陳桐

城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)與理想

陳桐

大拆大建是全國各地的表情。2015年5月29日，為配合城區(qū)改造，上海東臺(tái)路古玩市場開始拆遷。CFP/供圖

我國城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展時(shí)期，并且這種態(tài)勢還將保持一段較長時(shí)間。有專家預(yù)計(jì)，2015年，我國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到53.77%。

然而，數(shù)十年來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也出現(xiàn)了諸多問題，城市發(fā)展面臨著土地、水資源、能源、環(huán)境污染等諸多資源環(huán)境約束問題，生態(tài)壓力日益顯現(xiàn)。

怎樣用系統(tǒng)的思維通過系統(tǒng)規(guī)劃將城市發(fā)展、城市建設(shè)和城市運(yùn)營有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？我國城市功能定位普遍存在哪些問題？城市在發(fā)展中該如何明確定位？

如何不患或少患城市?。?/h2>

功能失調(diào)、器官受損，如今這些癥狀已經(jīng)不只出現(xiàn)在人的身上?？焖侔l(fā)展的城市，正被質(zhì)疑患上同樣的疾病。北京、上海等城市發(fā)展過度膨脹，出現(xiàn)了交通堵塞、環(huán)境污染、住房擁擠、人口過多等“城市病”。以北京市為例，2009年實(shí)際常住人口達(dá)1972萬，提前十年突破1800萬的人口規(guī)?？刂浦笜?biāo)。2012年底這一數(shù)據(jù)又刷新至2069.3萬，人口嚴(yán)重超載。目前北京的人均水資源不足100立方米，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問題。

“我們?cè)诨仡櫤头此寄壳俺鞘衅毡榛纪瑯拥某鞘胁?，原因?dāng)然是多方面的。但主要的原因還是城市的規(guī)劃出了問題?！北本┐髮W(xué)校長助理、校產(chǎn)辦主任黃桂田說。

黃桂田認(rèn)為，目前城市規(guī)劃的主體太單一。在一些城市，現(xiàn)有的城市規(guī)劃基本上只有一個(gè)城市空間規(guī)劃。眾所周知，城市是一個(gè)綜合體，在規(guī)劃方面至少要包含經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施，甚至包括空氣動(dòng)力學(xué)等方面。目前僅將城市規(guī)劃當(dāng)作空間布局的規(guī)劃，就顯得太蒼白、太單一。而且現(xiàn)在的城市規(guī)劃時(shí)效性太差，長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性嚴(yán)重不足。

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程當(dāng)中，體制機(jī)制前期研究的缺乏，被業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的短板?！笆紫染鸵鉀Q規(guī)劃的體制機(jī)制問題。”住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任李德全說。

城鎮(zhèn)化受自然條件、資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約和影響，其發(fā)展應(yīng)該是循序漸進(jìn)、因地制宜、因勢利導(dǎo)地推進(jìn)。

我國提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不應(yīng)當(dāng)被視為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，而是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要組成部分?？偨Y(jié)和反思過去城鎮(zhèn)化的道路，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。李德全認(rèn)為，這種協(xié)調(diào)發(fā)展，包括利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，包括資源供給的協(xié)調(diào)，包括不同地區(qū)的協(xié)調(diào)，包括全體人民發(fā)展?fàn)顟B(tài)的協(xié)調(diào)。他說：“新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是布局合理、功能明確、設(shè)施齊備、規(guī)劃良好、建筑安全耐用、城鎮(zhèn)效益較高的城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是綠色生態(tài)的城鎮(zhèn)化。”

夜生活成為枯燥的城市生活的變奏。圖為炎熱的夏夜，北京朝陽區(qū)三里屯商業(yè)區(qū)里，人們乘涼休閑。CFP/供圖

“包括大城市、中等城市和小城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，首先進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃的功能要滿足城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，這樣才能實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村良性結(jié)合，大城市和小城鎮(zhèn)良性結(jié)合?！弊》颗c城鄉(xiāng)建設(shè)部原總工程師、中國建筑金屬結(jié)構(gòu)協(xié)會(huì)會(huì)長姚兵說。

因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，只有科學(xué)的路徑才能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。泛華集團(tuán)董事長、全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展分會(huì)會(huì)長楊天舉認(rèn)為，在頂層設(shè)計(jì)方面，要根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境要素情況，來研究區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，從而確定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向；與此同時(shí)，與現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌。

