靳生喜

臺(tái)灣社會(huì)救助制度的基本情況及啟示

靳生喜

日前，應(yīng)臺(tái)灣海峽兩岸人民服務(wù)中心邀請，筆者隨同民政部社會(huì)救助司考察團(tuán)一行赴臺(tái)灣考察社會(huì)救助政策基本情況。一周時(shí)間，筆者用心傾聽臺(tái)灣的聲音，感受臺(tái)灣的美麗與溫情，了解臺(tái)灣社會(huì)救助政策與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，意在他山之石，可以攻玉。

一、臺(tái)灣社會(huì)救助制度基本情況

臺(tái)灣的社會(huì)保障制度主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利三部分組成。與社會(huì)保險(xiǎn)相比，臺(tái)灣的社會(huì)救助制度處于輔助的地位，主要用于彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)制度的不足。但它對(duì)于編織毫無漏洞的社會(huì)保障“安全網(wǎng)”，仍具有不可替代的作用。以社會(huì)救助的立法為分水嶺，臺(tái)灣社會(huì)救助制度的發(fā)展可分為三個(gè)階段，第一階段為立法建制前時(shí)期（1980年前），第二階段為立法建制與施行初期（1980—1996年），第三階段為制度修訂與完善時(shí)期（1997年至今）。臺(tái)灣社會(huì)救助制度的目標(biāo)有兩個(gè)，一為“安貧”，即保障低收入群體的基本生活，是“被動(dòng)救助”；二為“脫貧”，即幫助低收入對(duì)象早日脫貧，過上富裕生活，是“主動(dòng)救助”。臺(tái)灣社會(huì)救助的對(duì)象包括低收入者、急難患者和受災(zāi)者，其中低收入者又分為三類，等級(jí)越低表示貧困程度越深。臺(tái)灣社會(huì)救助分為生活救助、醫(yī)療救助、急難救助和災(zāi)害救助四類，生活救助類似于我們的城鄉(xiāng)低保，以現(xiàn)金救助為主、物質(zhì)救助和精神救助為輔；醫(yī)療救助主要面向低收入群體；急難救助面向所有人群，類似于我們的“救急難”工作。此外，臺(tái)灣社會(huì)救助中還有嬰兒營養(yǎng)補(bǔ)助、教育補(bǔ)助、房屋修繕補(bǔ)助等特殊項(xiàng)目救助，是對(duì)四大常規(guī)救助的補(bǔ)充和完善。

二、臺(tái)灣社會(huì)救助制度主要特點(diǎn)

第一，立法先行。從臺(tái)灣社會(huì)救助制度的發(fā)展來看 “立法先行”特點(diǎn)明顯，法律成為臺(tái)灣社會(huì)救助制度的有力支撐點(diǎn)。1980年，臺(tái)灣制定出臺(tái)了《社會(huì)救助法》替代《社會(huì)救濟(jì)法》，之后又進(jìn)行了五次修改。從《社會(huì)救助法》的修改頻率，不難看出臺(tái)灣當(dāng)局和社會(huì)對(duì)社會(huì)救助立法的重視程度。2014年5月1日，國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，這是我國社會(huì)救助領(lǐng)域首部行政法規(guī)，但離出臺(tái)社會(huì)救助法仍有一段距離。

第二，方式多元。臺(tái)灣社會(huì)救助主管部門根據(jù)受助對(duì)象的不同需求，采用了現(xiàn)金給付、物質(zhì)幫困、技術(shù)支持、心理疏導(dǎo)、精神撫慰等多種方式，注重提供的救助質(zhì)量和受助對(duì)象人格尊嚴(yán)的維護(hù)。臺(tái)灣心路社會(huì)福利基金會(huì)以社區(qū)為依托，強(qiáng)調(diào)與社區(qū)居民的互動(dòng)，十多年來致力于為社區(qū)低收入群體特別是殘障人士提供技術(shù)教育、康復(fù)訓(xùn)練和精神撫慰，為低收入者量身設(shè)置就業(yè)崗位，使他們在獲得一定勞動(dòng)報(bào)酬的同時(shí)提升了社會(huì)認(rèn)同感和成就感。心路基金會(huì)已成為臺(tái)灣社會(huì)救助政策“脫貧”功能有效實(shí)現(xiàn)的一個(gè)孵化基地。

