陳玉博+李瑛

2014年11月底，中國人民銀行發(fā)布《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），標(biāo)志著醞釀多年的我國存款保險制度的實施已經(jīng)進入倒計時階段。作為征求意見稿所規(guī)定的“投保機構(gòu)”中存款占比最大的一類“吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)”，商業(yè)銀行是存款保險制度直接規(guī)范的主要對象。在我國存款保險制度逐步推行的過程中，各方對存款保險制度的設(shè)計及其在穩(wěn)定銀行金融體系和構(gòu)建國家金融安全網(wǎng)方面的影響和作用，都進行了廣泛而深入的評估。因此，對于央行此次發(fā)布的征求意見稿中的一些主要條款，業(yè)界也有一定的預(yù)期，預(yù)計商業(yè)銀行對存款保險制度出臺的響應(yīng)總體將較為平穩(wěn)。不過，考慮到征求意見稿在行政立法中的分量，討論征求意見稿的一些重要規(guī)定對商業(yè)銀行的影響仍然有益于形成更為清晰的市場預(yù)期。目前來看，主要影響將集中在存款重新分布現(xiàn)象、道德風(fēng)險水平和風(fēng)險費率的信號傳遞功能等三大方面。

存款重新分布逐步釋放

征求意見稿對存款賠付限額的現(xiàn)有規(guī)定顯然已經(jīng)考慮到潛在的存款重新分布現(xiàn)象（也可以稱為“存款搬家”）。通常情況下，賠付限額的設(shè)立將誘發(fā)存款在銀行金融機構(gòu)進行結(jié)構(gòu)性再分配，從而提高市場競爭水平，即存款重新分布。征求意見稿將同一存款人在同一投保機構(gòu)的存款賠付限額設(shè)定為50萬元，約為2013年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的12倍，遠高于2～5倍的國際一般水平。根據(jù)央行對我國2013年年底存款現(xiàn)狀的測算，50萬元的存款賠付限額可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。即在50萬元的存款賠付限額下，僅0.37%的存款人面臨部分存款不能被保險賠付所覆蓋的局面。征求意見稿對存款限額的規(guī)定顯示，存款保險制度建立初期的主要作用是為實現(xiàn)銀行金融機構(gòu)存款從隱性擔(dān)保向顯性保險的制度性過渡。如果居民人均收入水平和存款增速高于未來存款賠付限額的調(diào)整增速，那么存款賠付限額的相對保障水平將有所下降，從而對更多存款人的存款銀行選擇和存款分配產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

除保險賠付限額外，銀行經(jīng)營的基本風(fēng)險因素仍然是存款人選擇銀行和分配存款等因素。對于不能被保險賠付全額覆蓋的存款人來說，由于這一部分存款人實際上涵蓋多數(shù)大額企業(yè)存款和個人存款，其實際存款占比可能明顯高于上述0.37%的存款人占比。不過，對存款人來說，存款是否為存款保險所覆蓋并非是影響其潛在存款重新分布決策的唯一因素，且對于存款數(shù)額較大的存款人，銀行間的存款重新分配并不足以完全解決存款賠付限額問題。銀行總體規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險控制水平等銀行經(jīng)營的基本風(fēng)險因素仍然將在存款人選擇存款銀行和分配存款的過程中發(fā)揮重要作用。因此，經(jīng)營管理水平的提高仍然是廣大商業(yè)銀行提升市場競爭力的主要激勵因素。隨著我國商業(yè)銀行總體經(jīng)營管理水平的提高，特別是發(fā)展相對較晚的中小商業(yè)銀行和民營銀行的發(fā)展，存款保險制度帶來的存款重新分布激勵因素的重要性才會逐步提高。

此外，所有制和規(guī)模的實質(zhì)區(qū)別仍然會實質(zhì)上影響存款人的預(yù)期和決策。盡管征求意見稿確立了國有銀行和民營銀行之間、大型銀行和中小銀行之間在存款保險制度面前一切平等的市場地位，客觀上為存款人對民營銀行和中小銀行的市場信息提供了明確的制度保障，但是從市場預(yù)期來看，國有銀行仍然更可能得到國有出資人的直接救濟，而大型銀行則通常具有“系統(tǒng)重要性”加成，而對于民營銀行和中小銀行存款的制度保障，更多的只是從“隱性”向“顯性”的等價轉(zhuǎn)換。隨著國有銀行和大型銀行經(jīng)營約束的進一步“硬化”，所有制和規(guī)模等因素對存款決策的實質(zhì)影響才會逐步減少，存款保險制度的作用才能得到更多體現(xiàn)。