城市功能該如何定位？

從1996年開始，中國的城鎮(zhèn)化一直處于高速發(fā)展中，城鎮(zhèn)化年增速率高達(dá)1.3%。到2012年，我國城鎮(zhèn)化率超過了50%。從“九五”以來，我國一直擁有超高的城鎮(zhèn)化速度，城鎮(zhèn)化率從20%到40%只用了22年。對(duì)此，北京師范大學(xué)減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)管理研究院副教授、博士生導(dǎo)師于德永一針見血地指出，“城市的快速發(fā)展總體是好的，但是城市功能定位等一些因素考慮得不成熟，導(dǎo)致城市出現(xiàn)了這樣或那樣的‘城市病’?！?/p>

在于德永看來，解剖中國城鎮(zhèn)化存在的問題，必須首先關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變。“過去，我國生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能定位不清，尤其在改革開放之前，城市功能是定位于生產(chǎn)的，而不是定位于生態(tài)和生活。實(shí)際上，生產(chǎn)、生活和生態(tài)應(yīng)該是三位一體的概念，不能僅側(cè)重于某一方面?！庇诘掠勒f。

中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)研究所副所長、首席專家李俊生說，中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，重工業(yè)優(yōu)先是中國城鎮(zhèn)化制度變遷的初始條件。但是，以工業(yè)生產(chǎn)為主的城市功能定位導(dǎo)致了“城市病”的出現(xiàn)，比如北京、上海、南京、濟(jì)南等大多數(shù)城市出現(xiàn)霧霾天氣，交通擁堵、城市內(nèi)澇、空氣污染、噪聲干擾、垃圾圍城等。

李俊生認(rèn)為，深圳城鎮(zhèn)化之路是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型。深圳的前身寶安縣在新中國成立初期只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)十分落后的沿海小縣，而改革開放讓深圳以驚人的發(fā)展速度成為現(xiàn)代化的國際大都市。但是，這樣快速發(fā)展的城市，無法擺脫發(fā)展帶來的環(huán)境污染和亞熱帶生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多環(huán)境問題。在過去的10多年中，深圳正逐步從資源與勞動(dòng)密集型向資本和技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在很多城市的發(fā)展都在延續(xù)深圳的模式，也就同樣面臨著發(fā)展帶來的問題。

目前在城市功能定位不清的條件下，我國一些城市的發(fā)展呈現(xiàn)無序狀態(tài)。

對(duì)此，李俊生指出，目前我國城市面臨的環(huán)境問題，都跟城市功能定位不清有直接的關(guān)系。當(dāng)前，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端正逐步顯現(xiàn)，如大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展失衡的問題越來越突出；一些大城市人口膨脹、交通擁堵、空氣污染等“城市病”日益嚴(yán)重；小城鎮(zhèn)相對(duì)萎縮，人居環(huán)境退化、管理粗放、投入不足、環(huán)境污染嚴(yán)重；中西部一些地區(qū)盲目照搬東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化模式、一味攀比城鎮(zhèn)化速度和城市規(guī)模，“空城”現(xiàn)象正在涌現(xiàn)。

在采訪中，業(yè)內(nèi)專家指出，一些城市由于定位不準(zhǔn)確，已經(jīng)給城市發(fā)展帶來嚴(yán)重的問題。李俊生舉例說，鄂爾多斯康巴什新區(qū)是個(gè)原本僅千余人的荒漠村落，如今這個(gè)地圖上的新地名成為耗資50多億元打造的新城。但現(xiàn)在，這座新城仍是“空城”。對(duì)此，李俊生認(rèn)為，在一個(gè)缺水的區(qū)域，打造如此規(guī)模城市的做法值得商榷。“城市功能定位必須依托城市區(qū)域的資源稟賦，確定城市發(fā)展規(guī)模也必須依托于此?！崩羁∩f。

目前，一些城市定位缺乏科學(xué)性，缺少深入調(diào)查研究和科學(xué)論證，一味按照領(lǐng)導(dǎo)主觀意志進(jìn)行定位，同時(shí)因領(lǐng)導(dǎo)更替等原因反復(fù)變化，不僅浪費(fèi)了資源，而且還喪失了許多發(fā)展機(jī)會(huì)。例如，一些城市一年一個(gè)定位，有的城市一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)定位。城市定位應(yīng)根據(jù)城市競爭力條件的變化而變化。但目前，許多城市在其城市競爭力發(fā)生變化的情況下，沒有對(duì)城市功能定位進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，結(jié)果不但原來的地位沒有保住，新的機(jī)會(huì)也沒有抓住。

