于宏偉 梁林林

近些年來(lái)，行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段在國(guó)家文件和學(xué)者論著中經(jīng)常被提及，屬于高頻使用詞匯。黨的十八大以來(lái)特別強(qiáng)調(diào)法治思維和法治方式，但什么是法治方式，法治方式與行政方式、經(jīng)濟(jì)方式有何不同，幾種方式之間如何協(xié)同等問(wèn)題，仍不是很清楚，亟待深入研究。

幾種方式的簡(jiǎn)要比較

目前，理論界和實(shí)務(wù)界還沒(méi)有對(duì)這幾種方式形成普遍認(rèn)同的定義。個(gè)別學(xué)者對(duì)幾種方式作了定義，但似乎并不準(zhǔn)確。實(shí)際上，對(duì)這幾種方式很難給出準(zhǔn)確定義和劃出清晰界限。大致來(lái)說(shuō)，行政方式強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力對(duì)相對(duì)人行為的直接作用；經(jīng)濟(jì)方式注重市場(chǎng)、價(jià)格、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)相對(duì)人行為的間接作用；法治方式則要求有法律依據(jù)，重視發(fā)揮法律規(guī)則、法律程序、法律責(zé)任對(duì)相對(duì)人行為的強(qiáng)制作用和統(tǒng)一規(guī)范。幾種方式不是在同一標(biāo)準(zhǔn)下所做的分類，相互間既存在差別，也有一些交叉。

幾種方式的差別在有些情況下是清晰可見的：例如，某地人武部協(xié)調(diào)區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合制定下發(fā)“紅頭文件”，要求確定預(yù)征裝備的企業(yè)接到動(dòng)員指令后及時(shí)派出運(yùn)輸車輛，執(zhí)行軍事運(yùn)輸任務(wù)。對(duì)此，各運(yùn)輸企業(yè)起初也沒(méi)提出異議?？墒?，后來(lái)該地需要征用數(shù)十輛車運(yùn)送人員和裝備時(shí)，卻出現(xiàn)了許多運(yùn)輸車不能參加的情況。該地軍地領(lǐng)導(dǎo)反思，通用裝備預(yù)征不能單純依靠“紅頭文件”，而要依法預(yù)征。因此，該地人武部依據(jù)法律法規(guī)，與裝備預(yù)征企業(yè)簽署合同，詳細(xì)規(guī)定了裝備的征用辦法、集結(jié)時(shí)限和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及雙方的違約責(zé)任。這種采取依法簽訂經(jīng)濟(jì)合同的法治方式，使得應(yīng)急演練用車得到有效保障。又如，前些年許多地方用水用電緊張，為了保證重要的生產(chǎn)生活用水用電，一些地方政府采取拉閘限水限電措施，人民群眾對(duì)于這種簡(jiǎn)單化管理并不滿意。有的地方探索提高水資源費(fèi)和城市污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，推行居民生活用水階梯式水價(jià)制度，實(shí)施用電峰谷差別電價(jià)、國(guó)家淘汰類和限制類項(xiàng)目及高耗能企業(yè)差別電價(jià)。這種經(jīng)濟(jì)方式的管理，既提高了全社會(huì)的節(jié)約意識(shí)和環(huán)保理念，也消除了用水用電緊張所造成的社會(huì)緊張和不滿情緒，經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果都很好。

在更多的情況下，幾種方式是交叉重疊的。一是法治方式與行政方式交叉。例如，當(dāng)今世界各大國(guó)無(wú)不高度重視信息安全和保密工作，美國(guó)保密管理的行政方式主要包括四個(gè)方面，即物理設(shè)施保密管理、涉密人員管理、接觸秘密信息管理和網(wǎng)絡(luò)安全保密管理。同時(shí)，美國(guó)不斷完善相關(guān)法令，自1940年以來(lái)已先后頒布了10個(gè)總統(tǒng)行政命令，詳細(xì)系統(tǒng)地規(guī)定了美國(guó)的定密、保密制度。這種法治方式與行政方式相結(jié)合的信息安全和保密管理措施，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)保密管理也很有借鑒意義。二是經(jīng)濟(jì)方式與法治方式交叉。例如，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方式保護(hù)環(huán)境是發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保領(lǐng)域的普遍做法，對(duì)水和廢物處理征收稅和特許費(fèi)、公共權(quán)力部門與企業(yè)簽署環(huán)境保護(hù)協(xié)議等是其重要措施。根據(jù)稅收法定原則，征稅作為經(jīng)濟(jì)方式，同時(shí)也是法治方式。環(huán)境保護(hù)協(xié)議是法治方式，也兼屬經(jīng)濟(jì)方式，因?yàn)閰f(xié)議往往對(duì)企業(yè)有直接經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。三是行政方式與經(jīng)濟(jì)方式交叉。例如，近年來(lái)，為了打擊“黃?！?，維護(hù)客運(yùn)秩序，實(shí)行火車票實(shí)名制并且限制購(gòu)買數(shù)量；為了抑制炒房牟利，維護(hù)房市穩(wěn)定，實(shí)行購(gòu)買住房數(shù)量限制和貸款限制。這是行政方式與經(jīng)濟(jì)方式相結(jié)合的管理模式。限制購(gòu)買數(shù)量是行政方式，但相對(duì)于直接干預(yù)商品價(jià)格，這一調(diào)控管理通過(guò)調(diào)節(jié)供求來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)，又屬于經(jīng)濟(jì)方式。實(shí)名制屬于行政方式。貸款限制是對(duì)購(gòu)買能力施加影響，間接影響供求，屬于經(jīng)濟(jì)方式。

