李衛(wèi)波，侯可斌

（1.山東賽飛特集團(tuán)有限公司，山東 青島 266071；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100089）

“合伙制”對環(huán)評機構(gòu)改革的啟示

李衛(wèi)波1，侯可斌2

（1.山東賽飛特集團(tuán)有限公司，山東 青島 266071；2.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100089）

隨著環(huán)評機構(gòu)管理辦法的修訂，環(huán)評行業(yè)迎來環(huán)評機構(gòu)重新洗牌的變革期，選擇合適的環(huán)評機構(gòu)發(fā)展模式對于推動整個行業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。通過梳理2005年《資質(zhì)管理辦法》頒布以來環(huán)評機構(gòu)的發(fā)展情況，對目前行業(yè)內(nèi)普遍存在的問題進(jìn)行了總結(jié)。通過借鑒律師、注冊會計師行業(yè)中合伙制的開展情況，對合伙制在環(huán)評行業(yè)內(nèi)的適宜性進(jìn)行了分析，并總結(jié)了該模式帶來的效益，最后對推動該模式在環(huán)評行業(yè)中的發(fā)展提出了建議。

環(huán)境影響評價機構(gòu)；合伙制；改革

2015年2月，中央第三巡視組向環(huán)境保護(hù)部反饋了專項巡視情況，其中指出，環(huán)評機構(gòu)管理方面存在“‘紅頂中介’現(xiàn)象突出，容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送”“環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)審批存在‘花錢辦證’現(xiàn)象，后續(xù)監(jiān)管不到位”等問題。針對中央巡視組的意見，環(huán)保部陸續(xù)下發(fā)了《向社會公開征求〈建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法（修訂征求意見稿）〉意見的函》、《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》等相關(guān)文件，環(huán)評機構(gòu)迎來了新一輪變革，尤其是《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法（修訂征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）將對現(xiàn)有的環(huán)評市場重新洗牌，其對于整個環(huán)評行業(yè)有深遠(yuǎn)影響。環(huán)評行業(yè)隸屬技術(shù)咨詢業(yè)，技術(shù)性是其首要特征。在我國，技術(shù)咨詢行業(yè)類型多樣，涵蓋方方面面。因此，借鑒其他咨詢行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，在全面深化改革的大環(huán)境下，可以為環(huán)評機構(gòu)改革提供新的發(fā)展思路。

1 環(huán)評行業(yè)概況及存在的問題

1.1 概況

自2005年《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》（以下簡稱《資質(zhì)辦法》）發(fā)布以來，以該辦法為指導(dǎo)的環(huán)評機構(gòu)行業(yè)管理已有10年的歷史，形成了擁有1159家環(huán)評機構(gòu)的環(huán)評隊伍。隨著近年來新申請環(huán)評資質(zhì)的放開，環(huán)評機構(gòu)數(shù)量將進(jìn)一步擴大，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，目前國內(nèi)注冊登記的環(huán)境影響評價工程師共有11,367名，有環(huán)境影響評價上崗證人員37,305名（與部分環(huán)評師重復(fù)）；我國環(huán)評機構(gòu)按甲、乙級兩類分別管理，甲級環(huán)評機構(gòu)為191家，乙級環(huán)評機構(gòu)為968家；按機構(gòu)類型分為企業(yè)和事業(yè)單位兩大類，企業(yè)中包括國有企業(yè)、私營企業(yè)、股份制企業(yè)等，事業(yè)單位包括大專院校和科研院所兩大類，以北京為例，企業(yè)占65%，事業(yè)單位占35%。

1.2 問題

環(huán)評制度在我國發(fā)展已有三十多年的歷史，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了“調(diào)節(jié)器”的作用，并成為人民群眾參與環(huán)境保護(hù)的平臺[1]。然而，在環(huán)評行業(yè)內(nèi)，一些現(xiàn)象逐漸顯露，成為行業(yè)深入發(fā)展的隱憂。

（1）從業(yè)隊伍年輕化

行業(yè)中有很多人是剛踏入社會的畢業(yè)生，但隨著從業(yè)人員年齡的增長，該行業(yè)的吸引力逐漸下降，很多人

并不愿意在該行業(yè)繼續(xù)執(zhí)業(yè)，目前環(huán)評機構(gòu)內(nèi)以30歲左右人員為從業(yè)主體已成為普遍現(xiàn)象。環(huán)評隊伍年輕化，一方面與該行業(yè)的技術(shù)吸引力不足有關(guān)，另一方面是收入水平較低，從業(yè)人員難以取得心理平衡。