如何避免“千城一面”？

國土資源部副部長胡存智在前不久召開的中國城鎮(zhèn)化高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶有強(qiáng)烈的功利化色彩，更多的目的是為了投資和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對(duì)此，于德永認(rèn)為，在城市功能定位上，很多城市都沒有鮮明的特色，城市中經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色基本分不清，從而導(dǎo)致了同質(zhì)化的競爭。

另外，許多城市片面地追求GDP，盲目地把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首位，搞政績工程、形象工程，卻淡化了城市其他功能。有些連最基本的城市基礎(chǔ)設(shè)施都欠賬很多，發(fā)展戰(zhàn)略與功能定位的選擇也顯得有些不切合實(shí)際。

目前，全國有180多個(gè)城市把發(fā)展目標(biāo)定位為國際化大都市，這顯然不符合實(shí)際?！皯?yīng)該說很多城市都想做出自己的特色，但是在追求特色的路上，又過于關(guān)注所謂的國際化、現(xiàn)代化，結(jié)果就是讓城市建設(shè)趨同?！庇诘掠勒f，大家之所以覺得歐洲城市有特色，正是因?yàn)檫@些城市重視對(duì)城市文化的保護(hù)和繼承。中國很多城市在建設(shè)中太關(guān)注現(xiàn)代化，將城市曾經(jīng)的歷史和特色湮沒于大拆大建中了。

城市功能定位如何抓住特色，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三大要素？

中國科學(xué)院院士、中科院地理科學(xué)與資源研究所陸大道研究員正在開展一項(xiàng)名為“我國城鎮(zhèn)化的合理進(jìn)程與城市建設(shè)布局研究”重大咨詢項(xiàng)目研究。他說，城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式、生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，必然是長期積累和長期發(fā)展的漸進(jìn)式過程。要根據(jù)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的吸納能力、基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力、資源環(huán)境的承載能力和城鎮(zhèn)管理水平提高的程度等，逐步提高中國城鎮(zhèn)化水平。

建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)家、人居環(huán)境科學(xué)創(chuàng)建者、“兩院”院士吳良鏞提出，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)性問題是人的生存和發(fā)展，要以人居環(huán)境建設(shè)為核心。同時(shí)要特別注重城市自然條件的約束，規(guī)劃城市規(guī)模時(shí)，要特別注意與所在地域的自然環(huán)境容量和資源承載力相協(xié)調(diào)。

在采訪中，許多專家都表示，城市功能定位不能“一刀切”，應(yīng)根據(jù)自然稟賦、區(qū)域環(huán)境容量、多層次發(fā)展。城市定位要因地制宜地結(jié)合不同地域的特點(diǎn)，從改善人們?cè)诔鞘兄薪?jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的角度出發(fā)，綜合考慮土地利用和交通互動(dòng)的整體關(guān)系，以區(qū)域的環(huán)境承載力等因素，科學(xué)審慎地定位城市發(fā)展功能，建設(shè)千姿百態(tài)的城市。

缺乏產(chǎn)業(yè)支撐何來城市定位？

全國工商聯(lián)主席王欽敏給出的答案是“切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)。”

“在以往的城鎮(zhèn)化的道路上，我們依賴于地方經(jīng)濟(jì)的積極性，各地都在招商引資，結(jié)果導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，其突出表現(xiàn)為‘大而全’‘小而全’，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異趨于縮小，產(chǎn)業(yè)的地域特征不明顯，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)門類齊全并逐步形成完整的體系，主要行業(yè)和產(chǎn)品生產(chǎn)的空間分布平均化，集中度下降，相互間缺乏應(yīng)有的分工與合作，最終導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)資源配置效率低下，資源浪費(fèi)，環(huán)境污染加劇?！蓖鯕J敏說。

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任李德全認(rèn)為，就大的產(chǎn)業(yè)布局來講，需要在全國范圍內(nèi)進(jìn)行國家層面的產(chǎn)業(yè)布局，應(yīng)當(dāng)有國家級(jí)的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，而后制訂城市群規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和城市群規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是相互聯(lián)系，相輔相成的。產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)當(dāng)同各地區(qū)的資源稟賦緊密聯(lián)系，而不是各地區(qū)不看自己的自然資源條件，一窩蜂上，只要能夠把資金引來就是好的。

“如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，不能提供就業(yè)，不管造出多么好的新城，不管馬路多寬，樓堂館所多么亮，城市也只能淪為空城?！痹ㄔO(shè)部副部長宋春華指出，新型的城鎮(zhèn)化不能只造空城，要準(zhǔn)確地定位其產(chǎn)業(yè)支撐。必須要摒棄那種沒有產(chǎn)業(yè)支撐，只靠房地產(chǎn)開發(fā)的城鎮(zhèn)化。首先要研究城市發(fā)展戰(zhàn)略，把握好資源和就業(yè)特征，確定好城市的定位。其次，要選擇好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，要在一定的區(qū)域里研究專業(yè)化定位和分工協(xié)作的關(guān)系。做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境生態(tài)建設(shè)，做到宜居宜業(yè)。

