周太東

NGO對(duì)外援助的支持與規(guī)范

周太東

越來(lái)越多的中國(guó)民間組織已在走出去方面做出了不少的嘗試，但因缺乏資金、不被理解、項(xiàng)目單一等諸多問(wèn)題的存在，讓我國(guó)NGO的對(duì)外援助走得吃力且不討好。

“一帶一路”大背景下，中國(guó)民間組織走出去面臨前所未有的機(jī)遇。事實(shí)上，近年來(lái)，越來(lái)越多的中國(guó)民間組織已在走出去方面做出了不少的嘗試，在海外實(shí)施緊急人道主義援助、扶貧、教育、衛(wèi)生、能力建設(shè)等項(xiàng)目。但總體來(lái)看，我們的民間組織走出去仍處于起始階段，缺乏資金、不被理解、項(xiàng)目單一等諸多問(wèn)題的存在，讓我國(guó)NGO的對(duì)外援助走得吃力且不討好。

別家NGO的對(duì)外援助

與我國(guó)相比，主要經(jīng)合組織發(fā)展委員會(huì)（由34個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家組成的政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織）成員的民間組織在其他國(guó)家開(kāi)展對(duì)外援助顯得輕松順利多了。

經(jīng)合組織發(fā)展委員會(huì)所有的成員都通過(guò)與民間組織合作開(kāi)展對(duì)外援助，支持或鼓勵(lì)本國(guó)甚至是國(guó)際民間組織的參與。

根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展委員會(huì)2013年的一份報(bào)告，2011年，發(fā)展合作委員會(huì)成員共向民間組織（含本國(guó)民間組織、國(guó)際民間組織以及受援國(guó)的民間組織）提供了193億美元的援助資金，相當(dāng)于成員國(guó)所有對(duì)外援助預(yù)算的14.4%，其中，88%（約169億美元）為本國(guó)民間組織執(zhí)行。

民間組織參與的援助領(lǐng)域也多種多樣，但主要集中于社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，包括治理、能力建設(shè)、緊急救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、食品安全等，其他還包括小額信貸、職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)和生物多樣性、政策倡導(dǎo)等。

民間組織為政府主導(dǎo)實(shí)施官方發(fā)展援助提供了重要補(bǔ)充，并在特定領(lǐng)域具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

怎么管理

NGO進(jìn)行對(duì)外援助，放養(yǎng)不是長(zhǎng)久之計(jì)。主要發(fā)展委員會(huì)成員國(guó)對(duì)民間組織參與對(duì)外援助已形成一套比較成熟的管理規(guī)范，大致可包括準(zhǔn)入制度、資金申請(qǐng)機(jī)制和事中事后的規(guī)范與監(jiān)督等三個(gè)部分。

第一，準(zhǔn)入制度。

為保障民間組織有序參與官方發(fā)展援助，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都設(shè)置了不同的準(zhǔn)入制度，包括從業(yè)年限、預(yù)算規(guī)模等主體資格方面的規(guī)定和類似于“行政許可”的資格認(rèn)定程序。

比如，一般都要求參與的民間組織為在民政、稅務(wù)或內(nèi)政等主管部門登記的正式機(jī)構(gòu)，同時(shí)要求有一定年限的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和一定規(guī)模的預(yù)算。例如，加拿大政府規(guī)定，對(duì)超過(guò)200萬(wàn)美元以上的競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，民間組織需有三年以上在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展項(xiàng)目管理和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)；對(duì)低于200萬(wàn)美元的項(xiàng)目申請(qǐng)，要求有兩年年以上在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展項(xiàng)目管理和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。

第二，資金支持機(jī)制。

民間組織申請(qǐng)政府對(duì)外援助預(yù)算資金支持的機(jī)制大致可分為四種。

一是如英國(guó)、澳大利亞和日本等國(guó)家專門設(shè)有“民間組織合作伙伴關(guān)系方案”，為通過(guò)認(rèn)定程序的民間組織在海外開(kāi)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目和人道主義救援直接提供資金支持，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的“財(cái)政撥款”，民間組織對(duì)這部分資金的使用具有主導(dǎo)權(quán)。

