陳 偉，王治國(guó)，紀(jì) 強(qiáng)，2

(1.水利部 水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120； 2.北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083)

全國(guó)水土保持規(guī)劃編制思路及技術(shù)路線

陳 偉1，王治國(guó)1，紀(jì) 強(qiáng)1，2

(1.水利部 水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120； 2.北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083)

水土保持規(guī)劃；編制思路；技術(shù)路線；水土保持區(qū)劃；防治目標(biāo)；水土保持方略

在深入分析我國(guó)水土流失現(xiàn)狀、全面總結(jié)水土保持治理成效與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃要求，開展水土保持需求分析，構(gòu)建水土保持區(qū)劃體系，提出水土保持區(qū)劃方案，并據(jù)此開展全國(guó)水土保持規(guī)劃，確定規(guī)劃目標(biāo)、水土保持方略和總體布局，按預(yù)防、治理和監(jiān)管三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃，提出實(shí)施保障措施，在國(guó)家層面對(duì)預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源做出了整體部署。

1 規(guī)劃背景與形勢(shì)要求

水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，合理利用和有效保護(hù)水土資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。我國(guó)疆域廣闊，山地眾多，受復(fù)雜的地質(zhì)構(gòu)造、多樣的地貌類型、暴雨頻發(fā)的氣候特征、密集分布的人口及生產(chǎn)生活的影響，水土流失類型復(fù)雜、面廣量大，成為我國(guó)重大的環(huán)境問題。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府組織廣大人民群眾開展了大規(guī)模的水土流失治理。尤其是1991年水土保持法頒布施行以來(lái)，水土流失綜合防治逐步納入法制化軌道，重點(diǎn)地區(qū)水土流失治理成效顯著，植被保護(hù)和修復(fù)初見成效，退耕還林還草面積不斷擴(kuò)大和鞏固，水土流失面積和強(qiáng)度逐年下降，取得了舉世矚目的成就。但目前，我國(guó)水土流失面積尚有294.91萬(wàn)km2，且隨著現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，以及大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，地表和植被不斷遭受擾動(dòng)，嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致水土資源破壞、生態(tài)環(huán)境惡化，資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束日益增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院要求以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，十八大更是進(jìn)一步明確將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，先后出臺(tái)了相關(guān)政策和配套文件，水土保持發(fā)展面臨難得的機(jī)遇和一系列新的更高要求。在水土保持工作層面，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要(1993—2000年)》(國(guó)函〔1993〕167號(hào))已于2000年到期，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，水土流失防治工作一直缺乏國(guó)家層面規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。2011年新修訂的水土保持法正式施行后，對(duì)水土保持工作做出了更加全面和細(xì)致的規(guī)定，進(jìn)一步明確了規(guī)劃的法律地位，編制并嚴(yán)格實(shí)施水土保持規(guī)劃成為各級(jí)政府的一項(xiàng)法定職責(zé)。

為了深入貫徹水土保持法，全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署，推動(dòng)新時(shí)期新形勢(shì)下水土保持工作持續(xù)健康發(fā)展，編制一部綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的《全國(guó)水土保持規(guī)劃》十分必要、極為迫切。

2 規(guī)劃工作目標(biāo)和任務(wù)

針對(duì)我國(guó)水土流失現(xiàn)狀及存在問題，根據(jù)新時(shí)期對(duì)水土保持工作的要求，擬定本次規(guī)劃工作目標(biāo)[1]為：深入分析全國(guó)水土流失及其防治現(xiàn)狀、存在的問題，緊密結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，以防治水土流失，合理利用、開發(fā)和保護(hù)水土資源為規(guī)劃編制主線，根據(jù)自然環(huán)境、水土流失、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)等狀況，提出全國(guó)水土保持區(qū)劃方案；以區(qū)劃為基礎(chǔ)，明確分區(qū)水土保持功能界定，協(xié)調(diào)水土保持相關(guān)部門和行業(yè)，從戰(zhàn)略、全局的高度制定水土保持方略與區(qū)域布局，提出水土流失防治目標(biāo)；研究水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分的控制指標(biāo)并重新調(diào)整和劃定全國(guó)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)；通過區(qū)域水土資源配置和防治措施布局、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入控制，以及水土保持執(zhí)法督查、監(jiān)測(cè)、科技支撐等能力建設(shè)規(guī)劃，完善水土流失綜合防治體系。

規(guī)劃的工作任務(wù)[1]可歸納為以下六個(gè)方面：

(1)基礎(chǔ)資料收集與規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)建設(shè)。在收集整理、分析相關(guān)資料和抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析全國(guó)水土流失及其防治現(xiàn)狀、存在的問題，充分利用全國(guó)水土流失與生態(tài)安全科學(xué)考察成果和水利普查成果，建立統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)。

