靳生喜

完善居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制的對策建議
——以甘肅省為例

靳生喜

近年來，民政部門高度重視居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作（下稱“核對工作”），在民政部的統(tǒng)一部署指導下，甘肅省展開了積極探索，取得了一定成效，但也面臨一些突出問題。在當前經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)下，加快完善居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制，切實做好核對工作，是貫徹落實《社會救助暫行辦法》的迫切要求，也是促進社會公平正義的重要方面。

一、甘肅核對工作發(fā)展現(xiàn)狀

與全國相比，甘肅省核對工作起步較晚。2013年下半年，著手核對機制建設，2014年2月省級核對機構批復成立，9月底揭牌運行。一年多來，全省各級民政部門上下聯(lián)動、大膽探索，堅持救助對象“凡進必核”，與多個部門開展信息比對，核對工作成效明顯。一是堅持機構先行，實現(xiàn)省市縣全覆蓋。在國家財政供養(yǎng)編制只減不增的情況下，甘肅省想方設法強化民生領域力量配置，通過獨立運行和掛牌運行等模式，于去年11月實現(xiàn)了省市縣核對機構全覆蓋，提前超額完成了民政部確定的核對機制建設70%的目標，“走在了全國前列”。二是堅持政策先行，奠定依法核對基礎。甘肅省將政策制度建設作為推進核對工作的主要抓手和推動工作的核心方式，于2013年10月在全國較早制定出臺了《甘肅省社會救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對辦法（試行）》，2014年底又率先出臺了推進核對工作的意見。甘肅省充分發(fā)揮社會救助聯(lián)席會議機制作用，制定時間表和路線圖，分階段、有步驟與公安、人社、教育、工商、衛(wèi)計、國土、農(nóng)牧、稅務等成員單位對接，分批次簽訂信息共享互查合作協(xié)議，為下一步實現(xiàn)跨部門平臺對接提供了政策依據(jù)。三是堅持試點引路，探索甘肅特色新路徑。2014年，甘肅省在會寧縣對農(nóng)村社會救助對象家庭經(jīng)濟狀況核對進行嘗試和創(chuàng)新，開展了“3+1”綜合測評（即通過家庭成員戶籍狀況和身體狀況、家庭收入情況、家庭財產(chǎn)基本情況三項內(nèi)容綜合加權評分后，與村民民主選評投票結果進行二次加權，根據(jù)得分多少產(chǎn)生擬保障低保對象）試點工作，探索形成了富有甘肅特色的農(nóng)村低保對象核對辦法。2015年1月，在慶陽市、隴南市、金昌市、嘉峪關市、西峰區(qū)、武都區(qū)、金川區(qū)（以下簡稱“四市三區(qū)”）開展全省核對工作試點，旨在政策創(chuàng)制、技術創(chuàng)新、難題破解等方面探索可復制、可借鑒、可推廣的鮮活經(jīng)驗和做法。

二、實踐中存在的主要問題

雖然甘肅核對工作取得了較為明顯的成效，但在實踐中仍存在諸多困難和問題。一是工作推進不夠平衡。一些地方先試先行、勇于創(chuàng)新，在政策創(chuàng)制、信息平臺建設、規(guī)范核對程序等方面總結了不少可圈可點的經(jīng)驗和做法。但在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有不少民政部門干部對核對工作性質(zhì)、作用理解不深、認識不透，停留于被動應付、得過且過、消極觀望，導致工作推進緩慢，局面難以打開。二是難點問題未有破解。如機構設置問題，甘肅各地主要采取加掛牌子方式，未新增編制人員，由從事社會救助工作人員兼職核對工作，一定程度上影響了工作的有效推進。再比如信息共享問題，各地相關部門協(xié)調(diào)阻力重重，掣肘核對工作的正常開展，特別是金融、車輛、住房等信息公開、共享難度大，未取得實質(zhì)性進展。三是家庭收入核實較難。收入核算是任何選擇性救助制度面臨的共性難題，而在農(nóng)村低保家庭收入核查中這個問題尤為突出。由于農(nóng)村村民收入不同于城市居民收入那樣來源結構相對單一，農(nóng)民家庭收入來源多樣，既有傳統(tǒng)經(jīng)營性收入，也有工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入等，從而很難保證將各類收入無一遺漏地納入核算范圍，也很難將其貨幣化衡量。四是經(jīng)辦能力相對不足。特別是在甘肅省定西、隴南等社會救助任務繁重的地區(qū)，人員超負荷現(xiàn)象最為突出，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部入戶調(diào)查低保對象基本情況最快也得30分鐘，如安定區(qū)巉口鎮(zhèn)最遠的一個自然村離鎮(zhèn)政府約20公里，調(diào)查1戶救助對象少則幾小時，多則1天。由于缺乏足額、穩(wěn)定的預算保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部走村串戶沒有交通、通訊補助，經(jīng)常是“私車公用、私話公打”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部反映，平均每月自己要倒貼200元左右用于補充通訊、交通費，一年下來差不多要倒貼自己一個多月的工資。