例如，澳大利亞從1974年開(kāi)始就設(shè)有“民間組織合作方案”（Australian NGO Cooperation Program），為澳大利亞民間組織的海外減貧與發(fā)展活動(dòng)提供補(bǔ)貼，該方案下的資金不需要民間組織每年按項(xiàng)目單獨(dú)申請(qǐng)，通過(guò)認(rèn)定程序的民間組織每年可獲得一定數(shù)額的資金支持。2012年，該方案共向43家澳大利亞本土民間組織提供了1.06億美元資金，占其官方對(duì)外援助總支出的2.1%。

目前國(guó)務(wù)院頒布的社團(tuán)、民非和基金會(huì)三個(gè)管理?xiàng)l例中沒(méi)有關(guān)于民間組織在國(guó)外開(kāi)展活動(dòng)或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦事處的法律依據(jù)。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得民間組織國(guó)際化處于無(wú)法可循的尷尬境地，導(dǎo)致協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本過(guò)高。

2014年7月10日，上海，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室10日發(fā)布白皮書稱，2010年至2012年，中國(guó)對(duì)外援助金額為893.4億元人民幣。CFP/供圖

二是通過(guò)“項(xiàng)目建議征集（Call for Proposals）”的形式，支持本國(guó)民間組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式參與具體方案或項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或執(zhí)行，這種做法在發(fā)展委員會(huì)成員國(guó)尤其是美國(guó)較為普遍。

一般情況下，政府援助主管部門通過(guò)對(duì)外發(fā)布“項(xiàng)目建議征集”，說(shuō)明擬支持的項(xiàng)目領(lǐng)域和能夠參與的民間組織的資格條件，由符合條件的民間組織提出具體的項(xiàng)目建議、活動(dòng)和預(yù)算，然后政府援助機(jī)構(gòu)予以審評(píng)，并最終通過(guò)與民間組織簽署合作協(xié)議的形式為民間組織提供支持。這種方式有利于援助機(jī)構(gòu)掌握主導(dǎo)權(quán)，并因其具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性而促使民間組織不得不不斷提高其項(xiàng)目設(shè)計(jì)和執(zhí)行的能力。

三是通過(guò)與特定民間組織簽署伙伴關(guān)系協(xié)議的形式，為特定民間組織提出的符合政府援助機(jī)構(gòu)優(yōu)先領(lǐng)域的項(xiàng)目或方案提供支持，類似于向民間組織提供“專項(xiàng)或信托基金”的形式。在這種安排下，民間組織仍需要向援助機(jī)構(gòu)提交項(xiàng)目或方案建議，說(shuō)明機(jī)構(gòu)在實(shí)施特定援助優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)力，然后經(jīng)援助機(jī)構(gòu)評(píng)估后，通過(guò)簽署合作協(xié)議的形式向民間組織提供資金。英國(guó)、澳大利亞、加拿大等都有類似的做法。

四是在重大自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，發(fā)展援助委員會(huì)成員會(huì)向本國(guó)通過(guò)事先“審評(píng)”的從事緊急救援的民間組織提供資金支持。很多發(fā)展援助委員會(huì)成員都有一個(gè)從事緊急救援的民間組織名錄，這些組織事先通過(guò)了援助機(jī)構(gòu)的評(píng)估，在災(zāi)害發(fā)生后，政府援助機(jī)構(gòu)可快速地向這些機(jī)構(gòu)提供資金，支持其快速有效地開(kāi)展海外救援。

第三，監(jiān)督與管理。

發(fā)展援助委員會(huì)成員對(duì)民間組織的監(jiān)督與管理包括兩個(gè)方面。

一是援助主管部門自身對(duì)項(xiàng)目資金使用和民間組織的監(jiān)督管理，這包括要求民間組織定期遞交項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告、定期與民間組織座談了解項(xiàng)目進(jìn)展與效果、與民間組織共同開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)估以及進(jìn)行審計(jì)等。不少援助主管機(jī)構(gòu)還設(shè)有專門的民間組織合作部門，負(fù)責(zé)管理和跟蹤民間組織實(shí)施的官方發(fā)展援助項(xiàng)目。

二是通過(guò)與行業(yè)協(xié)會(huì)合作，加強(qiáng)民間組織參與國(guó)際發(fā)展合作的行業(yè)自律，行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)際上為政府承擔(dān)了部分的監(jiān)督、監(jiān)管職能。不少發(fā)達(dá)國(guó)家都設(shè)有民間組織參與海外援助的行業(yè)協(xié)會(huì)或網(wǎng)絡(luò)，在為民間組織提供能力培訓(xùn)和信息分享平臺(tái)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)民間組織的監(jiān)督和管理。

