宋正明，付成偉

（1.安徽省懷洪新河河道管理局，233000，蚌埠；2.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

干旱災(zāi)害是影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要自然災(zāi)害之一，對城鄉(xiāng)供水安全、糧食安全和生態(tài)安全造成嚴(yán)重威脅。我國抗旱減災(zāi)實踐表明，制定抗旱預(yù)案不僅使抗旱減災(zāi)工作更為主動，而且可最大限度地減輕干旱災(zāi)害影響和損失。因此，在我國制定并推行抗旱預(yù)案制度是有效組織抗旱工作、創(chuàng)新抗旱工作方式、推進(jìn)“由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變”等工作的重要手段，也是推動抗旱工作實現(xiàn)正規(guī)化、規(guī)范化、制度化的一項重要內(nèi)容。為積極應(yīng)對在氣候變化和人類活動影響下日益嚴(yán)重的干旱災(zāi)害，有效預(yù)防和減輕干旱災(zāi)害造成的影響和損失，保障我國經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院于2009年出臺了《中華人民共和國抗旱條例》（以下簡稱《抗旱條例》），《抗旱條例》中明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)編制抗旱預(yù)案；發(fā)生干旱災(zāi)害，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照抗旱預(yù)案規(guī)定的權(quán)限，啟動抗旱預(yù)案，組織開展抗旱減災(zāi)工作。2011年，中央1號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確提出了提高防汛抗旱應(yīng)急能力，完善應(yīng)急預(yù)案的要求。

一、抗旱預(yù)案內(nèi)涵

預(yù)案是指根據(jù)評估分析或經(jīng)驗，對潛在的或可能發(fā)生的突發(fā)事件的類別和影響程度而事先制定的應(yīng)急處置方案。抗旱預(yù)案就是預(yù)先制定的抗御不同等級干旱的行動方案或計劃。

抗旱預(yù)案包括總體抗旱預(yù)案和專項抗旱預(yù)案兩類?？傮w抗旱預(yù)案用于指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)抗旱工作，涵蓋城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)等方面，包括行政區(qū)總體抗旱預(yù)案和流域總體抗旱預(yù)案。專項抗旱預(yù)案用于指導(dǎo)不同對象和地區(qū)的抗旱工作，包括城市、生態(tài)、不同行業(yè)和部門、重點工程抗旱預(yù)案以及抗旱水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案等。抗旱預(yù)案的主要內(nèi)容一般包括總則、基本情況、組織指揮體系及職責(zé)、監(jiān)測預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、宣傳培訓(xùn)與演練等?？购殿A(yù)案的核心內(nèi)容是干旱預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)，即對干旱進(jìn)行監(jiān)測和早期識別，適時發(fā)布干旱預(yù)警信息，做好應(yīng)對準(zhǔn)備和針對不同等級干旱所采取的應(yīng)急抗旱行動措施。

二、抗旱預(yù)案啟動和執(zhí)行情況

1.國家防總啟動抗旱預(yù)案情況

從2009年至今，國家防總針對全國旱情，啟動抗旱預(yù)案應(yīng)急響應(yīng)10余次。其中，2009年2月5日召開全國冬麥主產(chǎn)區(qū)8省抗旱異地會商會議，并宣布啟動Ⅰ級抗旱應(yīng)急響應(yīng)，這是《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》中級別最高的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，也是我國歷史上首次啟動Ⅰ級抗旱應(yīng)急響應(yīng)；2010年2月5日，根據(jù)西南旱區(qū)不斷發(fā)展的旱情形勢，國家防總緊急啟動抗旱Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)，并于2月24日將應(yīng)急響應(yīng)等級提升至Ⅱ級；2011年2月9日，國家防總因多省市發(fā)生中度以上的干旱災(zāi)害，啟動抗旱Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)；2013年7月30日，國家防總會商研判，及時啟動抗旱應(yīng)急IV級響應(yīng)，應(yīng)對南方地區(qū)高溫伏旱。

