彭金玉 柴永達

城鎮(zhèn)化進程中老年失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)問題研究*
——以諸暨市為例

彭金玉 柴永達

隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，土地征收規(guī)模不斷擴大，失地農(nóng)民群體面臨的問題逐漸成為社會關(guān)注熱點。由于征地過程缺乏規(guī)范、社會力量參與不足、養(yǎng)老文化缺失、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后等原因，使得目前老年失地農(nóng)民面臨著日常生活照料服務(wù)不足、精神需求得不到滿足等問題。要緩解失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)困境，必須規(guī)范土地征用，化征地為養(yǎng)老福利，引導(dǎo)社會力量參與、多元養(yǎng)老服務(wù)方式并舉，營造良好的養(yǎng)老文化氛圍，實現(xiàn)老有所樂。本文選取浙江省諸暨市農(nóng)民失地現(xiàn)象較嚴(yán)重且失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)問題較凸顯的三個村——五泄鎮(zhèn)W村、店口鎮(zhèn)N村、暨陽街道T村作為個案，以了解失地農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)問題為切入點，分析城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民面臨的養(yǎng)老服務(wù)困境及其原因，提出切實解決失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)困境的對策建議。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民的生活保障來源，土地養(yǎng)老是我國農(nóng)民養(yǎng)老的主要方式之一。在我國快速城鎮(zhèn)化的進程中，為了滿足城市建設(shè)擴張的需求，大量農(nóng)業(yè)土地被征用，失去土地保障的農(nóng)民成為“無地、無業(yè)、無保障”人員。據(jù)統(tǒng)計，目前累計的失地農(nóng)民已達4000～5000萬，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在1000萬人以上，占失地農(nóng)民的20%；全國失地農(nóng)民總數(shù)到2020年將會達到1億。失地農(nóng)民雖有政府補償，但失去了土地帶來的生活保障，經(jīng)濟狀況難以維持，成為社會的弱勢群體，而其中的老年人則是“弱上加弱”，嚴(yán)重地影響了我國老年失地農(nóng)民的持續(xù)生計問題。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地征收的規(guī)模越來越大，失地農(nóng)民群體越來越多，失地農(nóng)民的社會保障嚴(yán)重缺失，而養(yǎng)老服務(wù)問題作為社會保障體系的重要組成部分之一，已成為社會普遍關(guān)注的熱點問題。

近年來，浙江省以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，著力推進新型城市化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的特色城市化道路，努力形成城市反哺農(nóng)村、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的良好格局。雖然出臺了一系列養(yǎng)老服務(wù)政策文件，但是沒有關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)問題的專門文件。隨著經(jīng)濟高速增長，浙江省諸暨市的城市規(guī)模向著周邊城鄉(xiāng)接合部迅速擴張，特色工業(yè)和紡織業(yè)進一步發(fā)展，大量的農(nóng)田被征用，失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)問題越來越受到社會的關(guān)注，失地老年人的生活照料、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神文化等養(yǎng)老服務(wù)需求日益凸顯。加快失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已刻不容緩。

二、失地農(nóng)民面臨的養(yǎng)老服務(wù)困境

失地農(nóng)民是在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一個新群體，目前已成為新的社會弱勢群體。目前，生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、精神文化服務(wù)是失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)中最迫切需要解決的三大問題。

（一）征地過程缺乏規(guī)范，生活照料服務(wù)惠及范圍小

根據(jù)全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結(jié)果顯示，全國“以租代征”涉及用地2.2萬公頃，違規(guī)新設(shè)和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地6.07萬公頃，未批先用涉及土地面積15萬公頃，違規(guī)違法用地的形勢嚴(yán)峻。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)各村土地流失嚴(yán)重，剩余的土地已無利可撈，個別村委會對失地農(nóng)民的基本權(quán)益保障監(jiān)管不到位，導(dǎo)致土地征收方案制定獨斷化，土地征用實施過程不透明以及被征用土地農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)利得不到充分保障。以諸暨市五泄鎮(zhèn)W村為例，土地征用后，存在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金遲遲不發(fā)放、甚至拒不受理申訴的現(xiàn)象，成為老年失地農(nóng)民養(yǎng)老保障中較為嚴(yán)重的問題。

同時，因征地造成的原有村落由集中居住變?yōu)橄鄬Ψ稚⒍?，對老年失地農(nóng)民的生活照料帶來一定的困難。被征地村落養(yǎng)老服務(wù)中心作為養(yǎng)老服務(wù)的重要場所，在土地被征用后出現(xiàn)了以下三種情況：一是養(yǎng)老服務(wù)中心“從有到無”，即原來村里的養(yǎng)老服務(wù)中心由于征地的影響被迫拆除，但新的村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)中心或正在建設(shè)或沒有計劃與條件建設(shè)；二是土地征用后，原來聚居的村落農(nóng)民分散到不同的居民小區(qū)居住，因為地域的阻隔，部分老年人享受不到養(yǎng)老服務(wù)中心所提供的服務(wù)，等同于“無養(yǎng)老服務(wù)中心”；三是被征地的村原先就沒有養(yǎng)老服務(wù)中心，而在征地后仍然沒有建設(shè)。有些村在征地之后，雖然新建了養(yǎng)老服務(wù)中心，但在被征地多年后仍在建設(shè)當(dāng)中。有些因土地的制約，所建的養(yǎng)老服務(wù)中心沒有統(tǒng)一規(guī)劃和管理，存在著場地不大、設(shè)施簡陋陳舊、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)惠及人員少等問題。再加上征地后失地農(nóng)民為了生計，大多數(shù)年輕人選擇外出打工或經(jīng)商，與家中老人沒有共同居住，老年人的家庭生活照料存在空缺。