（2）環(huán)評師“掛證”現(xiàn)象逐漸受到關(guān)注

如2014年《南方周末》有關(guān)“影子環(huán)評師”的報道，直擊了該問題[2]，甚至在近日成為央視新聞關(guān)注的問題。

《征求意見稿》是在充分認(rèn)識目前環(huán)評行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的各種問題的前提下，為解決《資質(zhì)辦法》的不適應(yīng)性，順應(yīng)新形勢下環(huán)境管理要求提出的。相比《資質(zhì)辦法》，《征求意見稿》指出了環(huán)評機構(gòu)的發(fā)展方向，即專業(yè)化、規(guī)?；?、市場化，該發(fā)展方向符合咨詢業(yè)發(fā)展趨勢，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求；同時，《征求意見稿》強調(diào)了環(huán)評從業(yè)人員的重要性，提高了人員數(shù)量的要求。根據(jù)《征求意見稿》所提的環(huán)評行業(yè)發(fā)展方向，結(jié)合目前其他咨詢業(yè)經(jīng)驗，可以為解決環(huán)評行業(yè)內(nèi)“人”的問題提供新的思路。

2 合伙制及其應(yīng)用

2.1 基本概念

根據(jù)《中華人民共和國合伙企業(yè)法》，合伙企業(yè)是指自然人、法人和其他組織依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立的普通合伙企業(yè)和有限合伙企業(yè)。普通合伙企業(yè)由普通合伙人組成，合伙人對合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任；有限合伙企業(yè)由普通合伙人和有限合伙人組成，普通合伙人對合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，有限合伙人以其認(rèn)繳的出資額為限對合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性事業(yè)單位、社會團(tuán)體不能成為普通合伙人。

還有一類特殊的合伙企業(yè)，稱為“特殊的普通合伙企業(yè)”，是指一個合伙人或者數(shù)個合伙人在執(zhí)業(yè)活動中因故意或者重大過失造成合伙企業(yè)債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無限責(zé)任或者無限連帶責(zé)任，其他合伙人以其在合伙企業(yè)中的財產(chǎn)份額為限承擔(dān)責(zé)任。這種合伙企業(yè)降低了合伙人因其他合伙人的不當(dāng)行為造成的債務(wù)風(fēng)險。

2.2 在相關(guān)行業(yè)的應(yīng)用

采用合伙制比較典型的行業(yè)是律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所。20世紀(jì)80年代后期，合伙制在律師事務(wù)所中開展試點，由于這種組織結(jié)構(gòu)對律師業(yè)發(fā)展的普適性，合伙制在律師事務(wù)所中的占比逐年提高，根據(jù)2005年《中國的民主政治建設(shè)白皮書》，合伙制律師事務(wù)所占比68.6%[3]，到現(xiàn)在已經(jīng)成為我國律師事務(wù)所的主要組織機構(gòu)形式[4]。

根據(jù)中注協(xié)的數(shù)據(jù)，截至2014年年底，我國共有會計師事務(wù)所8295家，注冊會計師99,045人，非執(zhí)業(yè)會員103,566人[5]。會計師事務(wù)所數(shù)量是環(huán)評機構(gòu)的7倍，注冊會計師人數(shù)是環(huán)評工程師的近9倍，遠(yuǎn)超環(huán)評行業(yè)的數(shù)量。

國外的會計師事務(wù)所是以合伙制為主要組織形式。目前我國會計師行業(yè)是有限責(zé)任制和合伙制并存的局面。我國會計師事務(wù)所從1999年脫鉤之初，大部分選取有限責(zé)任公司制；隨著我國加入WTO以及“四大”等外資企業(yè)入駐，有限責(zé)任組織形式暴露的弊端極大限制了我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展[6]，對此，我國相關(guān)管理部門先后下發(fā)文件，致力于推動大中型會計師事務(wù)所轉(zhuǎn)制，如2010年財政部和國家工商行政總局制定《關(guān)于推動大中型會計師事務(wù)所采用特殊普通合伙組織形式的暫行規(guī)定》；2011年財政部下發(fā)《大中型會計師事務(wù)所轉(zhuǎn)制為特殊普通合伙組織形式實施細(xì)則》；2012年的《中國注冊會計師法（修訂案）（征求意見稿）》中提出，“會計師事務(wù)所可以采用普通合伙或特殊的普通合伙形式”[7]。會計師事務(wù)所中有限責(zé)任公司制占比從2009年的85%[8]，下降到2011年的61%（合伙制占39%）[9]，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型發(fā)展。截至2014年6月，在中注協(xié)公布的會計師事務(wù)所綜合排名百強中，特殊普通合伙制會計師事務(wù)所有40家，排名前29的全部為特殊普通合伙制，有限責(zé)任制59家，普通合伙制1家，至此，我國大型會計師事務(wù)所都完成了轉(zhuǎn)制，中型會計師事務(wù)所處于觀望狀態(tài)[10]。根據(jù)中國注冊會計師協(xié)會2014年工作總結(jié)，該行業(yè)的業(yè)務(wù)總收入從2010年度的375億元增長到2013年度的563.21億元[5]，行業(yè)發(fā)展趨勢良好。