2.流域防總啟動抗旱預(yù)案情況

2009年10月—2010年5月，西南五?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)生嚴(yán)重干旱，珠江、長江防汛抗旱總指揮部依據(jù)編制的抗旱預(yù)案，及時啟動抗旱Ⅱ級和Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)，對抗旱工作進(jìn)行安排部署，落實抗旱減災(zāi)措施。為應(yīng)對黃河中下游山西、陜西、河南、山東等省引黃灌區(qū)出現(xiàn)的旱情，依據(jù)黃河流域抗旱預(yù)案，黃河防總于2011年2月10日發(fā)布黃河流域區(qū)域干旱黃色預(yù)警，啟動Ⅲ級響應(yīng)；于2月17日將干旱預(yù)警等級由黃色預(yù)警提升為橙色預(yù)警，將應(yīng)急抗旱響應(yīng)提升至Ⅱ級，全力支援地方抗旱。2009年2月5日，淮河流域農(nóng)作物受旱面積達(dá)7 160萬畝 （約477.3萬hm2），其中河南、安徽、江蘇、山東等省受旱嚴(yán)重，淮河防汛抗旱總指揮部緊急會商，根據(jù)防汛抗旱相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，啟動Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，緊急部署了當(dāng)前流域抗旱工作，采取相關(guān)措施。

3.省市地方抗旱預(yù)案啟動情況

2010年為應(yīng)對特大干旱，云南省啟動抗旱Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)，全省16個市（州）中有11個啟動了Ⅰ級響應(yīng)，有2個啟動了Ⅱ級響應(yīng)；先后組織200多個工作組深入災(zāi)區(qū)一線督促指導(dǎo)抗旱救災(zāi)。貴州省啟動了全省自然災(zāi)害Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)，并同步啟動抗旱、減災(zāi)、森林防火、氣象災(zāi)害Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)。廣西啟動抗旱Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，自治區(qū)黨委、政府及時組織10萬工作隊員深入抗旱一線，切實幫助受災(zāi)群眾解決實際困難和問題。重慶市也啟動了抗旱Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)。四川省旱情嚴(yán)重的攀枝花、涼山分別啟動了抗旱Ⅰ級和Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)。

2013年針對南方地區(qū)伏旱，地方各級防指加密會商分析，滾動研判旱情汛情形勢，安排部署抗旱相關(guān)工作，其中湖南、貴州、湖北、江西、安徽、浙江、江蘇等省分別啟動抗旱Ⅱ級和Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)。2013年3月18日，陜西省防指在關(guān)中7市（區(qū)）啟動了Ⅳ級抗旱應(yīng)急響應(yīng)，千方百計擴(kuò)大抗旱灌溉面積，有效減輕了農(nóng)業(yè)旱災(zāi)影響；2013年10月12日，陜西省商洛市針對全市87萬畝（5.8萬hm2）缺墑無法播種和6.2萬偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾需要遠(yuǎn)距離拉水的嚴(yán)重旱情，啟動了商洛市Ⅲ級抗旱應(yīng)急響應(yīng)，加強(qiáng)了水資源的合理科學(xué)調(diào)配，制訂了切實可行的應(yīng)急供水方案，全力保障了城鄉(xiāng)居民的飲水安全。

2014年，針對夏季伏旱，遼寧、內(nèi)蒙古、河南、湖北等省（自治區(qū)）均啟動抗旱Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)，強(qiáng)化防抗措施。湖北省針對2014年伏旱的嚴(yán)峻形勢，省級和襄陽、荊門、隨州、孝感、仙桃、天門、潛江等7市25個縣市啟動抗旱Ⅲ級或Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)。荊門、孝感、襄陽、隨州、仙桃、潛江等市主持聯(lián)席會、會商會部署，318位市縣級領(lǐng)導(dǎo)在一線指揮抗旱。多層級應(yīng)急機(jī)制啟動，實施應(yīng)急管理，各級防指高效運(yùn)轉(zhuǎn)，聚合了抗旱資源，發(fā)揮了顯著效益。

各地各級防指編制的抗旱預(yù)案在推行抗旱預(yù)案制度、落實抗旱預(yù)案措施、應(yīng)對干旱災(zāi)害過程中發(fā)揮了重要的作用，不僅規(guī)范了抗旱工作程序，合理配置抗旱資源，而且有效提高了抗旱決策的科學(xué)性和時效性。