三、幾點思考與對策建議

立足甘肅實際，就現(xiàn)階段加快推進核對機制建設，提出如下幾點建議。

（一）在核對工作的目標定位上，落實好“三步走戰(zhàn)略”。第一步，起步階段立足民政，圍繞城鄉(xiāng)低保、臨時救助、醫(yī)療救助、災害救助等民政救助政策提供核對服務，充分發(fā)揮這些政策的托底作用；第二步，發(fā)展階段走出民政，圍繞“8＋1+Y”救助政策，為住房救助、教育救助、就業(yè)救助、司法救助、慈善救助等專項社會救助提供核對，為破冰社會救助“碎片化”、建立“一體化”救助格局服務；第三步，成熟階段面向社會，充分發(fā)揮核對信息的“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢，加強對大數(shù)據(jù)的分析、研究、挖掘和開發(fā)的力度，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的氛圍，為公民享受社會保障、社會福利等社會政策提供核對服務，為政府、企業(yè)和社會組織提供咨詢和分析，這應是核對工作的終極目標。

（二）在核對工作的指導思想上，遵循好“一條主線、兩個原則”。依據(jù)《社會救助暫行辦法》，把牢依法核對這條主線，以法治的思維開展核對、以法治的方式推進核對。堅持“先授權，后核對”的原則，所有核對工作應由申請人遞交核對申請后方能啟動，沒有合法、正規(guī)的授權材料，核對機構不能開展核對；堅持“無委托、不核對”的原則，社會救助審批部門提出委托申請后核對機構才能開展核對，不能繞過審批機構自行確定核對內(nèi)容，私自開展核對工作。核對機構只出具客觀公正的核對報告，不參與認定意見。核對報告作為社會救助資格認定依據(jù)，從行政執(zhí)法理論上講，是行政執(zhí)法的重要依據(jù)，具有合法性、真實性和關聯(lián)性。在工作實踐中，應嚴格依法行使核對職責，防止無委托亂核對、無授權亂核對等行為，做到法定職責必須為、法無授權不可為，使核對工作從始至終在法治的軌道上有序、有效運行。

（三）在核對工作的方式方法上，把握好“三個環(huán)節(jié)”。一是把握好核對“受理關”。對授權和委托的核對材料進行嚴格篩選，有明顯漏洞或造假問題的，堅決予以退回，做到“非誠勿核”；前置信息可否決申請救助資格的，相關聯(lián)的下游信息不再進行核對；通過入戶調(diào)查等形式可以否決申請救助資格的，不再提交核對。民政部門應強化違法違紀責任追究和處罰力度，會同有關部門建立失信信息披露和誠信登記制度，讓誠實守信成為一個人的名片，讓誠信者大行其道、失信者寸步難行。二是把握好信息“取舍關”。對于多個部門提供的相同或不同信息，核對部門應善于取精舍劣、去偽存真，把正確的信息用在正確的地方。比如婚姻信息有公安部門提供的，也有民政和法院系統(tǒng)提供的。在認定申請對象是否結婚時，民政部門提供的信息較為準確；在認定申請對象是否離婚時，法院部門提供的信息較為準確。三是把握好“逐級核對關”。根據(jù)行政區(qū)劃設置和各級核對機構組建情況，甘肅省采取三級梯次核對模式，即省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級均可受理、核對、出具報告，各級核對工作機構負責與本級的相關部門進行數(shù)據(jù)交換。下一級核對機構無法核對或有異議的事項，可提交上一級核對機構進行核對或復核。本省核對機構無法核對的事項，可提請民政部、兄弟省區(qū)核對機構進行核對。

