朱美華

隨著城市化、工業(yè)化進程的日益加快，失地農(nóng)民數(shù)量正在迅速增加。當前，失地農(nóng)村的集體經(jīng)濟實力不斷增長，但也面臨著許多新情況、新問題、新矛盾。例如土地征用補償資金如何管理使用、集體資產(chǎn)如何處置、失地農(nóng)民的生活保障制度如何建立等問題，是一個不容忽視的問題。筆者在此就土地征用補償款的規(guī)范管理作個初探，僅供大家參考。

一、基本現(xiàn)狀

土地補償款是農(nóng)民用賴以生存的土地換來的，是農(nóng)民養(yǎng)家糊口的保命錢，這筆款項對失地農(nóng)民來說意味著什么，不言而喻?？墒窃诓簧俚胤剑恋匮a償款并不能及時地、完整地送到農(nóng)民手里，有的被扣留，有的被挪用，有的被侵占，有的被揮霍，而成了“誰都要啃一口的唐僧肉”。據(jù)筆者調(diào)查，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄24個行政村，近10年企業(yè)占地面積為3316.45畝，其中：國有出讓1176.67畝、個人辦證772.08畝、集體辦證193.8畝、臨時用地920.04畝、綠化257.26畝，國有出讓及集體個人辦證率占64.60%，非法占用的占35.40%。辦證占用的征用土地補償款數(shù)額達1.06億元，個別鎮(zhèn)中村基本上無土地可種植。此款未發(fā)放到農(nóng)戶手中，村以每年每畝1000元標準補助給農(nóng)戶，補償款全部滯留在村級集體，被挪作他用或作為資本金投放到企業(yè)或個人，部分企業(yè)在幾個行政村都有借款，借款額高達1000萬元；個別企業(yè)已進入破產(chǎn)程序；少數(shù)個人借款長期外出不歸，無法聯(lián)系催收。農(nóng)民征地補償款的安全得不到保障，農(nóng)民的保命錢得不到安全，農(nóng)村社會穩(wěn)定也存在一定的不安因素和風險。也可能這是個案，但在全市可也存在或多或少的同類現(xiàn)象，尤其是經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、存在問題

（一）農(nóng)村土地征用和補償程序不規(guī)范。村里以租用的形式與農(nóng)戶簽定每年每畝補貼1000元的協(xié)議，村再與用地單位協(xié)商，而用地單位則多是未批先用的狀況，還未能申請獲得政府所頒發(fā)的用地相關(guān)批準文書前，就與農(nóng)村的基層組織對土地的用途、范圍和補償標準辦法以及農(nóng)業(yè)人口的安置事項。農(nóng)村的集體組織擅自將農(nóng)用土地的使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、出讓或租用給單位用于非農(nóng)建設(shè)。在對失地農(nóng)民安置、土地征用補償?shù)仁玛P(guān)農(nóng)民切身利用的重大事項上沒有通過行政主管部門的組織和決定，而是通過農(nóng)村基層組織和用地單位直接進行組織和實施的。沒有廣泛征求失地農(nóng)民的意見，各項征地事項沒有依法對群眾尤其是失地農(nóng)民公開。農(nóng)民安置形式過于簡單，只憑幾個農(nóng)戶代表簽字確認，既可辦理征地手續(xù)，更有甚者做假手續(xù)辦理征地手續(xù)，補償款與簽字農(nóng)戶無關(guān)，一般是通過村集體的內(nèi)部組織進行的安置，或是一次性進行一定費用的補償，農(nóng)民的就業(yè)問題和養(yǎng)老問題得不到根本解決。有少數(shù)的村級組織對農(nóng)民失地補償?shù)馁~目等信息不進行公開，進行暗箱操作，時常引發(fā)農(nóng)民的不滿和上訪。

（二）失地農(nóng)民未能獲得合理的補償和妥善的安置。在現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中對失地農(nóng)民的補償標準通常是前三年平均年產(chǎn)值的10至16倍，最高不超過30倍，但在實際執(zhí)行過程中的標準比較低，使他們難以維持原有的生活標準。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及及村級組織既沒有及時給失地農(nóng)民兌現(xiàn)費用補償，又沒有對他們進行妥善安置，讓農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)都受到了較大的影響。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資政策中，為了吸引企業(yè)落戶，降低企業(yè)用地成本，將征用土地費用實行定額包干，降低補償標準。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于資金不足，把征地補償款截留用于園區(qū)滾動發(fā)展，或貸給企業(yè)做流動資金等。這樣，只好不兌付農(nóng)民補償款，實行每年給農(nóng)民發(fā)放一定數(shù)額的土地租金，也給地方財政積累了債務(wù)風險。

（三）土地補償管理不嚴格，截留、克扣等現(xiàn)象比較突出。土地補償資金就應(yīng)及時用于對失地農(nóng)民進行補償，專款專用，征地補償?shù)母黜椦a償費用應(yīng)該在補償方案、安置方案批準起的三個月內(nèi)對失地農(nóng)民進行全額支付，但是由于其中的撥款環(huán)節(jié)較多，失地農(nóng)民難以按時足額的獲得補償費用，這樣在較大程度上損害了失地農(nóng)民的利益。有的地方補償款直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政截留，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支；有的由鄉(xiāng)、村進行分層結(jié)算；有的全額撥付到村，由村級自主分配。由于有了錢，基層組織便擴大了支出力度和范圍，用于農(nóng)村的其它建設(shè)支出，比如修建辦公房等，有些村支出白條多，甚至無帳可查?；蛘呓杞o其他單位和個人從事經(jīng)營性活動，或用于風險投資，還美其名曰“實現(xiàn)資金保值增值”。征用土地上附著物和青苗補償費用，應(yīng)歸其所有者所有，但實際操作中，不少被基層單位挪用和克扣，不能全額補償?shù)綉簟?/p>