例如，澳大利亞國(guó)際發(fā)展理事會(huì)與澳大利亞外交貿(mào)易部共同制定的《行為準(zhǔn)則》即為澳大利亞民間組織參與對(duì)外援助自我規(guī)范的宣言，屬自愿、自律性質(zhì)，其目的旨在通過(guò)加強(qiáng)簽字成員組織的透明性和責(zé)任性提高各利益相關(guān)方對(duì)澳大利亞民間組織的信任，促進(jìn)對(duì)外援助的效果?！缎袨闇?zhǔn)則》在項(xiàng)目執(zhí)行、資金籌集以及組織管理等三方面都設(shè)立了基準(zhǔn)，并設(shè)有舉報(bào)處理程序，簽署《行為準(zhǔn)則》是澳大利亞民間組織獲得澳大利亞政府援外資金支持的前提條件。英國(guó)的“援外民間組織聯(lián)盟”在行業(yè)自律方面也發(fā)揮著類似的重要作用。

我們學(xué)什么

民間組織因其非官方的色彩和專業(yè)性，能夠幫助提高援助政策的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)與受援國(guó)各階層，尤其是基層民眾的相互了解和信任，有助于國(guó)家軟實(shí)力的提高。同時(shí)，民間組織參與對(duì)外援助也有利于增強(qiáng)本國(guó)民眾對(duì)國(guó)際事務(wù)的了解和對(duì)援外事業(yè)的支持。

發(fā)展援助委員成員在民間組織參與對(duì)外援助領(lǐng)域已形成了兼含政策支持與規(guī)范、行業(yè)指導(dǎo)與自律的相對(duì)較為先進(jìn)的政策和制度安排。這種安排層次分明，相互補(bǔ)充，為我國(guó)民間組織今后參與對(duì)外援助的管理提供了較好的借鑒意義。

第一，援外主管政府部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到民間組織參與對(duì)外援助的意義，積極改革傳統(tǒng)援助模式，漸進(jìn)式的引入民間組織的參與。起始階段，援外主管部門可借鑒部分發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，制定“準(zhǔn)入”制度，允許規(guī)模較大、專業(yè)性較強(qiáng)和國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)較為豐富的民間組織的參與。同時(shí)也可通過(guò)采購(gòu)服務(wù)的形式，從執(zhí)行切入，在充分監(jiān)管、充分指導(dǎo)、時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候考慮民間組織參與援外項(xiàng)目的設(shè)計(jì)以及援外政策的制定，從而使民間組織全面深入地參與到援外工作中去。

第二，援外主管部門可積極扶持建立民間組織參與對(duì)外援助的行業(yè)協(xié)會(huì)，促進(jìn)行業(yè)自律，以彌補(bǔ)自身與民間組織交往的人手和經(jīng)驗(yàn)的不足，同時(shí)幫助提高民間組織在海外開(kāi)展國(guó)際合作項(xiàng)目的能力。

第三，注重民間組織在對(duì)外援助中的比較優(yōu)勢(shì)或附加值，發(fā)掘政府與民間組織的交集。不少民間組織在我國(guó)過(guò)去三十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作出了卓越的貢獻(xiàn)，在減貧、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等領(lǐng)域積攢了不少經(jīng)驗(yàn)，并形成了自己有效的方法，政府在援外項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中可積極發(fā)揮民間組織在這方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，以提高援助項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和有效性。

第四，完善民間組織走出去和參與對(duì)外援助的法律法規(guī)。目前國(guó)務(wù)院頒布的社團(tuán)、民非和基金會(huì)三個(gè)管理?xiàng)l例中沒(méi)有關(guān)于民間組織在國(guó)外開(kāi)展活動(dòng)或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦事處的法律依據(jù)。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得民間組織國(guó)際化處于無(wú)法可循的尷尬境地，導(dǎo)致協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本過(guò)高。納入2015年全國(guó)人大初次審議計(jì)劃的《慈善事業(yè)法》應(yīng)該充分考慮民間組織走出去這一大趨勢(shì)，為民間組織“走出去”提供指導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)，擬議中《對(duì)外援助法》或《對(duì)外援助管理?xiàng)l例》中也應(yīng)包括民間組織參與對(duì)外援助的具體內(nèi)容或條款。

（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生）