“道德風(fēng)險”水平走向不定

對保險制度誘發(fā)潛在“道德風(fēng)險”的擔(dān)憂，是國際上存款保險制度實施中面臨的普遍性問題。一般而言，保險制度可能誘發(fā)“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”兩個方面的重要風(fēng)險。與“逆向選擇”風(fēng)險的防范相比，“道德風(fēng)險”的防范難度較大。盡管對“道德風(fēng)險”已有所防范，但是即使已經(jīng)實施存款保險制度的國家也不乏出現(xiàn)“道德風(fēng)險”誘發(fā)銀行業(yè)危機的案例。20世紀(jì)80年代，美國儲蓄與貸款協(xié)會的大規(guī)模破產(chǎn)危機甚至導(dǎo)致聯(lián)邦存款保險公司的保險基金被耗盡的后果。2008年金融危機以來，美國聯(lián)邦存款保險公司已經(jīng)關(guān)閉和處置了數(shù)百家銀行。盡管銀行資產(chǎn)風(fēng)險問題的產(chǎn)生當(dāng)然不能盡數(shù)歸因為“道德風(fēng)險”，但是存款保險制度確實一定程度上影響了銀行金融機構(gòu)的風(fēng)險偏好。這種影響往往又能在危機發(fā)生過程中得到集中體現(xiàn)。

基于對防范保險制度誘發(fā)風(fēng)險的重要性的認(rèn)識，征求意見稿也制定了相應(yīng)的嚴(yán)密規(guī)定。征求意見稿通過強制性保險規(guī)定防范了“逆向選擇”風(fēng)險，同時通過賦予存款保險基金管理機構(gòu)部分“查核”功能以及實施基本費率和風(fēng)險費率相結(jié)合的保險費率制度對“道德風(fēng)險”帶來的風(fēng)險偏好變化進行防范。但是規(guī)定的嚴(yán)密性更多是從制度設(shè)計上考慮，規(guī)定的落實是否能夠達到上述嚴(yán)密性要求，有待于存款保險制度具體實施中的風(fēng)險防范和管理能力的提升。

從靜態(tài)的角度看，存款保險制度似乎降低了我國銀行業(yè)的“道德風(fēng)險”水平?？紤]到我國存款保險制度以顯性保險替代隱性擔(dān)保的實質(zhì)性特征，即使不實行存款保險制度，我國銀行金融體系仍然面臨潛在的“道德風(fēng)險”。正因為如此，與隱性擔(dān)保相比，由于顯性保險明確了保障程度且從制度上確立了接管、重組和破產(chǎn)規(guī)則，一些研究認(rèn)為存款保險制度的出臺有利于降低我國銀行業(yè)的“道德風(fēng)險”水平。

然而，從動態(tài)分析的視角來看，存款保險制度實施后，商業(yè)銀行“道德風(fēng)險”水平的走向可能并不確定。當(dāng)前，我國存款保險制度實施的時間窗口正值金融業(yè)全面深化改革、金融創(chuàng)新加快發(fā)展的時期。一方面，利率市場化改革的加快推進使得我國商業(yè)銀行經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了本質(zhì)性變化。另一方面，以互聯(lián)網(wǎng)金融的崛起為代表的金融創(chuàng)新使得商業(yè)銀行的傳統(tǒng)經(jīng)營方式也受到明顯沖擊。在新形勢下，商業(yè)銀行現(xiàn)有經(jīng)營格局面臨競爭加劇的挑戰(zhàn)。各商業(yè)銀行普遍面臨業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)品創(chuàng)新的需求，對新業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，由于商業(yè)銀行往往缺乏成熟的市場定價機制和風(fēng)險標(biāo)桿，存款保險制度下對“道德風(fēng)險”防范難度勢必加大。一些商業(yè)銀行，特別是中小商業(yè)銀行和民營銀行將當(dāng)前的金融業(yè)改革和創(chuàng)新視作提升市場地位的機遇，將存款保險制度的實施作為存款市場營銷和市場份額擴大的重要砝碼，同時，可能采取更加激進的趕超型經(jīng)營管理策略，其“道德風(fēng)險”水平也可能會有所提高。

