日本社會治理的新走向

第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟在較短時期內(nèi)取得了飛速發(fā)展，但同時也付出了慘重的代價，引發(fā)了一系列新的問題和挑戰(zhàn)。面對嚴(yán)峻的社會形勢，日本政府逐步放寬了對于民間組織的管理，并致力于探索新型的官民關(guān)系，推進了社會治理方式的創(chuàng)新。

日本發(fā)展進程中的社會問題

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本從戰(zhàn)爭廢墟中急速崛起。1956—1973年，日本實際國民生產(chǎn)總值每年平均增長10%以上。1968年，日本的經(jīng)濟規(guī)模躍居全球第二，成為僅次于美國的世界經(jīng)濟大國。20世紀(jì)70年代，日本進入經(jīng)濟穩(wěn)定增長期。這一時期的日本已經(jīng)在一定程度上實現(xiàn)基本富裕，國民收入持續(xù)增加，財富差距逐漸縮小，城市居民生活安定，被稱為“新中間階層”的中產(chǎn)階級獲得空前成長，國民滿足感大大增強，有“一億總中流”之說。

然而，日本發(fā)展經(jīng)濟背后付出的代價也不容忽視。日本走的是一條產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、以政治手段保證經(jīng)濟發(fā)展的道路。這種以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長模式產(chǎn)生的公害問題，嚴(yán)重?fù)p害了市民的身體健康。高速道路、新干線、國際機場、發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，大城市人口過密及大量生產(chǎn)、大量消費的生活方式帶來了環(huán)境、交通、水污染等與市民生活息息相關(guān)的社會問題。20世紀(jì)70年代，日本政府出臺了“日本列島改造計劃”，在大規(guī)模開發(fā)浪潮下，不少歷史建筑物、歷史街區(qū)被拆毀或瀕臨拆毀，一些城鎮(zhèn)和社區(qū)缺乏個性，地區(qū)文化獨特性逐漸消失，引起了當(dāng)?shù)鼐用竦膽n慮并極力抗議。

80年代，針對日本政治腐敗、貪污、浪費公款、信息不公開、金權(quán)政治、密室政治等現(xiàn)實問題，市民要求擴大政治參與。要求信息公開的運動在全國范圍內(nèi)展開。泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本經(jīng)濟一直未能走出低谷。1995年的阪神大地震和奧姆真理教沙林毒氣事件，令日本安全神話破滅，日本社會治理處于歷史性轉(zhuǎn)折期。2011年3月11日，日本東北沿岸突發(fā)9.0級大地震，強震、海嘯與次生的核電危機災(zāi)難疊加，使日本面臨著二戰(zhàn)后最為嚴(yán)峻的歷史考驗。

自上世紀(jì)90年代以來，日本社會還面臨著諸多嚴(yán)峻的新問題，如：少子老齡化程度日趨加深，老年人的養(yǎng)老保障得不到滿足，終身雇傭制面臨崩潰，契約社員、派遣社員增加，勞動環(huán)境惡化，失業(yè)率增高，貧富差距擴大，年輕人流向大城市導(dǎo)致地方社會缺少活力，等等。這些社會問題引起了國民的普遍關(guān)注。

放寬對民間組織的管理

1995年阪神大地震之前，日本政府對民間組織的態(tài)度比較謹(jǐn)慎。阪神大地震后，日本各地市民團體、志愿者在災(zāi)后救援工作中發(fā)揮了積極作用，使政府認(rèn)識到了民間組織的正面作用。1998年出臺的《特定非營利活動促進法》降低了非營利組織成立的門檻，使眾多促進社會進步和發(fā)展的非政府組織、非營利組織較容易獲得合法身份。之后，非營利組織數(shù)量大規(guī)模增長，涉及環(huán)境保護、反對戰(zhàn)爭、婦女權(quán)益、社會福利、城市改造、社區(qū)建設(shè)、國際奉獻(xiàn)、災(zāi)害救助、文化教育等眾多領(lǐng)域。

