淮河水利委員會(huì)副主任 顧洪

強(qiáng)化“三條紅線”管理推進(jìn)淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

淮河水利委員會(huì)副主任 顧洪

隨著國家東部率先、中部崛起、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施，淮河流域已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要時(shí)期，流域整體上面臨越來越大的水資源短缺和水環(huán)境保護(hù)的壓力，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)水資源合理開發(fā)、優(yōu)化配置和高效利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，成為流域水利工作的一項(xiàng)基本任務(wù)。2002年水利部印發(fā)《開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，在全國范圍內(nèi)先后批復(fù)實(shí)施100個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，通過不同類型地區(qū)的試點(diǎn)區(qū)建設(shè)，典型引路、以點(diǎn)帶面、示范推廣，為全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?；春恿饔虻泥嵵?、徐州、淄博、淮北、泰州、廣饒和平頂山7個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)區(qū)，通過試點(diǎn)工作，在健全和完善節(jié)水型社會(huì)的水資源管理體系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系、工程技術(shù)體系、社會(huì)行為規(guī)范體系等方面進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐，取得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于全面推進(jìn)淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，提升水資源管理水平，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，歸納起來主要有以下幾點(diǎn)。

（一）建立健全節(jié)水管理體制

1.加強(qiáng)地方配套法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。試點(diǎn)期間，各試點(diǎn)區(qū)均配套完善了節(jié)約用水、取水許可、水資源費(fèi)征收管理等方面的一系列地方規(guī)范性文件。

2.完善管理工作機(jī)制。各試點(diǎn)區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)與條件，建立了節(jié)水減排激勵(lì)機(jī)制、節(jié)水市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、水行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制等，初步構(gòu)建起節(jié)水管理制度框架體系，為實(shí)施節(jié)水管理提供了體制機(jī)制保障。

3.強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理職能。各試點(diǎn)區(qū)逐步建立起各方參與、職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源統(tǒng)一管理體系，進(jìn)一步推進(jìn)了水務(wù)一體化管理。

4.落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。在節(jié)水型社會(huì)的創(chuàng)建過程中，各試點(diǎn)區(qū)均以水資源管理“三條紅線”為核心，建立了一系列實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理的工作制度，保證了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)順利開展。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型

通過節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，各試點(diǎn)區(qū)積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步構(gòu)建與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

例如，淮北市在緊抓煤炭及煤炭深加工產(chǎn)業(yè)不放的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身資源稟賦，確立了發(fā)展食品加工、礦山機(jī)械制造和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，非煤工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重大幅提升。泰州市以裝備制造傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與生物醫(yī)藥、電子信息和新能源三大新興產(chǎn)業(yè)以及一批新興產(chǎn)業(yè)群為重點(diǎn)的“1+3+N”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，調(diào)整優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。廣饒縣積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改變種植模式，穩(wěn)步提高糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品和特色園藝產(chǎn)品生產(chǎn)能力，特別是抓住蔬菜、草莓、林果、花卉苗木四大產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代高效生態(tài)節(jié)水型農(nóng)業(yè)。

通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，各試點(diǎn)區(qū)三產(chǎn)結(jié)構(gòu)和用水比例逐步趨于合理，各產(chǎn)業(yè)用水效率和效益得到明顯提升，節(jié)水防污型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系基本建立。

（三）積極開展高效節(jié)水載體建設(shè)

各試點(diǎn)區(qū)扎實(shí)推進(jìn)各類節(jié)水工程建設(shè)，積極開展節(jié)水型企業(yè)、學(xué)校、單位等節(jié)水載體創(chuàng)建活動(dòng)，水資源利用工程趨于高效。

例如，徐州市大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推行“大田噴灌化、渠道防滲化、果菜微灌化、灌區(qū)企業(yè)化”的節(jié)水灌溉模式。淄博市積極推行工業(yè)高效冷卻節(jié)水技術(shù)、工藝水的深度處理回用、跨廠際串聯(lián)用水等節(jié)水工程，工業(yè)用水重復(fù)利用率得到有效提高，并且減少了廢污水排放量。平頂山市根據(jù)自身特點(diǎn)，積極探索非傳統(tǒng)水源利用，開展礦井疏干排水、雨水收集利用和中水回用等非傳統(tǒng)水源利用工程建設(shè)。