在面向諸暨當(dāng)?shù)乩夏晔У剞r(nóng)民發(fā)放的400份調(diào)查問卷中（有效問卷378份），當(dāng)問及是否享受過社區(qū)日常生活照料服務(wù)時，54.48%的老年失地農(nóng)民表示知道養(yǎng)老服務(wù)中心提供日常生活照料服務(wù)，但沒有享受過；享受過養(yǎng)老服務(wù)中心所提供的日常生活照料服務(wù)的僅占9.5%；更有35.97%的老年失地農(nóng)民根本就不知道養(yǎng)老服務(wù)中心。同時，被調(diào)查的失地老年農(nóng)民為養(yǎng)老準(zhǔn)備的意識普遍不強，對自身的老年生活沒有合理的安排。

（二）社會力量參與不足，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后

由于中國的養(yǎng)老事業(yè)尚處于起步階段，許多政策、產(chǎn)業(yè)上的癥結(jié)仍有待解決，尤其是社會力量的參與存在著諸多制約。由于失地農(nóng)民養(yǎng)老問題涉及民政、城建、財政、發(fā)改委、勞動和社會保障等多個政府部門，資源分散、程序復(fù)雜，使社會力量參與社會養(yǎng)老服務(wù)的各項優(yōu)惠政策落實難，許多民辦養(yǎng)老機構(gòu)融資困難、經(jīng)營困窘甚至難以為繼。

各地養(yǎng)老服務(wù)的供給主要通過各級主管部門下發(fā)的業(yè)務(wù)性指導(dǎo)文件，對失地農(nóng)民而言，缺乏國家法律規(guī)定和政府權(quán)威文件的支持。失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)工作的開展完全依靠各級政府領(lǐng)導(dǎo)自身的認(rèn)識；而且有的政府部門對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)的重視不夠，導(dǎo)致專業(yè)化人才缺失，相應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)態(tài)度都難以滿足失地老年農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)需求。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的村里建設(shè)有衛(wèi)生院、養(yǎng)老服務(wù)中心等公共服務(wù)場所，但是條件比較簡陋，配套設(shè)施不完善，其中老年失地農(nóng)民的醫(yī)療保健問題尤為突出。問卷調(diào)查中，向老年失地農(nóng)民問及是否常去養(yǎng)老服務(wù)中心，只有29.6%的老年人經(jīng)常去，有57.7%的老年人不常去，還有12.7%的老年人基本沒去過；當(dāng)被問及為什么不去老年活動中心時，很多老年人表示，因為養(yǎng)老服務(wù)中心沒有組織什么活動，養(yǎng)老服務(wù)活動中心只有一間房子，就是幾張麻將桌，我又不喜歡打麻將，所以不會去。相對來說，村衛(wèi)生院定期開展基礎(chǔ)性檢查（如測量血壓、測量體溫等），參加的人較多，并產(chǎn)生了較好的反響。但其中也存在著不少問題，比如說醫(yī)療器械不多而且較為陳舊，醫(yī)護人員少、專業(yè)水平不高，難以應(yīng)對一些急病、大病、重病的治療，根本無法應(yīng)對高齡老年人慢性病的治療、特別是失能半失能老年人的長期護理。

（三）養(yǎng)老文化缺失，精神需求得不到滿足

“農(nóng)村依地而生，以地為命”，這一思想在老一輩人心中已根深蒂固，如今他們失去了土地就對生活產(chǎn)生了一種“無根”的感受。在日常生活中，失地老年農(nóng)民閑暇時間的文化活動方式主要是串門聊天、在家看電視等，其中65.1%的老年人選擇與鄰里聚在一起聊天，15.4%的老年人選擇看電視，而選擇看書讀報的老年人相對較少，僅占2.5%。雖然選擇聊天的老年人占比最大，但調(diào)查結(jié)果反映大多數(shù)老年人在精神上仍存在著孤單、害怕的心理。