(2)完成水土保持區(qū)劃。根據(jù)區(qū)域水土流失特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及防治需要，系統(tǒng)分析全國(guó)水土流失及其防治現(xiàn)狀，充分吸納以往自然和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃相關(guān)成果，構(gòu)建水土保持區(qū)劃體系，制定全國(guó)水土保持區(qū)劃方案。

(3)制定總體防治目標(biāo)和水土保持方略。深入分析與把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)對(duì)水土保持工作的時(shí)代要求，充分考慮整體與局部、開發(fā)與保護(hù)、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，利用已有的相關(guān)規(guī)劃成果，擬定總體防治目標(biāo)及防治方略，并以水土保持區(qū)劃為基礎(chǔ)，提出區(qū)域布局。

(4)完成水土流失綜合防治規(guī)劃。統(tǒng)籌相關(guān)行業(yè)水土保持工作內(nèi)容，按預(yù)防、治理分別擬定防治對(duì)象、范圍和對(duì)策措施；根據(jù)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)域劃分的控制指標(biāo)，劃定重點(diǎn)防治區(qū)域，分析不同區(qū)域水土資源優(yōu)化配置及防治模式，確定重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃與布局。

(5)完成水土保持綜合監(jiān)管規(guī)劃。進(jìn)一步細(xì)化水土保持法有關(guān)規(guī)定要求，在全面分析水土保持綜合監(jiān)管工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)制度、能力建設(shè)和重點(diǎn)領(lǐng)域，開展監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、科教、宣傳和信息化等方面的規(guī)劃。

(6)提出近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排意見和規(guī)劃實(shí)施保障措施。

3 規(guī)劃技術(shù)路線與方法

按照國(guó)家有關(guān)綜合性規(guī)劃編制的技術(shù)要求，結(jié)合水土保持工作的特點(diǎn)，回顧本次全國(guó)水土保持規(guī)劃編制工作，其技術(shù)路線[2]劃分為以下三個(gè)階段：

(1)水土保持區(qū)劃階段。主要是完成基礎(chǔ)資料收集、上報(bào)與整理工作，建立全國(guó)水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和協(xié)作平臺(tái)，開展水土保持區(qū)劃方案專題研究，構(gòu)建水土保持區(qū)劃體系；開展水土保持區(qū)劃工作，協(xié)調(diào)流域及各地，制定水土保持區(qū)劃方案，開展三級(jí)區(qū)水土保持功能評(píng)價(jià)，完成水土保持區(qū)劃圖，納入規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)并作為后續(xù)工作的基礎(chǔ)圖；以區(qū)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行水土保持需求分析，明確分區(qū)水土保持工作方向。

(2)水土保持分區(qū)規(guī)劃階段。主要是制定規(guī)劃技術(shù)大綱并組織技術(shù)培訓(xùn)；分區(qū)開展典型小流域調(diào)查與分析，確定三級(jí)區(qū)不同分區(qū)的水土流失防治模式和措施配置；在2006年水利部原公告“三區(qū)”成果基礎(chǔ)上，制定國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分技術(shù)導(dǎo)則，復(fù)核劃定國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)；研究并擬定規(guī)劃總體目標(biāo)和防治方略；以水土保持區(qū)劃三級(jí)區(qū)為單元，提出防治規(guī)劃初步成果；經(jīng)反復(fù)磋商和協(xié)調(diào)，匯總形成預(yù)防、治理規(guī)劃成果，明確防治對(duì)象、任務(wù)和對(duì)策措施，提煉并確定重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃；在非工程措施規(guī)劃專題研究基礎(chǔ)上，提出綜合監(jiān)管規(guī)劃及實(shí)施保障措施；提出近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目安排的意見。

(3)匯總審批階段。主要是進(jìn)行成果匯總，形成完整的規(guī)劃報(bào)告、圖件和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，開展專家咨詢，通過水利部組織的審查，在廣泛征求并吸納相關(guān)部門及公眾意見后，將最終成果報(bào)送國(guó)務(wù)院批復(fù)。

規(guī)劃編制工作中，采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，充分與流域機(jī)構(gòu)、各省(自治區(qū)、直轄市)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，所有關(guān)鍵性成果如區(qū)劃方案、國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分、

重大項(xiàng)目布局等認(rèn)真吸納相關(guān)方面的意見，同時(shí)在事關(guān)規(guī)劃全局性的問題上堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，充分貫徹水利部及規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的有關(guān)決策和要求。規(guī)劃期間，圍繞關(guān)鍵技術(shù)或內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置專題研究和專項(xiàng)規(guī)劃，充分依托水土保持部門、相關(guān)科研院所和高校開展相關(guān)工作，發(fā)揮各家在各自領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高規(guī)劃成果質(zhì)量。