3 合伙制在環(huán)評行業(yè)中的應(yīng)用

3.1 適用性分析

（1）環(huán)評機構(gòu)管理思路轉(zhuǎn)變，需要豐富環(huán)評機構(gòu)組織形式

根據(jù)《征求意見稿》，環(huán)評機構(gòu)必須以企業(yè)法人的形式出現(xiàn)。該項要求，一方面會對現(xiàn)有環(huán)評市場帶來沖擊，主要是事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)面臨改制問題，另一方面，要求環(huán)評機構(gòu)采取企業(yè)的形式，主動適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。企業(yè)的類型多種多樣，選擇適合環(huán)評行業(yè)特點，并能適應(yīng)市場需求的組織形式才能更好地促進(jìn)

行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

合伙制企業(yè)是人類社會最古老的企業(yè)組織形式之一，也是最靈活、最有生命力的企業(yè)組織形式之一，在美國服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)是傳統(tǒng)上被廣泛采用的一種企業(yè)組織形式，常見于法律、會計、醫(yī)療等行業(yè)[11]，在服務(wù)領(lǐng)域有強大的生命力與應(yīng)用實例。從我國推動會計師事務(wù)所轉(zhuǎn)制要求來看，合伙制成為首推的組織類型。環(huán)評作為技術(shù)服務(wù)行業(yè)之一，同樣可以采取合伙制的組織形式，且由于合伙制具有更加靈活的特點，更能適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)。

（2）合伙制符合環(huán)評行業(yè)的特點

環(huán)評最主要的特點是技術(shù)性，即環(huán)評行業(yè)屬于智力投入為主、知識密集型，資本投入量少、專業(yè)程度高，以服務(wù)質(zhì)量作為評價標(biāo)準(zhǔn)，機構(gòu)聲譽（客戶無法判斷服務(wù)質(zhì)量高低，只能依托聲譽作為選取咨詢單位的主要依據(jù)）和人力資本是最主要的市場競爭依托。合伙制內(nèi)，合伙人共擔(dān)風(fēng)險、共享收益、合伙人直接承擔(dān)無限連帶責(zé)任的特點更有利于機構(gòu)樹立良好的職業(yè)形象，合伙制作為一種信號機制，有利于信譽的形成[9]，因此，更適合于以聲譽作為主要競爭力的行業(yè)。

環(huán)評的主要生產(chǎn)要素是人力資本，從業(yè)人員的專業(yè)技能高低及信譽情況（職業(yè)道德），將對其市場（業(yè)主的態(tài)度）產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，環(huán)評行業(yè)具有“人合”的特點，即只有將人力資源的優(yōu)勢充分發(fā)揮，才能取得最大收益，與“資合”為特點的企業(yè)明顯不同（即吸收資金，將資本作用發(fā)揮最大從而獲得最大收益的企業(yè)）。有限責(zé)任制更強調(diào)的是機構(gòu)的重要性（即符合“資合”性特點）；合伙制充分調(diào)動了從業(yè)人員的工作積極性與責(zé)任心，將收入與風(fēng)險直接與合伙人相掛鉤，能夠主動刺激人力資本發(fā)揮最大效用價值，合伙制更適合具有“人合”性特點的行業(yè)。

另外，根據(jù)《中華人民共和國合伙企業(yè)法》對于特殊普通合伙制的規(guī)定，“以專業(yè)知識和專門技能為客戶提供有償服務(wù)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，可以設(shè)立為特殊的普通合伙企業(yè)”，該項設(shè)立要求與環(huán)評行業(yè)特點相契合，從法律層面說明兩者的相適性。

3.2 效益分析

合伙制在技術(shù)咨詢行業(yè)應(yīng)用的歷史較長，關(guān)于其優(yōu)點的表述較多，如從運行成本角度看，合伙制下的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合為一體，避免了因所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離而產(chǎn)生高昂的代理成本；從決策角度看，合伙制下的“合議制”決策方式可減少投資扭曲[9]，有利于強化投資人之間的合作意識，有利于企業(yè)爭取資金和擴大信用能力等[12]。

