劉洋、龍希成、楊美瓊、李沖

農(nóng)村環(huán)境整治考核的虛與實(shí)

劉洋、龍希成、楊美瓊、李沖

農(nóng)村要留得住綠水青山，系得住鄉(xiāng)愁。農(nóng)村環(huán)境整治，國家每年巨量投入，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施快速填平補(bǔ)齊，但其治理實(shí)效卻遠(yuǎn)低于政策規(guī)劃預(yù)期，關(guān)鍵在于監(jiān)管和考核沒有跟上。

當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻：點(diǎn)源污染和面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加；各種新舊污染相互交織；工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等，危及新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品安全。

以全國首個(gè)農(nóng)村環(huán)境綜合整治全省域覆蓋試點(diǎn)省湖南為例，全省4萬多個(gè)行政村的整治覆蓋面不到20%，2013年主要污染物COD、氨氮排放量占全省排放總量的半壁江山。對比國家每年巨量投入，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施快速填平補(bǔ)齊，其治理實(shí)效遠(yuǎn)低于政策規(guī)劃預(yù)期，關(guān)鍵在于監(jiān)管和考核沒有跟上。

考核虛多實(shí)少，重建設(shè)輕管護(hù)

大部分地區(qū)基本解決農(nóng)村環(huán)保設(shè)施及考核有無的問題，但地方政府往往只爭取項(xiàng)目建設(shè)，忽略后期監(jiān)管和考核。加之農(nóng)村環(huán)保設(shè)施多采取分散式建設(shè)，數(shù)量多、分布廣，后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)普遍沒有納入財(cái)政預(yù)算，設(shè)施日常維護(hù)困難，專業(yè)專職人員不足，利用率和效能不高。

傳統(tǒng)環(huán)境管理形成了條塊分割的管理方式，職能劃分和事權(quán)財(cái)權(quán)分配存在交叉、重疊、缺位和責(zé)權(quán)不清問題，同時(shí)還缺少有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和解決跨領(lǐng)域、跨地區(qū)問題的制度安排。尤其是中小城市環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、環(huán)保技術(shù)、專業(yè)人員匱乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨(dú)立設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能弱化，縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染缺乏有效執(zhí)法處理。

對象和標(biāo)準(zhǔn)不明確

除了環(huán)保部門外，國務(wù)院文件明確了省級政府對農(nóng)村環(huán)境整治負(fù)總責(zé)的大原則，但基層政府部門的權(quán)責(zé)并沒有清晰量化，尤其是鎮(zhèn)、村干部積極性不高，工作敷衍塞責(zé)，走過場，對老百姓的宣傳教育未做到全覆蓋和常態(tài)化，為檢查考核而突擊整治仍然是主要做法。同時(shí)，績效考核多集中在環(huán)境事件后的事后處置，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)相比，農(nóng)村環(huán)境整治的事前事中事后全過程監(jiān)管考核幾乎為空白。

少數(shù)人治理，多數(shù)人污染

廣大農(nóng)民期盼有良好的衛(wèi)生環(huán)境，但主動參與意識不足，公共環(huán)境意識淡薄，亂倒垃圾、亂停亂放、隨意損壞環(huán)保設(shè)施等現(xiàn)象普遍，加之濫用化肥、農(nóng)藥，農(nóng)村環(huán)?？破蛰^少，臟亂差問題還普遍存在。環(huán)保懲罰措施基本不適用于農(nóng)民，造成所謂“法不責(zé)眾”，而隔靴搔癢式的宣傳教育顯然難以徹底根除上述陋習(xí)。

如何精準(zhǔn)接地氣

農(nóng)村環(huán)境整治事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)、地方形象和老百姓切身利益，要破解污染如何治理、人員如何配備、經(jīng)費(fèi)如何保障、群眾如何發(fā)動、責(zé)任如何落實(shí)、鎮(zhèn)村如何保潔等痼疾，非以精準(zhǔn)常態(tài)的績效考核倒逼來牽牛鼻子不可。政府作為組織者和管理者，應(yīng)通過考核、獎懲、指導(dǎo)等方式，調(diào)動基層干部和農(nóng)民積極參與，為農(nóng)村環(huán)境整治提供管理、技術(shù)、資金等多方面的支持與保障。

與城市環(huán)境保護(hù)一樣，農(nóng)村環(huán)境整治的責(zé)任主體應(yīng)該是轄區(qū)人民政府，尤其是縣、鎮(zhèn)兩級政府首當(dāng)其沖、“守土有責(zé)”，監(jiān)管、服務(wù)、考核、科普四位一體，切不可缺位。

與城市環(huán)境保護(hù)一樣，農(nóng)村環(huán)境整治的責(zé)任主體應(yīng)該是轄區(qū)人民政府，尤其是縣、鎮(zhèn)兩級政府首當(dāng)其沖、“守土有責(zé)”，監(jiān)管、服務(wù)、考核、科普四位一體，切不可缺位。