土地被征收后，子女大多外出打工甚至在外定居，改變了傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)；子女中傳統(tǒng)的孝文化觀念有所淡化，家庭養(yǎng)老文化根源影響力下降，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老服務(wù)能力弱化。土地征用后影響了村落互惠體系，原鄰里往來的互惠網(wǎng)絡(luò)難以恢復(fù)到傳統(tǒng)的有效程度；因居住分散造成的空間阻隔，使原村集體中鄉(xiāng)村精英的權(quán)威與救濟也難以發(fā)揮原有的作用，村里經(jīng)濟來源匱乏。以上種種原因，導(dǎo)致了老年失地農(nóng)民逐漸地“個體化”發(fā)展，人與人之間的交流互動機會減少，日常生活中缺乏情感傾訴的對象，精神生活內(nèi)容單一，精神文化需求得不到滿足。

三、破解失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)困境的對策

（一）規(guī)范土地征用，化征地為養(yǎng)老福利。土地征用關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突與平衡，對我國經(jīng)濟的發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定有著深遠(yuǎn)的影響。在我國土地征用過程中仍存在不足之處，亟需加以規(guī)范和完善。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條的規(guī)定：征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，在具體的安置補償認(rèn)定中應(yīng)嚴(yán)格按照國家的法規(guī)和政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)予以補償，不應(yīng)存在故意克扣、隱瞞等現(xiàn)象；征地補償款和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金應(yīng)及時足額予以發(fā)放，以免對失地農(nóng)民養(yǎng)老造成不良影響。在土地征用的過程中，老年失地農(nóng)民“真正缺少的是什么，需要的是什么”應(yīng)成為關(guān)注的焦點。政府和村集體應(yīng)從老年失地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，保障老年失地農(nóng)民能及時足額地獲得養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；在安置失地農(nóng)民時，要預(yù)留土地建設(shè)好養(yǎng)老服務(wù)中心，并完善養(yǎng)老的相關(guān)設(shè)施；有條件的村落要建設(shè)老年公寓，讓老年失地農(nóng)民能集中居住。

（二）引導(dǎo)社會力量參與，多元養(yǎng)老服務(wù)方式并舉。首先，要充分調(diào)動社區(qū)的力量，以一種集體的力量來組織活動，借鑒“多對一幫困”等機制，加強村委會服務(wù)創(chuàng)新，為老年失地農(nóng)民提供更為有效的養(yǎng)老服務(wù)。同時，要充分利用社會力量。在發(fā)揮政府基本養(yǎng)老保障托底作用的同時，開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取政府購買服務(wù)、公辦民營、民辦公助、補貼助息等多種模式，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和個人投資發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，尤其要針對多樣化、個性化的養(yǎng)老需求提供不同層次的養(yǎng)老服務(wù)。為了這些優(yōu)惠扶持政策能更好地落實，各級政府部門還應(yīng)將政策細(xì)化、量化、具體化，明確各個管理部門的職責(zé)和權(quán)力。鼓勵更多的志愿者投身到養(yǎng)老服務(wù)的隊伍中，以“定點幫扶，定期慰問”的方式，建立與老年失地農(nóng)民間的長期往來關(guān)系。由于社會力量普遍積極性不高，可以建立一種長效機制，借鑒“時間銀行”，將志愿者每次的公益服務(wù)時間存進時間銀行，當(dāng)自己遭遇困難時就可以將累計的時間作為“被服務(wù)時間”，這樣既解決了一時的困難，彼此間又增進了感情，實現(xiàn)了社會力量參與老年失地農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)的“可持續(xù)發(fā)展”。

（三）營造良好的養(yǎng)老文化氛圍，實現(xiàn)老有所為。新修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人；與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問候老年人，子女應(yīng)積極贍養(yǎng)老人，樹立注重老年人精神照顧的良好思想。政府與社區(qū)要大力宣傳黨和國家的政策法規(guī)，營造良好的尊老敬老氛圍，引導(dǎo)家庭成員孝順家中老人，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用。同時，要充分發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老依托的平臺，整合各方資源，建立和完善養(yǎng)老服務(wù)中心，讓老年失地農(nóng)民有一定的活動場所，建設(shè)好健身娛樂、讀書看報等基礎(chǔ)設(shè)施，并結(jié)合傳統(tǒng)節(jié)日，組織老年失地農(nóng)民開展文娛活動；組織志愿者、村干部等傾聽老年失地農(nóng)民的心聲，并結(jié)合敬老的相關(guān)知識進行宣傳，動用宣傳窗、開展敬老講座等，使老年失地農(nóng)民感受到良好的養(yǎng)老氛圍。倡導(dǎo)“積極老齡化”，在土地征用方案制定過程中要廣泛收集老年失地農(nóng)民的意見和需求，并邀請老年失地農(nóng)民代表作為監(jiān)督者，為土地征用方案進行人性化改進，在事后的補償安置工作中要做到透明化、公開化；最大限度地提高老年失地農(nóng)民健康水平、參與水平、保障水平，從而提升老年失地農(nóng)民的生活質(zhì)量，促使他們在老齡化過程中能夠充分發(fā)揮自己體力、精神等方面的潛能。

（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院）

本文系全國老齡辦政策理論研究課題（2013006） ， 杭州市哲學(xué)社科重點課題（A13ZZ02）、浙江省社科聯(lián)重點課題

（2013Z18）、浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃項目 （TMKC1406）的階段性研究成果。