從環(huán)評行業(yè)看，若實施該項制度，不僅可以發(fā)揮一般意義上的合伙制優(yōu)勢，也可以解決環(huán)評行業(yè)內(nèi)存在的一些固有問題。當(dāng)然，這些固有問題的解決可以看作是該項制度的額外紅利，也可看作是解決這些固有問題的一種嘗試。

（1）提高行業(yè)吸引力

“環(huán)評收入低”是業(yè)內(nèi)存在的一種普遍觀點。該問題的產(chǎn)生一方面與激烈的環(huán)評市場競爭有關(guān)，另一方面與環(huán)評技術(shù)管理要求不斷深入而收費難以提高的矛盾有關(guān)，其實，也是很多環(huán)評從業(yè)人員根據(jù)自身收入而得出的一種片面認(rèn)識。從利潤角度來看，作為智力型行業(yè)，其利潤率相對較高，但在利潤分配方面，從業(yè)人員通常沒有強勢的話語權(quán)。根據(jù)市場調(diào)查情況，目前環(huán)評人員的績效收入在環(huán)評純利潤占比通常為3%～5%，利潤大部分被機構(gòu)所攫取，在如此低的個人績效效率下，行業(yè)的吸引力小是顯而易見的，同時造成專業(yè)技術(shù)人員對于追求知識、技術(shù)進(jìn)步的動力不足。

其實，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要緣于對于環(huán)評行業(yè)的一個基本理念的不同認(rèn)識，即環(huán)評行業(yè)應(yīng)當(dāng)以“機構(gòu)”為主體還是以“人員”為主體?！顿Y質(zhì)辦法》確定了以“機構(gòu)”為主體的模式，環(huán)評師須在機構(gòu)內(nèi)登記方可從業(yè)，并對機構(gòu)的設(shè)立設(shè)置了一定的“門檻”，使得實際從業(yè)的環(huán)評師成為機構(gòu)的附屬，“人”的重要性反而不如“機構(gòu)”，出現(xiàn)了與該行業(yè)特點相背離的本末倒置。《征求意見稿》對該問題進(jìn)行了部分矯正，提高了環(huán)評師的重要性，取消了機構(gòu)門檻，為實現(xiàn)向“人”的發(fā)展邁出了第一步。在此背景下，合伙制將原有公司制下管理層對收益的自由裁量權(quán)向合伙人轉(zhuǎn)移，合伙人（環(huán)評師）可以要求更多的利潤，實現(xiàn)利潤在人力資本上的充分發(fā)揮，而不是用于機構(gòu)平衡。在保證合理收入的前提下，目前行業(yè)內(nèi)存在的年輕化、人員流動性大的問題也就迎刃而解。

（2）提高環(huán)評從業(yè)人員的責(zé)任心

在有限責(zé)任制下，環(huán)評師受雇于環(huán)評機構(gòu)，依據(jù)勞動合同約定開展工作并獲取報酬，通常以業(yè)務(wù)量作為績效考核的主要手段。所以，目前很多環(huán)評從業(yè)人員通常以一種“被動”的態(tài)度執(zhí)業(yè)，根據(jù)公司的安排開展相關(guān)業(yè)務(wù)，“悶頭干活”的人多，“抬頭看路”的人少，因此，很多環(huán)評從業(yè)人員并不能以一種積極的態(tài)度主動攫取最新的環(huán)保知識與管理要求來指導(dǎo)從業(yè)行為。因為機構(gòu)資質(zhì)的重要性要強于個人資質(zhì)，使得個人的積極性被

抹殺，個人的價值在機構(gòu)資質(zhì)的背影下顯現(xiàn)不出，這也是目前環(huán)評市場內(nèi)存在不怕環(huán)評師流動現(xiàn)象的原因，個人證書與機構(gòu)資質(zhì)之間的關(guān)系是不明顯的，個人從業(yè)行為的謹(jǐn)慎性是相對較弱的。

合伙制下，環(huán)評師作為合伙人，參與了機構(gòu)的管理與決策，對于機構(gòu)的責(zé)任心是更強烈的。因為個人從業(yè)行為直接影響機構(gòu)聲譽，與個人收入直接掛鉤，而且隨著利潤分配比例的提高，這種影響的強度更加明顯。因此，環(huán)評師更加注意個人從業(yè)行為，提高了主動增強專業(yè)知識的積極性。因為受連帶責(zé)任的影響，合伙人之間需要相互監(jiān)督，這也間接提高了環(huán)評的工作質(zhì)量，強化了環(huán)評機構(gòu)內(nèi)質(zhì)量把控的主動性。在合伙制下，個人資質(zhì)與機構(gòu)資質(zhì)直接相關(guān)（合伙協(xié)議），兩者的關(guān)系更加明顯，合伙人對于機構(gòu)的重要性更能體現(xiàn)（決策中的話語權(quán)）。權(quán)利與義務(wù)是對等的，在賦予了合伙人權(quán)利的同時，其義務(wù)也相應(yīng)產(chǎn)生。因此，合伙人在該體制下執(zhí)業(yè)謹(jǐn)慎性提高，服務(wù)質(zhì)量必然提高[6]。