國家層面要為各級政府生態(tài)文明考核評價(jià)體系中增加農(nóng)村環(huán)境整治權(quán)重，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，把農(nóng)村資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入?yún)^(qū)域發(fā)展評價(jià)體系，實(shí)行一票否決。

縣級政府要把農(nóng)村環(huán)境整治列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門年度績效考核的內(nèi)容，采取月檢查、季考評、年總評、發(fā)布鎮(zhèn)村排名，以及明查與暗訪、督查與督辦、常規(guī)檢查與專項(xiàng)檢查等方式進(jìn)行360度全方位考核，形成“一級抓一級，層層抓落實(shí)”的監(jiān)督考核機(jī)制。通過明察暗訪、電視曝光、公開報(bào)道、重點(diǎn)巡查、專項(xiàng)督查、現(xiàn)場辦公、邀請人大代表和政協(xié)委員監(jiān)督等方式，定期不定期地深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組一線，全程督促檢查和指導(dǎo)整治情況。對工作開展不力，整治效果不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(單位)要敢于曝光，啟動問責(zé)，確保工作力度。

推行嚴(yán)格的監(jiān)管制度

拋棄“唯生產(chǎn)空間”的傳統(tǒng)農(nóng)村規(guī)劃思想，落實(shí)各級政府把農(nóng)村環(huán)境綜合整治納入新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃，按照“一村一策”的原則制定整改方案。規(guī)劃實(shí)施時(shí)，住建、規(guī)劃部門及鎮(zhèn)、村兩級政府部門要加強(qiáng)協(xié)作。

各級政府要遵循當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，站在立法約束和長效治理的高度，制定更嚴(yán)格的農(nóng)村專項(xiàng)專題環(huán)境監(jiān)管制度，強(qiáng)化環(huán)境違法終身追究，由環(huán)境部門監(jiān)督升級為地方政府管控。盡快建立農(nóng)村資源環(huán)境承載能力“國家—縣—鎮(zhèn)村”三級監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，作為部門、干部考核的前置條件和主要依據(jù)。

加強(qiáng)科普宣傳

要改變農(nóng)民長期形成的不良生產(chǎn)、生活習(xí)慣，充分調(diào)動群眾的主體性，需要長期的宣傳、教育、引導(dǎo)和管理。要將農(nóng)村環(huán)境綜合整治與群眾工作、民調(diào)工作、基層組織建設(shè)等工作有機(jī)結(jié)合起來，鎮(zhèn)村干部逐戶上門與農(nóng)民進(jìn)行面對面科普教育和經(jīng)常性督促指導(dǎo)。充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、APP、微信、QQ、宣傳欄等多種形式強(qiáng)化宣傳，傳播環(huán)保知識，推廣典型經(jīng)驗(yàn)。組織村民參加農(nóng)村環(huán)境集中整治活動，營造大家動手，人人參與的良好氛圍。在中小學(xué)加強(qiáng)對青少年環(huán)境意識培養(yǎng)，“小手牽大手”，帶動家長。

鎮(zhèn)村部門要引導(dǎo)農(nóng)民訂立村規(guī)民約，簽訂環(huán)保責(zé)任書，實(shí)行門前三包、責(zé)任地三包，提倡適量施肥，對飲用水水源等敏感區(qū)域?qū)嵭薪B(yǎng)等制度。

完善專項(xiàng)評估機(jī)制

建議每年由省級政府確定當(dāng)年農(nóng)村環(huán)境整治總體目標(biāo)和各地市分解目標(biāo)，市縣兩級政府制定目標(biāo)導(dǎo)向的工作實(shí)施和績效評估方案。推動評估過程和結(jié)果的公開化，充分調(diào)動公眾參與監(jiān)督評估，并將績效考核結(jié)果作為政府改進(jìn)工作和干部任命、考評的重要依據(jù)。

引入第三方參與評估，實(shí)現(xiàn)評估主體多元化，逐步建立由政府部門自我評價(jià)、上級評價(jià)、黨的組織部門和人大環(huán)資機(jī)構(gòu)主持的評估，行政管理和服務(wù)對象的評估，社會（輿論）評估、專家評估等多重評估體系，保證績效評估的真實(shí)可靠。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村要留得住綠水青山，系得住鄉(xiāng)愁?！鞯亻_展新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，規(guī)劃先行、完善機(jī)制，突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過長期艱苦努力，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。因此，應(yīng)完善農(nóng)村環(huán)境整治績效考核體系，將其納入對地方政府和基層干部的政績考核，對農(nóng)民要加大環(huán)保宣傳和“以獎促治”、“以獎代罰”等正向激勵，根據(jù)實(shí)際情況建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級環(huán)保機(jī)構(gòu)，促使地方政府對農(nóng)村環(huán)境問題實(shí)施同步、集中整治和有效治理。