通過各類節(jié)水載體的建設(shè)，新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的推廣，水資源高效利用工程技術(shù)體系逐步構(gòu)建完善，各試點(diǎn)區(qū)用水效率和效益得到大幅提高。

（四）高度重視水環(huán)境治理與保護(hù)工作

試點(diǎn)期間，各試點(diǎn)區(qū)高度重視水環(huán)境治理和水資源保護(hù)工作，以水環(huán)境整治和水污染防治為重點(diǎn)，以提高水生態(tài)系統(tǒng)健康水平為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本、生態(tài)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

例如，徐州市劃分飲用水水源保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)，建立水源地應(yīng)急管理及預(yù)警機(jī)制，落實(shí)飲水水源經(jīng)常性檢查制度，排查水源地周圍污染源及其存在的安全隱患。泰州市大力推進(jìn)骨干水利工程建設(shè)，全面實(shí)施中小河流治理，建設(shè)城區(qū)水循環(huán)體系，提高水資源和水環(huán)境調(diào)控能力；建立農(nóng)村河道長效管理制度，重點(diǎn)河道實(shí)行“河長制”。廣饒縣大力開展水生態(tài)修復(fù)，推進(jìn)實(shí)施了織女河～淄河、預(yù)備河、陽河人工濕地和小清河生態(tài)河道示范工程建設(shè)，進(jìn)一步提高了河流的自凈能力。

通過一系列水環(huán)境治理和保護(hù)工作，各試點(diǎn)區(qū)河流、濕地、湖泊等水環(huán)境質(zhì)量明顯提升，人民的居住環(huán)境條件得到顯著改善。

（五）廣泛開展宣傳教育活動(dòng)

各試點(diǎn)區(qū)立足于節(jié)水型社會(huì)文化建設(shè)，面向社會(huì)，深入基層，廣泛開展節(jié)水宣傳教育活動(dòng)。

例如，利用新聞媒體通過制作電視專題、刊發(fā)報(bào)紙專版、報(bào)道新聞事件等形式，大力宣傳水資源緊缺形勢(shì)和國家水資源管理法規(guī)政策。用水企業(yè)結(jié)合內(nèi)部報(bào)紙、網(wǎng)站、公開欄、黑板報(bào)等開展節(jié)水教育，培養(yǎng)職工科學(xué)用水、節(jié)約用水的良好習(xí)慣。學(xué)校通過邀請(qǐng)有關(guān)專家舉行節(jié)水德育班會(huì)、組織學(xué)生集體參觀供水和污水處理設(shè)施等方式，加強(qiáng)校園節(jié)水文化建設(shè)。

在廣泛宣傳教育和制度建設(shè)影響下，公眾的節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)，在全社會(huì)形成了珍惜水、節(jié)約水、保護(hù)水的良好風(fēng)尚，自覺節(jié)水的社會(huì)行為規(guī)范體系基本建立。

二、新時(shí)期加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要性

習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的16字治水方針，充分顯示了新時(shí)期加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要性。

（一）“節(jié)水優(yōu)先”指出了節(jié)水的極端重要性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前治水的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水，從觀念、意識(shí)、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。淮河流域人均水資源占有量只有全國平均水平的1/4，正常年份河道內(nèi)外總?cè)彼窟_(dá)74.6億立方米。目前，流域內(nèi)用水方式還比較粗放，萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)均遠(yuǎn)低于全國先進(jìn)水平。因此，必須始終堅(jiān)持并嚴(yán)格落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針。

（二）“空間均衡”明確了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系的必要性

長期以來，淮河流域水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產(chǎn)和能源開發(fā)等生產(chǎn)力布局不匹配，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境承載能力不協(xié)調(diào)，與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾突出。因此，要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，把調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主線，積極構(gòu)建節(jié)水型社會(huì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。

（三）“系統(tǒng)治理”強(qiáng)調(diào)了水環(huán)境治理與保護(hù)的重要性

山水林田湖是一個(gè)生命共同體，治水要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各個(gè)要素。隨著淮河流域的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，許多地方重開發(fā)建設(shè)、輕生態(tài)保護(hù)，造成生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重?fù)p害。因此，必須要協(xié)調(diào)好生產(chǎn)與生態(tài)用水，牢牢抓住節(jié)水型社會(huì)建設(shè)生態(tài)指標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，切實(shí)做好水環(huán)境治理與保護(hù)工作，將生態(tài)環(huán)境改善作為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)獲得公認(rèn)和實(shí)踐檢驗(yàn)的目標(biāo)。