三、主要問題分析

在國家防汛抗旱總指揮部辦公室的指導(dǎo)和要求下，我國抗旱預(yù)案編制工作取得了重大的進(jìn)展，全國各省、地、縣級抗旱部門基本都編制完成了行政區(qū)的總體抗旱預(yù)案，受干旱影響的城市基本都編制完成了城市專項抗旱預(yù)案，七大流域也都編制或正在編制抗旱相關(guān)的預(yù)案。這些抗旱預(yù)案的編制完成對于干旱預(yù)警發(fā)布和應(yīng)急響應(yīng)啟動起到了關(guān)鍵的指導(dǎo)作用，顯著提高了我國各級抗旱減災(zāi)工作整體水平。但是，目前我國的抗旱預(yù)案也仍存在一些亟待解決的問題。

1.專項抗旱預(yù)案相對缺乏

省、市、縣級都完成了總體抗旱預(yù)案的編制，在抗旱工作中也發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，但大部分缺少必要的專項抗旱預(yù)案，例如城市抗旱預(yù)案、應(yīng)急調(diào)水預(yù)案、重大水利工程抗旱預(yù)案等。有的市縣、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)和商品糧生產(chǎn)基地抗旱應(yīng)急水源都很單一，如果不提前編制相關(guān)專項抗旱預(yù)案，當(dāng)遭遇嚴(yán)重或特大干旱災(zāi)害，將很難應(yīng)對和處置，也會造成嚴(yán)重的損失和影響。

2.部分抗旱預(yù)案干旱等級判別標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急響應(yīng)措施不夠具體、缺乏操作性

部分市縣抗旱預(yù)案中干旱等級判別標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)選取不夠合理，無法表征本地區(qū)干旱總體情況，且等級劃分標(biāo)準(zhǔn)大都參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或省級預(yù)案的閾值確定，不能科學(xué)、全面地判別本地區(qū)真實的干旱等級，影響了抗旱會商結(jié)論和應(yīng)急響應(yīng)措施的確定。此外，針對抗旱預(yù)案中最重要的應(yīng)急響應(yīng)措施的內(nèi)容，部分市縣抗旱預(yù)案在編制過程中沒有認(rèn)真地進(jìn)行調(diào)研分析，對當(dāng)?shù)氐暮登椤⑺?、工情等方面了解不充分，對可采取的抗旱減災(zāi)綜合措施掌握不全面，針對性不強(qiáng)，缺乏操作性，這都制約了抗旱預(yù)案作用的發(fā)揮。

3.各級各類抗旱預(yù)案銜接不夠

按照《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則》的要求和抗旱工作的需求，省、市、縣三級抗旱預(yù)案相互銜接，專項抗旱預(yù)案應(yīng)與本級的總體抗旱預(yù)案相銜接。目前在地方抗旱預(yù)案編制過程中大都未全面考慮到相互銜接的問題，僅考慮本地區(qū)抗旱措施較多，往往造成各級各類抗旱措施沒有充分銜接和有機(jī)統(tǒng)一，影響了抗旱應(yīng)急措施的發(fā)揮，也制約了抗旱預(yù)案的整體水平。

4.抗旱預(yù)案修訂不夠及時，無法適應(yīng)新形勢的要求

部分市縣對抗旱預(yù)案編制工作重視不夠，抗旱預(yù)案運(yùn)用多年時間，沒有依據(jù)本地區(qū)旱情旱災(zāi)特點、抗旱減災(zāi)需求和抗旱措施的變化開展修訂工作，造成了原有抗旱預(yù)案無法適應(yīng)目前抗旱減災(zāi)新形勢的要求。

5.市、縣級抗旱預(yù)案內(nèi)容較多，重點不夠突出

部分市縣的抗旱預(yù)案內(nèi)容面面俱到，基礎(chǔ)性信息偏多，篇幅過長，但能滿足抗旱要求的信息不多，深入不足，語言也不夠精練，層次不夠清楚，達(dá)不到重點突出、簡潔明快、便于記憶、便于操作的要求，影響抗旱減災(zāi)指揮決策效率。在預(yù)案執(zhí)行過程中也存在有始無終、組織協(xié)調(diào)及監(jiān)督不夠的現(xiàn)象。