第三，社會(huì)參與。臺(tái)灣當(dāng)局通過制定優(yōu)惠政策、服務(wù)外包、培育私立基金會(huì)、建立志愿者服務(wù)等方式，積極引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助活動(dòng)。臺(tái)灣的社會(huì)工作起步早，基礎(chǔ)好；本土化意識(shí)早、程度高，早在1997年就出臺(tái)了《社會(huì)工作師法》。在南投縣永興社區(qū)，社區(qū)協(xié)會(huì)和其它社會(huì)組織緊密配合，在社會(huì)救助等事務(wù)中扮演著重要的角色。佛教慈濟(jì)基金會(huì)是臺(tái)灣最大的慈善社會(huì)組織，在臺(tái)灣歷次災(zāi)害救助中，該基金會(huì)總能在第一時(shí)間到達(dá)災(zāi)害一線、第一時(shí)間組織社工力量開展抗災(zāi)救災(zāi)工作。受“蘇迪羅”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)影響，我們原定走訪慈濟(jì)基金會(huì)花蓮總部的計(jì)劃被迫臨時(shí)取消，令人略感遺憾。

第四，信息核對(duì)。臺(tái)灣《社會(huì)救助法》明確規(guī)定，對(duì)于符合申請生活救助的家庭，社會(huì)救助主管部門應(yīng)于5個(gè)工作日內(nèi)組織力量對(duì)其家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況等項(xiàng)目逐一進(jìn)行核查，必要時(shí)可授權(quán)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）行政部門進(jìn)行核查。臺(tái)灣的信息核對(duì)，體現(xiàn)了技術(shù)主義與人文主義的統(tǒng)一，既有通過網(wǎng)絡(luò)的在線查詢比對(duì)，也有入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等實(shí)證調(diào)查，基本實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化。

三、幾點(diǎn)啟示

總結(jié)臺(tái)灣社會(huì)救助工作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合考察中對(duì)臺(tái)灣社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)和感受，筆者認(rèn)為，臺(tái)灣社會(huì)救助工作在以下方面給我們啟示和借鑒。

（一）加快推進(jìn)社會(huì)救助與扶貧開發(fā)“兩線合一”機(jī)制建設(shè)。臺(tái)灣社會(huì)救助政策將“安貧”和“脫貧”目標(biāo)合為一體，啟示我們應(yīng)加快推進(jìn)社會(huì)救助與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)政策的有效銜接和兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的“合而為一”。臺(tái)灣生活救助的目的，一方面是維持低收入者的基本生活，另一方面注重提高低收入群體的社會(huì)參與度，通過技能培訓(xùn)、就業(yè)引導(dǎo)等方式增加其社會(huì)融入度，在一定程度上避免主流社會(huì)對(duì)其產(chǎn)生排斥心理，從根本上幫助受助者走出困境。當(dāng)前，我們應(yīng)順應(yīng)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的新要求，主動(dòng)作為、深謀遠(yuǎn)慮，進(jìn)一步強(qiáng)化低保政策的兜底責(zé)任，逐年提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，使農(nóng)村低保一、二類對(duì)象年年實(shí)現(xiàn)政策性脫貧；對(duì)農(nóng)村低保三、四類對(duì)象，應(yīng)堅(jiān)持“輸血”與“造血”并舉，做到精準(zhǔn)救助與精準(zhǔn)扶貧在制度安排、對(duì)象識(shí)別和工作推進(jìn)上相銜接，逐步達(dá)到“兩線合一”，促使其通過扶貧支持和社會(huì)救助兩條路徑實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

（二）加快推進(jìn)社會(huì)救助物質(zhì)保障與精神關(guān)愛的有機(jī)結(jié)合。過去，我們研究社會(huì)救助政策，主要從物質(zhì)因素上考慮有多少資金投入，定什么補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，群眾致貧原因多樣化和復(fù)雜化，困難群眾對(duì)技術(shù)培訓(xùn)、心理慰籍、社會(huì)功能修復(fù)、精神關(guān)愛等需求日益旺盛，這就要求我們主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)救助發(fā)展的新情況、新要求、新常態(tài)，借鑒臺(tái)灣物質(zhì)救助與精神服務(wù)救助并重的做法，把物質(zhì)保障和精神關(guān)愛有機(jī)地結(jié)合起來。從今年10月1日起，我省將全面實(shí)施《甘肅省社會(huì)救助條例》，該條例第五十七條提出“社會(huì)力量參與社會(huì)救助，為社會(huì)救助對(duì)象提供生活幫扶、精神慰藉、社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等服務(wù)”，筆者信為，這是我省社會(huì)救助新起點(diǎn)，是單一物質(zhì)救助向多元綜合救助轉(zhuǎn)型的肇始，必將開啟社會(huì)救助人文關(guān)懷之新篇章。