當(dāng)然，隨著環(huán)評師責(zé)任心的提高，“掛證”問題也可以得到一定程度的緩解，一方面，合伙人之間需要達(dá)成某種協(xié)議，允許“掛證”的合伙人在沒有其他投入的前提下能夠獲得穩(wěn)定的分紅；另一方面，“掛證”人員也要主動承擔(dān)后期因其他合伙人的不當(dāng)行為導(dǎo)致的風(fēng)險連帶責(zé)任?；谏鲜鰞牲c，可以規(guī)避一定的“掛證”現(xiàn)象。

（3）提高環(huán)評機構(gòu)管理的專業(yè)性

目前環(huán)評行業(yè)內(nèi)存在非專業(yè)人士領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)人士的“奇特”現(xiàn)象，一些非專業(yè)人士甚至干預(yù)專業(yè)人士的成果結(jié)論，導(dǎo)致環(huán)評結(jié)論失實。部分環(huán)評機構(gòu)的業(yè)務(wù)承接，完全依托市場部門或中介，專業(yè)技術(shù)人員并不參與前期洽談或較少參與，在合同簽訂中無話語權(quán)，完全成為勞動工具的現(xiàn)象普遍，“利潤至上”也在這些機構(gòu)中成為環(huán)評從業(yè)行為的首要原則。上述現(xiàn)象可能會造成一些無法通過環(huán)評的建設(shè)項目，因為環(huán)評機構(gòu)的“特殊服務(wù)”而獲得通過，從而導(dǎo)致產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。

合伙制提高了專業(yè)技術(shù)人員的話語權(quán)，企業(yè)管理層包含專業(yè)技術(shù)人員，決策采取合議制或通過管理委員會等形式，將專業(yè)要求納入了機構(gòu)的管理過程，從源頭提高了從業(yè)行為的專業(yè)性，在“利潤至上”的企業(yè)理念中加入了專業(yè)化的前提，為促進(jìn)行業(yè)整體規(guī)范打下了基礎(chǔ)。

4 建議

在環(huán)評機構(gòu)改革的大背景下，努力開展多種嘗試，可以為環(huán)評行業(yè)發(fā)展帶來新的思路，解決行業(yè)發(fā)展瓶頸。目前我國環(huán)評行業(yè)以私營、有限責(zé)任制企業(yè)為主。面對競爭越來越激烈的環(huán)評市場，專業(yè)化與規(guī)?；l(fā)展是環(huán)評機構(gòu)的主要出路，而這條出路必須解決吸納人才、降低人才流失的問題，因此，采取符合“人合”特點的合伙制可以成為環(huán)評機構(gòu)在改革中順應(yīng)發(fā)展趨勢的一種選擇。

當(dāng)然，合伙制在環(huán)評行業(yè)內(nèi)目前尚未開展嘗試，還需要從其他咨詢業(yè)中加以借鑒（如律師、注冊會計師行業(yè)等）。在轉(zhuǎn)制過程中，環(huán)保部門作為行業(yè)的監(jiān)督管理部門，應(yīng)當(dāng)先行開展研究，為企業(yè)改制提供有力的支持，如關(guān)于設(shè)立條件的研究（合伙人中最低環(huán)評師數(shù)量要求）。辯證地來看，合伙制也存在一定的弊端，主要體現(xiàn)在合伙人僵局和合伙人壓迫兩方面[13]，這需要在實踐基礎(chǔ)上，適時出臺相關(guān)文件，為行業(yè)的健康發(fā)展提供指導(dǎo)。

應(yīng)當(dāng)說，采取合伙制是環(huán)評機構(gòu)在新形式下“主動求變”的措施，也是解決目前行業(yè)內(nèi)存在問題的一種嘗試。環(huán)保部門在保護(hù)守法企業(yè)正當(dāng)權(quán)益的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加大對違法企業(yè)的監(jiān)督與懲罰力度，使非法企業(yè)的違法成本加大，才能起到維護(hù)行業(yè)正風(fēng)氣的作用。

[1]中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價分會.我國環(huán)境影響評價行業(yè)2013年發(fā)展綜述[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2015（1）： 12-14.

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LI Wei-bo1, HOU Ke-bin2

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1006-5377（2015）12-0036-04