6.《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則》尚不普及，編制工作缺乏經(jīng)費(fèi)和技術(shù)支撐

在省、市、縣編制預(yù)案過程中，對水利部已經(jīng)批準(zhǔn)實施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則》知之甚少。市縣級抗旱預(yù)案編制工作沒有專項資金支持，沒有技術(shù)支撐單位，這在一定程度上導(dǎo)致抗旱預(yù)案編制工作技術(shù)水平相對不高，造成抗旱預(yù)案缺乏科學(xué)性和可操作性，從而影響了抗旱預(yù)案在抗旱減災(zāi)工作中實際作用的發(fā)揮。

四、思考與建議

1.增強(qiáng)完善抗旱預(yù)案建設(shè)的意識，及時修訂抗旱預(yù)案

抗旱預(yù)案是指導(dǎo)抗旱工作的重要依據(jù)，充分認(rèn)識抗旱預(yù)案編制工作的重要性和權(quán)威性十分必要。推行抗旱預(yù)案制度是提高抗旱應(yīng)急能力重要措施和關(guān)鍵手段，是推動抗旱減災(zāi)工作法制化、規(guī)范化、制度化建設(shè)的必要途徑?？购殿A(yù)案編制是一項專業(yè)性和系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，預(yù)案編制的好壞直接關(guān)系實施的效果。建議抓緊組織編制《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則宣貫培訓(xùn)教材》，普及推廣《抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則》技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)開展標(biāo)準(zhǔn)的宣貫和培訓(xùn)工作，切實提高地方各級抗旱預(yù)案編制的技術(shù)水平和認(rèn)識高度，及時修訂抗旱預(yù)案。

2.落實抗旱預(yù)案修編經(jīng)費(fèi)和技術(shù)支撐

建議落實抗旱預(yù)案編制的專項經(jīng)費(fèi)，把防辦工作人員從編制者轉(zhuǎn)換為組織者，依靠專業(yè)技術(shù)人員完成抗旱預(yù)案編制工作，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)案內(nèi)容的科學(xué)性、針對性和可操作性。同時上級管理部門應(yīng)加強(qiáng)預(yù)案的技術(shù)審查，逐步完善各級抗旱預(yù)案體系。

3.做好抗旱預(yù)案宣傳教育

在有條件的地區(qū)應(yīng)把抗旱預(yù)案宣傳教育作為預(yù)案建設(shè)管理經(jīng)常性工作，通過各種形式，采取有效途徑，廣泛開展抗旱預(yù)案宣貫，切實增強(qiáng)抗旱預(yù)案的社會認(rèn)知度，進(jìn)一步提高抗旱管理和工作人員對抗旱預(yù)案的重視程度，充分發(fā)揮預(yù)案在抗旱減災(zāi)工作中的主導(dǎo)作用。各地要結(jié)合本地區(qū)、本部門抗旱工作實際，經(jīng)常組織開展預(yù)案培訓(xùn)活動，使有關(guān)人員全面了解抗旱預(yù)案的內(nèi)容，熟悉有關(guān)職責(zé)、工作程序和處置方案，進(jìn)一步提高抗旱減災(zāi)工作效率。

4.積極開展抗旱預(yù)案演練

我國的抗旱預(yù)案體系已經(jīng)基本形成，抗旱預(yù)案已經(jīng)成為應(yīng)對干旱災(zāi)害的重要措施和手段，然而抗旱預(yù)案的演練還沒有普及。各地和有關(guān)單位應(yīng)高度重視抗旱預(yù)案演練，把抗旱預(yù)案演練納入工作計劃，認(rèn)真組織抗旱演練，對預(yù)案進(jìn)行全面的實踐檢驗，及時修改預(yù)案存在的不足和問題，進(jìn)一步增強(qiáng)抗旱預(yù)案的實用性和可操作性。

[1]國家防汛抗旱總指揮部辦公室.抗旱工作手冊[M].北京：中國水利水電出版社，2011.

[2]中華人民共和國水利部.抗旱預(yù)案編制導(dǎo)則[M].北京：中國水利水電出版社，2013.