幾種方式的主要內(nèi)容

幾種方式中每種都有一些比較常用的手段，運(yùn)用這幾種方式通常就是運(yùn)用這些手段：

行政方式主要是行政決策和行政執(zhí)法兩類手段，具體來(lái)說(shuō)包括：（1）行政決策。包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等，也包括對(duì)重要規(guī)劃、重大項(xiàng)目等的決策。（2）行政命令。（3）行政許可。（4）行政處罰（罰款是通過(guò)行政權(quán)力使經(jīng)濟(jì)利益受損，所以罰款似兼屬行政方式和經(jīng)濟(jì)方式）。

（5）行政強(qiáng)制。（6）行政檢查。（7)行政調(diào)查。（8）行政征收。（9）行政征用。（10）行政收費(fèi)（似兼屬行政方式和經(jīng)濟(jì)方式）。（11）行政確認(rèn)。（12）行政調(diào)解。（13）行政復(fù)議。（14）行政裁決。（15）行政規(guī)劃。（16）行政指導(dǎo)。（17）行政合同。（18）行政賠償。（19）行政補(bǔ)償。(20)行政給付。（21）行政獎(jiǎng)勵(lì)。（22）行政救助。除此之外，還有其他手段。

經(jīng)濟(jì)方式主要包括：（1）財(cái)政手段。比如，政府制定和完善扶持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策；對(duì)重要的循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息；對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如大型廢物集散設(shè)施、廢水管網(wǎng)建設(shè)等，納入政府的財(cái)政投資計(jì)劃，進(jìn)行投資建設(shè)；對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技開發(fā)、設(shè)備研制、技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)推廣、示范項(xiàng)目，加大投入力度；對(duì)各種廢舊資源回收和再利用行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；推行綠色采購(gòu)政策，對(duì)可再生資源、可再生產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品，規(guī)定一定的采購(gòu)比例，實(shí)行優(yōu)先采購(gòu)等。（2）稅收手段。比如，通過(guò)全面停止高耗能、高污染產(chǎn)品的出口退稅；對(duì)循環(huán)利用資源的企業(yè)，在營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅、增值稅等方面給予減免優(yōu)惠；條件成熟時(shí)，逐步開征環(huán)境稅等方式，使企業(yè)充分考慮環(huán)境成本，推進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排。（3）貨幣手段。比如，提高或者降低存款準(zhǔn)備金率、存貸款利率、匯率等（當(dāng)然也有不少國(guó)家實(shí)行利率和匯率的市場(chǎng)化）。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的工具箱中，貨幣手段是非常重要的工具之一，靈活性、精準(zhǔn)性、多樣性都是其優(yōu)勢(shì)。（4）價(jià)格手段。比如，完善資源價(jià)格形成機(jī)制，逐步使資源價(jià)格能夠完整地反映資源生產(chǎn)成本、稀缺程度和環(huán)境成本，通過(guò)適當(dāng)提高資源價(jià)格來(lái)促使企業(yè)盡可能地節(jié)約和循環(huán)使用資源。再如，按照多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)、混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)的原則，逐步建立計(jì)量收費(fèi)、分類計(jì)價(jià)的生活垃圾處理收費(fèi)制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方式促進(jìn)生活垃圾減量、分類和資源化利用，改變以往垃圾排放“多排少排一個(gè)樣，分不分類一個(gè)樣”的問(wèn)題。