風(fēng)險費率將成正向激勵

征求意見稿中對保險費率的設(shè)定較低，因此對商業(yè)銀行利潤水平的影響較小。由于需要交納一定的保費，存款保險制度也會對商業(yè)銀行的利潤水平等產(chǎn)生一定的直接影響。不過，由于征求意見稿相關(guān)說明中強調(diào)保險費率將遠低于國外初始費率和當(dāng)前費率，一般預(yù)計其對商業(yè)銀行利潤的影響將被控制在很低的水平，不會對商業(yè)銀行利潤水平帶來實質(zhì)性影響。

盡管費率較低，但是保險費率分為基本費率和風(fēng)險費率的制度設(shè)計卻使得保險費率具有一定的市場信號傳遞功能。從市場角度來看，較低的風(fēng)險費率意味著相應(yīng)商業(yè)銀行具有較高的風(fēng)險管理水平，而較高的風(fēng)險費率則意味著相應(yīng)商業(yè)銀行可能面臨較大的風(fēng)險暴露。因此，根據(jù)征求意見稿，存款保險基金管理機構(gòu)對不同商業(yè)銀行風(fēng)險費率的設(shè)定實際上起到了對商業(yè)銀行進行“準(zhǔn)評級”的作用。

與風(fēng)險費率本身相比，與其相聯(lián)系的上述“準(zhǔn)評級”信息對商業(yè)銀行的影響要大得多。存款保險制度實施以后，風(fēng)險費率將成為商業(yè)銀行市場經(jīng)營的重要風(fēng)險指標(biāo)，將影響到商業(yè)銀行的客戶評價、存貸利率水平、借貸成本和資本市場融資成本等多個方面。有鑒于此，未來存款保險基金管理機構(gòu)設(shè)定的差異性風(fēng)險費率可能成為激勵各商業(yè)銀行提升經(jīng)營管理水平的重要激勵機制，成為重要的市場信號和新的參考性監(jiān)管指標(biāo)。

應(yīng)對之道

綜上所述，如果以征求意見稿為主要判斷依據(jù)，我國存款保險制度出臺后，商業(yè)銀行總體表現(xiàn)將較為平穩(wěn)，但也會從制度方面形成一些較為長遠的影響。針對上述主要的影響，可以得到以下針對性意見和建議。

第一，商業(yè)銀行應(yīng)該積極應(yīng)對存款重新分布影響的長期釋放。短期內(nèi)存款保險制度引致的存款重新分布現(xiàn)象將較為罕見，但是制度設(shè)計上留有強化其長期影響的空間，而存款保險制度對存款進行重新配置的作用也將隨著商業(yè)銀行經(jīng)營管理水平的提高而得到強化。在現(xiàn)有較高的存款賠付限額形成的較為平穩(wěn)的過渡環(huán)境下，商業(yè)銀行應(yīng)該未雨綢繆，提升對存款賠付限額作用的預(yù)判能力，及時做好資產(chǎn)負債調(diào)整等方面的準(zhǔn)備。

第二，相關(guān)部門應(yīng)重視對商業(yè)銀行“道德風(fēng)險”的防范。在征求意見稿已經(jīng)對“道德風(fēng)險”防范進行了嚴(yán)密機制設(shè)計的前提下，具體實施中應(yīng)該特別注重對商業(yè)銀行“道德風(fēng)險”的防范，重點則在于具體機制的實際落實。更重要的是，由于征求意見稿實際賦予存款保險基金管理機構(gòu)的監(jiān)管職能較為有限，落實“道德風(fēng)險”防范舉措的重點又在于加強與央行、銀監(jiān)會等機構(gòu)和部門的協(xié)調(diào)，保障監(jiān)管的全面性和延續(xù)性。

第三，針對風(fēng)險費率的信號傳遞功能，商業(yè)銀行應(yīng)通過積極提升風(fēng)險管理水平來降低存款保險基金管理機構(gòu)對其保險風(fēng)險費率的繳付要求。具體而言，商業(yè)銀行可能需要針對保險風(fēng)險費率的設(shè)定機制，對內(nèi)部控制和風(fēng)險管理進行相應(yīng)的適應(yīng)性安排，以提升風(fēng)險管理水平，降低風(fēng)險費率。

（作者單位：中國社科院研究生院亞洲太平洋研究系，中國社科院研究生院法學(xué)所）