非營利組織在社區(qū)開展了多種多樣富有創(chuàng)造性的活動，不僅滿足了人們的需要，還密切了鄰里關(guān)系，促進了情感交流，給地方社會帶來了活力。一些非營利組織針對有育兒負(fù)擔(dān)的雙職工家庭，在社區(qū)設(shè)立育兒沙龍，提供圖書借閱和育兒咨詢服務(wù)。一些非營利組織利用學(xué)校放學(xué)后的教室、校園以及既有公共設(shè)施、民間設(shè)施，招募一些熱心公益事業(yè)的社區(qū)居民作為志愿者，在課余和周末為那些雙親上班的中小學(xué)生開展各種活動，極大地減輕了父母的負(fù)擔(dān)。針對日益嚴(yán)峻的老齡化問題，一些非營利組織開展了細(xì)致入微的服務(wù)。如：為身體不好的獨居老人開辦送餐業(yè)務(wù)，派遣社區(qū)志愿者陪獨居老人聊天，針對護理困難的家庭開設(shè)“托老所”。這些服務(wù)既滿足了居民日常生活的需要，也緩解了政府公共服務(wù)提供不足的困境。

除了在立法上對非營利組織進行支持外，日本政府還在資金、稅收、場地、人員指導(dǎo)等方面鼓勵其發(fā)展。如：針對一些從事國際交流和國際援助的非政府組織，外務(wù)省導(dǎo)入了“非政府組織（NGO）事業(yè)補助金制度”；當(dāng)日本NGO在發(fā)展中國家實施官方開發(fā)援助（ODA）遇到困難時，政府給予了大力支持；在應(yīng)對老齡化對策上，政府采取購買服務(wù)的方式，鼓勵非營利組織設(shè)立托老所、養(yǎng)老院、社區(qū)福利中心等。

建立政府、民眾、非營利組織之間的新型合作互補關(guān)系

泡沫經(jīng)濟崩潰后，日本歷屆政府均提出了結(jié)構(gòu)改革的方案與具體措施，主要內(nèi)容之一是建立市場機制作用下的公共部門管理，大幅度削減政府在經(jīng)濟發(fā)展中的功能和作用。實踐證明，只依賴行政一元化的服務(wù)，不能滿足居民日常生活多方面的需要。

目前，日本政府和民間已達(dá)成了這樣一種共識：政府與民眾不是管理與被管理的關(guān)系，而要用治理代替管理，由管理向治理、自治過渡，走一條社會公共治理的道路，走一條由大政府向小政府轉(zhuǎn)變的道路。

首先，依靠民間組織了解民眾需求。民間組織內(nèi)部匯聚了各類社會邊緣群體以及居民個體，代表了不同市民群體的利益和要求。政府與民眾借助民間組織的平臺，進行溝通和協(xié)調(diào)。大多數(shù)非營利組織經(jīng)常進行調(diào)查、研究，提供分析和專門知識，并及時把對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉(zhuǎn)達(dá)政府，向政府提案并監(jiān)督政策的實施。這種對政策決定過程與政策內(nèi)容予以批判性的監(jiān)督，對政府的行為也構(gòu)成了有力的制約。

其次，提倡“新公共”，建立政府、民眾、非營利組織之間的新型合作互補關(guān)系。上世紀(jì)90年代以來，日本中央集權(quán)的官民型社會已經(jīng)開始變革，政府和民間都在探討一種政府與市民相互合作與協(xié)調(diào)的新模式。2010年，日本政府發(fā)表《新公共宣言》，指出要建設(shè)人與人、地區(qū)與地區(qū)之間的紐帶，建設(shè)一個合作、富有活力的社會，特別是在教育、幼兒保育、社區(qū)營造、防止犯罪、防災(zāi)、醫(yī)療福祉等與地區(qū)相關(guān)的領(lǐng)域吸收民眾的參與。

近年來，政府、行政、非營利組織、市民團體、社區(qū)居民之間正在形成一種新型互助、互動關(guān)系，它們之間既不是對立的，也不是完全相互依賴的。政府既是管理者，又是被監(jiān)督者。政府通常負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、提供經(jīng)費支持及進行審計監(jiān)督，具體事項交給非營利組織等民間團體來負(fù)責(zé)和運營。

