設(shè)和運(yùn)行國(guó)家重點(diǎn)工程、省級(jí)重點(diǎn)工程、市縣重點(diǎn)工程。優(yōu)化工程的空間布局和時(shí)間序列，減少工程分布過密或過疏、工程間不配套、建設(shè)時(shí)序顛倒等不合理現(xiàn)象。建立重大水（利）工程安全預(yù)警體系，全面提升工程安全保障能力。

7.試驗(yàn)示范機(jī)制

根據(jù)流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)情況，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，選擇具有流域和區(qū)域代表性、水治理能力與基礎(chǔ)較好的典型地區(qū)，開展水安全保障體系建設(shè)試點(diǎn)工作，探索水安全保障的管理體制、激勵(lì)機(jī)制、典型模式。根據(jù)水安全保障的需要，通過增加節(jié)水保水、水生態(tài)補(bǔ)償、水價(jià)和水資源費(fèi)改革、水務(wù)管理體制改革等內(nèi)容，深入開展水安全保障體系建設(shè)試點(diǎn)工作。

8.社會(huì)參與機(jī)制

加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、國(guó)際水關(guān)系的國(guó)情、省情、市情、縣情宣傳教育，加強(qiáng)水安全常識(shí)、技能宣傳和普及。建立全社會(huì)參與水安全體系建設(shè)的信息傳播、訴求表達(dá)、實(shí)時(shí)監(jiān)督、自我約束的社會(huì)氛圍和長(zhǎng)效機(jī)制。重點(diǎn)在黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、重點(diǎn)社區(qū)和大型企業(yè)等，開展節(jié)水安全宣傳教育活動(dòng)。充分發(fā)揮“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”等非政府組織在水安全保障中的積極作用。

9.考核問責(zé)機(jī)制

適應(yīng)干部考核制度改革的趨勢(shì)和要求，加大對(duì)資源環(huán)境工作的考核力度和比重。重點(diǎn)考核各級(jí)黨委政府及主要領(lǐng)導(dǎo)干部的水安全履職情況。建立健全水安全問責(zé)機(jī)制——干部任期內(nèi)水安全事件問責(zé)、干部離任水安全責(zé)任審計(jì)、干部離任后長(zhǎng)期責(zé)任追究等機(jī)制。

10.國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制

積極適應(yīng)全球資源環(huán)境治理的趨勢(shì)，樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，積極有效地參與全球水治理。積極推進(jìn)國(guó)際水協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善，重點(diǎn)建立健全雙邊水協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)先建立健全中俄（水質(zhì)為主）、中哈（水量為主）、中?。ㄋ畨螢橹鳎?、中湄（綜合協(xié)調(diào)）水協(xié)調(diào)機(jī)制。適時(shí)發(fā)起成立雙邊和多邊的國(guó)際河流或國(guó)際水事機(jī)構(gòu)。

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