在泛華集團(tuán)董事長、全聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展分會(huì)會(huì)長楊天舉看來，由于目前城市沒有找到資本差異性，才導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)雷同的現(xiàn)象?！爸挥懈鶕?jù)資源環(huán)境、人文情況和資本結(jié)構(gòu)等諸多要素，找到城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、核心產(chǎn)業(yè)，診斷出城市可持續(xù)發(fā)展的路徑，才能形成把資源優(yōu)勢變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

中小城鎮(zhèn)如何有所作為？

盡管新型城鎮(zhèn)化提出農(nóng)民工要市民化，但是農(nóng)民工去哪兒是最大問題。根據(jù)中國社科院的《中國新型城鎮(zhèn)化道路的選擇》報(bào)告，中國過去城市人口比重增加主要在大城市，而小城市人口數(shù)量比重在下降，20萬人口以下的小城市數(shù)量，從2000年的353個(gè)，減少到2010年的258個(gè)，吸納人口比重從18.52%，下降到2010年的10.31%。導(dǎo)致這種變化的根源就是，小城市并沒有很好的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，沒有產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)且基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，因此沒人愿意去。

中國當(dāng)前由農(nóng)村向城市人口轉(zhuǎn)移數(shù)量之多，是全世界沒有的，是人類歷史上沒有的，這么龐大的城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移，不可能靠沿海少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)來承擔(dān)，不可能靠幾個(gè)城市圈來吸納，不可能靠少數(shù)大城市來吸納。

在住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部原村鎮(zhèn)司司長、中國城市科學(xué)研究會(huì)副理事長李兵弟認(rèn)為，小城鎮(zhèn)應(yīng)該是主要出路，這是一個(gè)大戰(zhàn)略和一個(gè)大思路。

數(shù)據(jù)顯示，德國城鎮(zhèn)化97%，70%的人是住在小城鎮(zhèn)；美國的城鎮(zhèn)化84%，50%的人是居住在小城鎮(zhèn)；英國只有9%的人居住在城市核心區(qū)，大量的人口住在周邊的小城鎮(zhèn)。“小城鎮(zhèn)化應(yīng)該放手一擊，首先要確立發(fā)展目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)該符合各地區(qū)的實(shí)際。總的概括來講，應(yīng)當(dāng)是富足小城加特色小鎮(zhèn)加美麗鄉(xiāng)村?！崩畋芙忉屨f，要走出一條符合中國國情的中國城鎮(zhèn)化道路，就要為小城鎮(zhèn)留出一個(gè)發(fā)展空間。在確定科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)后，應(yīng)該多保留縣級(jí)市，更多地讓小城鎮(zhèn)有發(fā)展的空間，有發(fā)展的治理空間。

回顧過去幾十年城鄉(xiāng)發(fā)展的歷程，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)主導(dǎo)再到如今形成城鄉(xiāng)融合的發(fā)展模式，都是基于一個(gè)理念，即“城鄉(xiāng)平等”。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，小城鎮(zhèn)如何因地制宜，走自己的路，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的問題。在采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式跟原來的城市發(fā)展模式是不同的。讓小城鎮(zhèn)具有完整的城市發(fā)展功能的同時(shí)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)該是內(nèi)部的循環(huán)，而不是像大城市的發(fā)展依靠人口引進(jìn)等外部的要素。這樣才能走得更加有特色，也可以避免諸如環(huán)境污染等城市病向小城鎮(zhèn)蔓延。

目前，我國有650多座城市、15000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及260多萬個(gè)自然村落。數(shù)據(jù)顯示，2002年～2012年，我國自然村由360萬個(gè)銳減至270萬個(gè)，10年間減少了90萬個(gè)自然村，其中包含大量傳統(tǒng)村落。

“不能讓中國的自然村落在城鎮(zhèn)化的大潮中消失！”這已經(jīng)成為業(yè)界的共同呼聲。如何讓傳統(tǒng)村落活起來，讓那里的人們享受到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果？一些專家認(rèn)為，無論是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，都要讓原住民參與到保護(hù)和開發(fā)中來，并公平合理地分配收益，才能保留傳統(tǒng)村落豐富多彩的非物質(zhì)文化遺存和獨(dú)特的“人情味”，這才是中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。