4 規(guī)劃編制工作中重點(diǎn)把握的若干環(huán)節(jié)

(1)重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與科學(xué)是做好規(guī)劃工作的根本。水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涵蓋自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政策法規(guī)、科學(xué)研究和相關(guān)規(guī)劃成果等，同時(shí)為了確定分區(qū)防治的方略和布局，還需要進(jìn)行分區(qū)調(diào)研和抽樣調(diào)查，數(shù)據(jù)來(lái)源多、數(shù)據(jù)量大、圖件眾多。為了做好數(shù)據(jù)分析與整理工作，本次規(guī)劃建立了包括基礎(chǔ)地理信息庫(kù)、專題信息庫(kù)、成果數(shù)據(jù)庫(kù)、文獻(xiàn)資料管理數(shù)據(jù)庫(kù)和元數(shù)據(jù)庫(kù)在內(nèi)的規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)管理、調(diào)用及分析更加規(guī)范和有效。同時(shí)，水土流失現(xiàn)狀和措施保存情況充分利用了全國(guó)第一次水利普查水土保持專項(xiàng)普查成果。由于規(guī)劃工作進(jìn)度安排中基礎(chǔ)資料調(diào)查相比普查成果出臺(tái)時(shí)間進(jìn)度要早一年，因此規(guī)劃期間先進(jìn)行基礎(chǔ)資料搜集和匯總工作，然后利用已有資料開展水土保持區(qū)劃工作，待普查成果獲取后再進(jìn)行必要的復(fù)核和調(diào)整。

(2)認(rèn)真開展水土保持需求分析。需求分析是查找現(xiàn)狀存在問題，把握規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及其未來(lái)對(duì)水土保持的要求，確定規(guī)劃目標(biāo)、工作方向與重點(diǎn)的前提。規(guī)劃編制遵循國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，緊密結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)對(duì)水土保持工作的最新要求，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，依據(jù)水土保持三級(jí)區(qū)水土保持功能定位，從促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，加強(qiáng)江河治理，保障防洪安全，提高涵養(yǎng)水源能力，維護(hù)供水安全等角度進(jìn)行了系統(tǒng)性的水土保持需求分析，為合理確定水土保持總體目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)提供了有力支撐。

(3)重視技術(shù)細(xì)則編制和培訓(xùn)工作。本次規(guī)劃涉及面廣、參與人員眾多，為統(tǒng)一基礎(chǔ)資料收集、區(qū)劃和規(guī)劃的技術(shù)要求，保障按時(shí)保質(zhì)提交相關(guān)成果，規(guī)劃期間制定了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上報(bào)技術(shù)細(xì)則、區(qū)劃和國(guó)家級(jí)“兩區(qū)”復(fù)核劃分技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)劃技術(shù)大綱，明確了具體任務(wù)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求和工作流程，組織規(guī)劃參編技術(shù)人員開展了多次技術(shù)培訓(xùn)，保證了各級(jí)規(guī)劃人員按照統(tǒng)一的技術(shù)和進(jìn)度要求開展相關(guān)工作。

(4)充分利用規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)。為了提高規(guī)劃工作的精度與質(zhì)量，規(guī)劃期間運(yùn)用“3S”、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，構(gòu)建了全國(guó)水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)，可使分區(qū)規(guī)劃的有關(guān)中間成果迅速體現(xiàn)到依據(jù)水土保持區(qū)劃方案所開發(fā)的基礎(chǔ)工作底圖上，各分區(qū)水土流失現(xiàn)狀、工作方向、措施布局、防治規(guī)模和項(xiàng)目安排等數(shù)據(jù)及信息一目了然，便于各級(jí)規(guī)劃人員進(jìn)行區(qū)間協(xié)調(diào)和平衡，從而極大地提高了規(guī)劃工作效率，確保了規(guī)劃成果質(zhì)量。

[1] 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.全國(guó)水土保持規(guī)劃項(xiàng)目任務(wù)書[Z].北京：水利部，2010：14，21-32.

[2] 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.全國(guó)水土保持規(guī)劃技術(shù)大綱[Z].北京：水利部，2013：5.

(責(zé)任編輯 徐素霞)

S157

C

1000-0941(2015)12-0010-03

陳偉(1962—)，男，湖北大冶市人，副院長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)工程師，工學(xué)學(xué)士，主要從事水利水電工程征地移民、水土保持規(guī)劃與設(shè)計(jì)領(lǐng)域的工作。

2015-10-25