（四）在核對工作的長遠發(fā)展上，提升好“四種能力”。目前核對機制建設的大政方針已經(jīng)明確，今后工作推進也日趨加快，著力提高核對工作人員的“四種能力”就顯得尤為迫切。一是學習能力。核對工作政策性強，技術要求高，圍繞核對崗位需求，有很多新的知識和技能需要學習。核對工作人員應通曉民政政策理論、計算機信息技術和經(jīng)濟金融知識等，堅持在學中核、在核中學，邊學習邊實踐，不斷提高核對業(yè)務綜合素質(zhì)，盡快適應新崗位的工作需要。二是協(xié)調(diào)能力。核對機制的建立需要多個部門的支持、配合，協(xié)調(diào)任務很重。核對從業(yè)人員應積極主動加強與相關部門的溝通，不怕碰壁，迎難而上，鍥而不舍，爭取相關部門的認同和支持，促進合作、共享、雙贏，實現(xiàn)同頻共振。三是服務能力。從本質(zhì)上講，核對工作提供的是一種服務。過去，民政工作主要面向困難群體、優(yōu)撫群體和孤殘群體服務，核對工作的出現(xiàn)使民政部門有更多的機會為各部門、社會組織和全體公民提供服務，開展合作。核對工作者應樹立面向全社會的服務意識，以良好的服務態(tài)度和優(yōu)質(zhì)的服務結果贏得民政對象、各部門和社會各界的認可。四是創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是核對工作發(fā)展的靈魂。隨著民政信息化的加速推進，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”理念的提出，為核對工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了新思路、指明了新方向，核對人員應結合核對機制建設實際，在理念上創(chuàng)新、制度上創(chuàng)新、技術上創(chuàng)新，大膽地先試先行、探索前行，為核對工作的長遠發(fā)展注入不竭的動力。

（五）在核對工作的統(tǒng)籌推進上，處理好“五大關系”。一是處理好審批機構與核對機構的關系。核對機構負責申請救助對象家庭經(jīng)濟狀況的核對，而社會救助機構負責申請救助對象申請事項的審批。在發(fā)展初期，核對和審批職能混合交叉的現(xiàn)象比較普遍，但隨著核對工作的逐步推進，應穩(wěn)妥解決審批和核對“一肩挑”的問題，實現(xiàn)審批與核對的分離，真正體現(xiàn)核對結果的公平與公正。二是處理好省、市、縣三級聯(lián)動與主體責任的關系?？h級核對機構是核對工作的責任主體，應當全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）上報的調(diào)查材料和審核意見，并通過居民家庭經(jīng)濟狀況核對平臺進行收入、財產(chǎn)核對。核對工作以縣、市為主，省級核對機構的主要職能是負責政策制定、業(yè)務指導、平臺建設和技術保障。三是處理好傳統(tǒng)比對與自動比對的關系。在線自動比對是核對工作發(fā)展的方向。但入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議等傳統(tǒng)的“實證調(diào)查”方式，是核對工作的一個重要補充，應繼續(xù)完善和運用。比如在核對申請對象實物財產(chǎn)時，如出現(xiàn)異議，應到實物現(xiàn)場查詢索證。特別是甘肅省城鄉(xiāng)二元結構明顯，農(nóng)村家庭經(jīng)濟狀況、社會信息化管理水平等同城市相比有其自身特點，在較長一段時間內(nèi)對于申請農(nóng)村低保的救助家庭經(jīng)濟狀況核對時傳統(tǒng)手段仍然不可偏廢。四是處理好信息共享與結果保密的關系。沒有部門信息共享，核對就是無源之水、無本之木，信息共享程度越高、層次越高，核對效率就越高，核對結果就越準確、越權威，核對成效也就越顯著。信息共享與結果保密如一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪，兩者缺一不可。信息共享是核對工作開展的基礎，而隱私保密則是核對工作持續(xù)發(fā)展的可靠保證。實現(xiàn)資源共享、信息互通，可通過簽訂信息共享的行政協(xié)議、聯(lián)合發(fā)文等形式來確定雙方的法律義務和責任，做到在共享中保密、在保密中共享，嚴格核對結果的運用范圍和用途，不得擴大使用范圍，向與核對工作無關的單位或個人泄露。五是處理好整體推進與重點突破的關系。核對工作最終應實現(xiàn)應核盡核，但在初期階段應按照“重點突破、先易后難”的原則，堅持核心事項優(yōu)先突破、重點事項優(yōu)先比對，逐步實現(xiàn)全面核對，不能平均用力。如對于銀行存款的核對，各省普遍的做法是量化、細化核對，即核對出申請人具體的存款金額。如果申請救助對象在多家銀行都有存款，就要對各項存款進行累加，并加入每筆存款的利息。這種核對方法雖然精確，但耗時費人，行政成本較高。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于存款等金融信息的核對，宜粗不宜細，可將復雜的問題簡單化，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平設定一條存款紅線，只核對申請對象存款是否超越紅線，不核對其具體金額。這種做法，金融機構容易接受，又節(jié)省核對成本，可達到事半功倍的效果。

（作者單位：甘肅省民政廳）