（四）“兩手發(fā)力”點(diǎn)明了政府與市場(chǎng)的分工協(xié)作關(guān)系

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及各行各業(yè)和千家萬戶，既需要政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控和組織領(lǐng)導(dǎo)，又需要政府各部門的密切配合和全社會(huì)的共同參與。同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，在全社會(huì)建立節(jié)約用水的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，加快建立水權(quán)水價(jià)機(jī)制，讓政府和市場(chǎng)“兩只手”相輔相成、相得益彰。

三、全面建設(shè)淮河流域節(jié)水型社會(huì)的關(guān)鍵舉措

習(xí)近平總書記的重要治水思想，深刻回答了我國水治理中的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，是全面建設(shè)淮河流域節(jié)水型社會(huì)的行動(dòng)指南。

（一）要進(jìn)一步突出“節(jié)水優(yōu)先”

在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，積極推廣高效農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)；在工業(yè)節(jié)水方面，新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目必須落實(shí)節(jié)水“三同時(shí)”制度；在城市節(jié)水方面，要加快城市供水管網(wǎng)技術(shù)改造，減少“跑、冒、滴、漏”；全面推廣使用節(jié)水型器具，嚴(yán)格規(guī)范高耗水服務(wù)行業(yè)用水管理；鼓勵(lì)地方及建設(shè)項(xiàng)目利用非常規(guī)水源。

（二）要繼續(xù)強(qiáng)化“三條紅線”管理

堅(jiān)持以水定需、量水而行、因水制宜，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。加強(qiáng)源頭控制，加快建立覆蓋淮河流域的水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，進(jìn)一步落實(shí)水資源論證、取水許可等制度。強(qiáng)化需求管理，把水資源條件作為區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等相關(guān)規(guī)劃審批的重要前提，從嚴(yán)控制高耗水項(xiàng)目。

（三）要著力破解水資源監(jiān)控能力薄弱的突出障礙

繼續(xù)實(shí)施國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，提高流域水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控的覆蓋面；工業(yè)用水大戶的計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施要盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋；淮河流域農(nóng)業(yè)用水一直占據(jù)總用水量的60%以上，因此特別要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水的計(jì)量監(jiān)控工作，不斷提高水資源監(jiān)控計(jì)量覆蓋率；要以水資源管理信息系統(tǒng)為龍頭，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合和共享，大幅提高水資源管理信息化水平。

（四）要加快水權(quán)制度建設(shè)

水權(quán)制度建設(shè)是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)的重點(diǎn)要求，也是深化水利改革的主要內(nèi)容?；春恿饔蛞^續(xù)加快開展江河水量分配，將用水總量控制指標(biāo)落實(shí)到江河控制斷面，明晰初始水權(quán)。定期評(píng)估流域各省用水定額標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋性、合理性、實(shí)用性與先進(jìn)性，建立用水總量控制與定額管理相結(jié)合的管理制度。大力培育水市場(chǎng)，加快建立完善有利于發(fā)揮市場(chǎng)作用的水權(quán)交易平臺(tái)，明確交易規(guī)則，維護(hù)良性運(yùn)行的交易秩序。

淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題，如部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中考慮水資源和水環(huán)境承載能力不夠，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)布局和城市發(fā)展與水資源和環(huán)境的承載能力不協(xié)調(diào)；促進(jìn)節(jié)約用水的法規(guī)體系不夠健全完善，難以有效規(guī)范和監(jiān)督管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水活動(dòng)；節(jié)水資金投入和全社會(huì)節(jié)水意識(shí)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。必須從戰(zhàn)略高度去審視和推動(dòng)淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作，要充分認(rèn)識(shí)到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是解決我國主要水問題的根本途徑和關(guān)鍵措施，也是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇。要不斷強(qiáng)化節(jié)約用水觀念，完善法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)淮河流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，不斷提高用水效率，為淮河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供水資源保障