擴大公民表達(dá) 疏通利益訴求渠道

戰(zhàn)后很長時間，日本社會運動一直持續(xù)不斷。在20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟高速增長期，各種社會矛盾激化，不同利益群體對立嚴(yán)重。勞動運動、政治運動、學(xué)生運動在全國展開，如火如荼的安保運動更是給這一時期的社會運動打上了鮮明的時代烙印。70年代以后，日本的社會運動由政治領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)到生活領(lǐng)域，消費者運動、反公害運動、生活者運動等“新社會運動”成為社會運動的主流。這些運動的目標(biāo)雖不盡相同，但參與者都希望改變生活現(xiàn)狀，渴望過上一種充實、富裕、安全的生活。在大拆大建、城市快速發(fā)展的70年代，日本市民發(fā)起了保護家園、保護家鄉(xiāng)歷史文化遺跡的運動，也誕生了不少市民組織。市民組織在民眾和政府之間起到了溝通作用，促使政府在出臺城市建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的政策中盡可能考慮民眾的要求，官民由對立轉(zhuǎn)向合作。80年代以來，針對日本政治中權(quán)錢交易、權(quán)力過度集中等腐敗現(xiàn)象，很多地方要求擴大自治，民眾要求擴大民主、要求政府多提供服務(wù)、少干預(yù)民間活動的呼聲日益高漲，信息公開運動、居民投票運動、生活者運動等要求型社會運動開始活躍并逐步興盛起來。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和民主化進程的推進，隨著公民參與渠道的擴大，社會運動由先前那種大規(guī)模的、與政府對立、抗議、表達(dá)強烈不滿的“對抗型”，轉(zhuǎn)為向政府提出要求、希望政府重視并予以改變的“要求型”。

公民的廣泛參與是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、和諧的有效手段，是官民共治的社會基礎(chǔ)。當(dāng)今日本，公民參與政治、監(jiān)督政治、表達(dá)利益訴求主要通過三個渠道：第一，通過參與非營利組織來參與政治。政府重視公民以及民間組織的自我管理、自我監(jiān)督，給公民以充分的自主權(quán)，政府僅做技術(shù)性指導(dǎo)。第二，當(dāng)前日本公民社會治理的主要目標(biāo)是加強居民自治，并為此采取了一系列措施，如讓市民參與除共同表決投票方式之外的決策過程、由當(dāng)?shù)鼐用駚硌a充完善政府服務(wù)、城市內(nèi)部分權(quán)等。第三，近年來，在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展方面，越來越多地采用一種“社區(qū)營造研習(xí)會”（workshop）的市民參與方式，參加者自發(fā)組織、自由發(fā)言、全員參與體驗。會場多選在公共禮堂、美術(shù)館、寫字樓、工作室、學(xué)校教室等。

大力開展公民教育

日本社會較高的文明程度和國民素質(zhì)，與戰(zhàn)后以來日本社會重視公民教育有著密切的關(guān)系。其公民教育主要通過以下渠道：

一是遍布日本各地的公民館。公民館經(jīng)常舉辦以青少年為主要對象的文化補習(xí)、定期講座、展覽會、討論會。

二是包括都道府縣圖書館、市町村圖書館在內(nèi)的各個公立圖書館、婦女中心、展覽館、藝術(shù)館等。

三是學(xué)校對學(xué)生進行公民教育，“在全體有國籍的人中間確立起共同的價值觀”。

四是企業(yè)也注重對員工特別是新員工的培養(yǎng)，培養(yǎng)他們的技能、知識以及人際交往能力，還對員工進行企業(yè)價值觀、企業(yè)責(zé)任、企業(yè)作風(fēng)、企業(yè)良心等內(nèi)容的教育。

五是市民們通過參與非營利組織的活動提升了自己的公民素質(zhì)。大多數(shù)非營利組織都將吸引廣大市民參與作為組織發(fā)展目標(biāo)之一，并且重視對會員和市民的培訓(xùn)。

（ 胡 澎 ）