法治方式主要包括：（1）各種實(shí)體法律規(guī)則，包括民商事、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、刑事等實(shí)體法律規(guī)范，注重通過(guò)權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)要素調(diào)整相應(yīng)社會(huì)關(guān)系。（2）各種程序法律規(guī)則，包括民商事、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、刑事等程序和證據(jù)法律規(guī)范。（3）各種法律責(zé)任制度，包括民事、行政、刑事法律責(zé)任。比如，為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境污染處罰力度；為了加強(qiáng)食品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，明確某些違法行為構(gòu)成犯罪。（4）各種法律救濟(jì)制度，包括民事、行政、刑事訴訟，調(diào)解、仲裁、復(fù)議、信訪、ADR等糾紛解決方式，也包括法律監(jiān)督、法律援助、司法強(qiáng)制等監(jiān)督、救助和執(zhí)行手段。

需要注意的是，這幾種方式所包括的這些手段并非涇渭分明，有些甚至有明顯的交叉，許多行政方式、經(jīng)濟(jì)方式在法律法規(guī)中都有規(guī)定，但這并不影響其行政方式、經(jīng)濟(jì)方式屬性。當(dāng)然，也有許多行政方式、經(jīng)濟(jì)方式是通過(guò)國(guó)家政策來(lái)規(guī)定的。

幾種方式的協(xié)同使用

國(guó)家治理不僅要做到令行禁止，也要實(shí)行社會(huì)主義協(xié)商民主和推動(dòng)社會(huì)自治發(fā)展。幾種方式具體到不同手段，既有強(qiáng)制性的，又有指導(dǎo)性的。比較而言，法治方式的透明度、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性、可預(yù)期性最強(qiáng)，因此，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治方式是建設(shè)法治中國(guó)的必然要求。解決國(guó)家和社會(huì)各種問(wèn)題，需要綜合發(fā)揮法治、行政、經(jīng)濟(jì)、科技等各種方式的作用。促進(jìn)幾種方式的協(xié)同使用，需要注意把握以下幾點(diǎn)：

第一，充分發(fā)揮法治方式的作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。要不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，把已有的法治方式用好用足。對(duì)于不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法律法規(guī)，要及時(shí)修訂。沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得以行政、經(jīng)濟(jì)等方式，作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

第二，充分發(fā)揮行政方式、經(jīng)濟(jì)方式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)于法有據(jù)、依法辦事，但沒(méi)有必要也不應(yīng)當(dāng)把所有法律法規(guī)規(guī)定的管理方式都僅僅視為法治方式。要重視行政方式、經(jīng)濟(jì)方式的特殊價(jià)值，同時(shí)推動(dòng)行政方式、經(jīng)濟(jì)方式法治化。但這不是用法治方式完全取代行政方式和經(jīng)濟(jì)方式，也不是去行政方式和去經(jīng)濟(jì)方式。實(shí)際上，運(yùn)用法治方式時(shí)必須考慮經(jīng)濟(jì)成本效益和行政措施效能。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是幾種方式協(xié)同調(diào)整運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)綜合體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)方式）在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府的經(jīng)濟(jì)方式、行政方式、法治方式也發(fā)揮重要作用。財(cái)政政策和貨幣政策是政府管理中重要的經(jīng)濟(jì)方式，不同于行政審批、行政處罰、行政檢查等行政方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體、市場(chǎng)行為、市場(chǎng)環(huán)境都應(yīng)當(dāng)法治化。

第四，不能把所有國(guó)家治理手段法治化，要具體問(wèn)題具體分析。要綜合分析立法必要性和可行性，慎重立法、立管用的法，不能把立法當(dāng)成解決問(wèn)題的“萬(wàn)能藥”。四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性；堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合；發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。

第五，強(qiáng)調(diào)法治方式要求大力推進(jìn)立法的精細(xì)化。當(dāng)前推動(dòng)發(fā)展方式由粗放式向集約式轉(zhuǎn)變，要求國(guó)家治理精細(xì)化，相應(yīng)的立法也要精細(xì)化，當(dāng)然這要建立在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟、各方達(dá)成共識(shí)等基礎(chǔ)之上。中央強(qiáng)調(diào)重大改革于法有據(jù)，這是一個(gè)非常高的要求。改革既要有頂層設(shè)計(jì)，也要有路線圖、施工圖，需要有可預(yù)期性、可操作性的具體規(guī)則。

第六，要高度重視現(xiàn)代科技手段，充分發(fā)揮科技方式的作用?，F(xiàn)代國(guó)家治理要依靠“制度+科技”，科技手段能夠解決許多制度無(wú)法解決或難以很好解決的問(wèn)題。當(dāng)前，衛(wèi)星通信、互聯(lián)網(wǎng)、電子、音像技術(shù)等發(fā)展，使得行政監(jiān)管、信息采集、政務(wù)公開等都有了新手段、新平臺(tái)。促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅要推進(jìn)制度創(chuàng)新，而且要促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技應(yīng)用。