（四）村級財務(wù)管理漏洞多，征地補償款管理缺乏有效監(jiān)督。村級財務(wù)管理沒有認真執(zhí)行財務(wù)制度，村務(wù)不公開，違章操作問題突出。征地補償款發(fā)放到村級后，相關(guān)管理措施跟不上，還出現(xiàn)了村黨支部書記和村委主任可以直接保管資金、隨意放貸、隨意支配征地補償款的嚴重問題。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，筆者分析主要有以下幾個方面的原因：一是相關(guān)土地法規(guī)還不完善，尤其是在征地補償、土地補償費用等方面缺乏較為明確的規(guī)定；二是對土地使用以及補償制度還不健全，對土地市場交易的管理也不嚴格；三是由于農(nóng)民作為土地所有者和經(jīng)營者未能參與到征地事務(wù)中；四是在農(nóng)村土地征用和資金補償上缺乏有效的管理和監(jiān)督。

三、建議對策

要規(guī)范農(nóng)民征地補償款管理，有效管控農(nóng)民征地補償資金結(jié)算和兌付風險，應(yīng)采取如下對策：

（一）規(guī)范農(nóng)村土地征用和補償程序，實行陽光操作。農(nóng)村土地征用和補償?shù)南嚓P(guān)工作應(yīng)由縣級以上的政府土地管理部門為主體進行實施，并堅持公平、公正、公開的原則，嚴格按照法律程序來辦理。進行征地、補償、安置等各項方案的確定，讓失地農(nóng)民參與其中。在對征地依法報批之前，需要將征地的用途、補償標準、安置方案等各項信息告知于被征地農(nóng)民。對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果，需要和被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶進行確認；在必要的時候，國土資源部可以按照相關(guān)規(guī)定組織聽證，要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。政府有關(guān)部門要建立征地和補償?shù)怯浿贫?，加強征地和補償資金的監(jiān)管。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級組織要健全征地補償、安置等資金的收支專賬核算制度，做到?？顚Ｓ?。土地補償費的分配和使用方案應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員討論通過，定期公布土地補償資金的收支、分配、發(fā)放情況，接受群眾監(jiān)督。青苗補償和安置補償應(yīng)盡可能由土管部門造冊，通過涉農(nóng)“一折通”系統(tǒng)由縣級財政集中支付到農(nóng)戶，減少中間環(huán)節(jié)。

（二）強化措施，妥善安置被征地農(nóng)民?？h級以上人民政府土地管理部門統(tǒng)一辦理農(nóng)村土地征用事務(wù)時，應(yīng)采取切實可行的辦法，妥善安置失地農(nóng)民，使被征地農(nóng)民的長遠生計得到保障。征地補償款應(yīng)優(yōu)先繳納失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，解決失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的問題。參加社會保險，只能解決失地農(nóng)民的老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)問題。鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)，實現(xiàn)失地農(nóng)民的自身保障。村集體的保障也只能解決基本生活的需要，失地農(nóng)民要達到生活富裕，還要靠提高自身素質(zhì)，通過自謀職業(yè)，增加收入來實現(xiàn)。加大戶籍改革力度，對于已征用了土地農(nóng)民，實行身份置換，將農(nóng)民身份置換成城市或集鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和保障應(yīng)當覆蓋所有失地農(nóng)民。政府在鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)方面，除在政策上給予傾斜外，還應(yīng)分期分批地對失地農(nóng)民進行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的文化、技術(shù)、道德素質(zhì)和就業(yè)擇業(yè)能力。

（三）完善征地補償配套辦法，制定出科學(xué)合理的補償標準。各個地方需要充分結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、人口和資源情況等，以提高土地利用率、節(jié)約資源和保障農(nóng)民切身利益為原則和出發(fā)點，根據(jù)現(xiàn)行的土地法規(guī)，制定出科學(xué)合理的土地征管和補償措施，明確土地補償、地上附著物和青苗補償費用額度，明確失地農(nóng)戶的安置措施、補償標準和管理制度。要堅持土地補償費用主要用于被征地農(nóng)民的原則，制定征地管理辦法和補償分配方案，在制度上保證補償資金的合理分配，以此來保障失地農(nóng)民的切身利益。

（四）加強對農(nóng)村土地征用補償資金的監(jiān)管力度，對違法侵占或損害農(nóng)民利益的事件進行從嚴處理。國土等部門需要對轄區(qū)征地補償措施和情況進行嚴格監(jiān)督和檢查，充分重視農(nóng)戶所反映的問題和意見，及時組織人員進行仔細調(diào)查，對各種爭議做好妥善處理。信訪部門對農(nóng)民涉及征地問題的上訪要及時進行受理，并及時作出處理。紀檢和檢查部門要加大各種違法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地等侵害農(nóng)民權(quán)益案件的查處力度，并依法追究相關(guān)法律責任。各級政府需要處理好經(jīng)濟發(fā)展與維護群眾合法權(quán)益的關(guān)系、發(fā)展集體經(jīng)濟與保護個人利益的關(guān)系，促進經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。（作者單位：興化市財政局）