（三）加快推進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)。綜觀社會(huì)救助的發(fā)展史，社會(huì)救助制度是從慈善事業(yè)發(fā)展而來，而社會(huì)工作也同樣是從慈善事業(yè)發(fā)展而來。從這個(gè)意義上說，社會(huì)救助和社會(huì)工作可謂同根同源、密切相關(guān)。同時(shí)，困難群眾居住在社區(qū)、生活在社區(qū)，社會(huì)救助與社區(qū)居民利益息息相關(guān)，是社區(qū)公共服務(wù)不可或缺的重要方面。在臺(tái)灣，社會(huì)工作者每人負(fù)責(zé)若干個(gè)案，從接案開始，就要從物質(zhì)上、精神上全面地幫助受助者。救助對(duì)象生活上有任何問題和困難，都可以找社工幫忙解決。筆者感到，要激發(fā)社會(huì)力量參與社會(huì)救助事務(wù)的活力，需要構(gòu)建系統(tǒng)的頂層支持特別是制定扶持社會(huì)組織的政策文件，建立和完善“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，加大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)社會(huì)組織孵化基地，重點(diǎn)培育建設(shè)專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，形成“社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作人才”資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，推進(jìn)社會(huì)救助工作的創(chuàng)新實(shí)踐。

（四）加快推進(jìn)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)。在臺(tái)灣，“凡進(jìn)必核、定期復(fù)核”的做法已深入人心，操作的規(guī)范化和核對(duì)的信息化，值得我們研究借鑒。通過這幾年的強(qiáng)力推進(jìn)，我國居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)卓有成效，核對(duì)機(jī)構(gòu)普遍建立、信息共享達(dá)成共識(shí)、平臺(tái)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，有力助推精準(zhǔn)救助工作。筆者認(rèn)為，持續(xù)推進(jìn)核對(duì)機(jī)制建設(shè)，一是應(yīng)繼續(xù)加大政策創(chuàng)制力度。以貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》為主線，不斷加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，完善政策措施。為此，我省制定出臺(tái)的《甘肅省社會(huì)救助條例》強(qiáng)調(diào)健全居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)，修訂出臺(tái)的《甘肅省居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化了核對(duì)機(jī)制建設(shè)，明確了認(rèn)定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、核對(duì)流程、信息共享、法律責(zé)任等重點(diǎn)問題，旨在全面規(guī)范核對(duì)工作，不斷提高社會(huì)救助整體效益。二是應(yīng)全面實(shí)現(xiàn)信息共享。沒有部門信息共享，核對(duì)就是無源之水、無本之木。實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通，可通過簽訂信息共享的行政協(xié)議、聯(lián)合發(fā)文等形式來確定雙方的法律義務(wù)和責(zé)任。經(jīng)過半年多的不懈努力，我省在省級(jí)層面部門信息共享方面取得了可喜的成果，省民政廳已與14個(gè)省直部門建立了信息共享互查協(xié)作機(jī)制，有效破解了存款、車輛、住房等核查難題，有力推動(dòng)了市、縣部門間信息共享機(jī)制的建立。三是應(yīng)盡早建成核對(duì)信息平臺(tái)。在線自動(dòng)比對(duì)，是核對(duì)工作發(fā)展的方向。目前，受項(xiàng)目資金、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等因素的制約，我國大部分地方核對(duì)信息平臺(tái)尚未建成，仍處在手工比對(duì)階段，信息比對(duì)的質(zhì)量和效率受到很大影響。因此，我們需要合理制定建設(shè)規(guī)劃，多渠道籌集資金，力爭早日建成跨部門、多層次的核對(duì)信息平臺(tái)，縱向?qū)崿F(xiàn)部、省、市、縣四級(jí)核對(duì)機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)交換和上下聯(lián)動(dòng)，橫向?qū)崿F(xiàn)與相關(guān)部門涉及個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)等信息的共享共治和互聯(lián)互通。

（作者單位：甘肅省民政廳）