劉惠榮，李浩梅

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島　266100)

北極航線的價值和意義：“一帶一路”戰(zhàn)略下的解讀

劉惠榮，李浩梅

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100)

摘要:受氣候變化影響，中國利用北極航線開展商業(yè)通航指日可待，北極航線對于中國的價值和意義有待在“一帶一路”戰(zhàn)略下解讀。北極航線相比傳統(tǒng)航線具有經(jīng)濟(jì)成本優(yōu)勢以及擔(dān)當(dāng)能源通道、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)北極區(qū)域合作等戰(zhàn)略價值；與此同時中國利用北極航線仍面臨理論和實踐上的挑戰(zhàn)?？v觀“一帶一路”戰(zhàn)略布局，北極航線的意義在于其可以成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的海上通道、21世紀(jì)海上絲綢之路的拓展航線以及中國對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)重要組成部分。

關(guān)鍵詞:一帶一路；北極航線；成本優(yōu)勢；戰(zhàn)略價值

一、“一帶一路”建設(shè)與北極航線前景

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟(jì)已發(fā)展成高度依賴國際貿(mào)易的外向型經(jīng)濟(jì)，對外貿(mào)易穩(wěn)步增長。2009年至2013年，中國貨物進(jìn)出口額持續(xù)增長，其中，進(jìn)口額從10 059億美元增加到19 504億美元，出口額從12 016增加到22 096億美元，2013年貨物進(jìn)出口總額比上年增長7.6%①西北航道通航條件較東北航道差，波弗特海沿岸的目的地運(yùn)輸增量較為明顯。。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)融入世界，成為全球經(jīng)濟(jì)鏈條中不可缺少的組成部分，同樣，中國經(jīng)濟(jì)依賴與其他國家的經(jīng)貿(mào)合作，中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展離不開國際市場。面對復(fù)蘇乏力的全球經(jīng)濟(jì)形勢，紛繁復(fù)雜的國際和地區(qū)局面，2013年9月和10月，習(xí)近平主席在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議，經(jīng)過前期醞釀和準(zhǔn)備，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部2015年3月份聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，為“一帶一路”建設(shè)指明了方向。

“一帶一路”依托通道建設(shè)，無論是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶還是21世紀(jì)海上絲綢之路均以其主要運(yùn)輸通道來命名，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，通過建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、安全高效的陸?？胀ǖ谰W(wǎng)絡(luò)，提升投資貿(mào)易便利化，形成高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，從而深化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、政治互信、人文交流。整個“一帶一路”貫穿亞歐非大陸，兩側(cè)是活躍的東亞經(jīng)濟(jì)圈和發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈，中間是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟮膹V大腹地國家。其中，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶包含三個方向：中國經(jīng)中亞、俄羅斯至歐洲(波羅的海)；中國經(jīng)中亞、西亞至波斯灣、地中海；中國至東南亞、南亞、印度洋。它立足于中國中西部地區(qū)的對外開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)先部署鐵路、公路項目，實現(xiàn)與中亞、歐亞大陸的陸上經(jīng)濟(jì)貫通，依托陸上通道的建設(shè)和完善推動經(jīng)濟(jì)帶的構(gòu)建。與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶不同，21世紀(jì)海上絲綢之路主要依托海上航線聯(lián)通沿線國家的經(jīng)濟(jì)，它有兩個方向：從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。

與此同時，受全球氣候變化影響，北極航線未來有可能成為連接太平洋和大西洋的新航道。北極理事會發(fā)布的《北極海上航運(yùn)評估報告2009》(AMSA)指出，自上世紀(jì)下半葉以來，北極海冰的范圍和厚度都在減少，全球氣候模型預(yù)測海冰未來仍會持續(xù)退縮，北冰洋可能在21世紀(jì)中葉之前出現(xiàn)夏季無冰。北極海冰消融催化北極航運(yùn)，近年來東北航道通行量有大幅提升①①《中國預(yù)算法修正草案》,于2012年6月26日二次審議通過。，[1]185，[2]夏季穿行中央航道也被成功實踐，北極航線通航前景明朗。東北航道商業(yè)運(yùn)營已經(jīng)開始，2009年7月，在沒有俄羅斯破冰船開道的情況下德國布魯格航運(yùn)公司兩艘貨船“布魯格友愛”號和“布魯格遠(yuǎn)見”號(均非破冰船)從韓國裝貨出發(fā)，向北經(jīng)東北航道抵達(dá)荷蘭鹿特丹港。2010年8月25日，俄羅斯油船在破冰船引導(dǎo)下穿越東北航道抵達(dá)寧波港，“揭開了北極航道商業(yè)化航行的序幕”。航行時間跨度已從兩三個月延長到5個月(7月中旬到12月上旬)，2012年當(dāng)年最晚的一艘貨船12月6日從挪威的哈默非斯特港出發(fā)駛往日本橫濱港?？梢哉f，北極航道作為連接亞歐交通新干線的雛形已經(jīng)顯現(xiàn)。

中國當(dāng)前著力推進(jìn)旨在加強(qiáng)亞歐非等沿線國家互聯(lián)互通的“一帶一路”建設(shè)，北極航線能否有所作為？能夠發(fā)揮何種作用？對新時期中國對外貿(mào)易發(fā)展和海洋強(qiáng)國建設(shè)有何意義？下文將分析北極航線的成本優(yōu)勢和戰(zhàn)略價值，開發(fā)利用的法律環(huán)境，進(jìn)而探討“一帶一路”背景下北極航線的重大意義。

二、北極航線的成本優(yōu)勢和戰(zhàn)略價值

北極航線包含三條線路，從大致走向上看，西北航道東起戴維斯海峽、巴芬灣，西至白令海峽，途徑加拿大北極群島水域的數(shù)個海峽②西北航道的起點和終點有多種觀點，但主要可歸為廣義和狹義兩類，文中表述選用的是廣義的說法，取自《加拿大北極航行指南》(SailingDirectionsofArcticCanada)，狹義的觀點只關(guān)注位于加拿大北極群島水域的那部分航道范圍。二者是包含關(guān)系并不矛盾，選取哪種觀點取決于研究視角的選擇。。東北航道西起冰島，經(jīng)亞歐大陸北方沿海，穿過白令海峽，連接?xùn)|北亞，其中，西起卡拉海峽東到白令海峽的航行區(qū)域被俄羅斯稱為北方海航道，是東北航道的重要組成部分。[3]中央航道穿越北冰洋中央公海海域，連接太平洋和大西洋。

(一)經(jīng)濟(jì)成本優(yōu)勢

對于中國北方港口而言，北極航線相比傳統(tǒng)南部航線的最大優(yōu)勢是航程短，能夠節(jié)省時間和運(yùn)費。以中國商船完成的首次試航為例，2013年9月10日，中遠(yuǎn)集團(tuán)“永盛”號貨輪總載重量超過1.9萬噸，從太倉出發(fā)通過東北航道到達(dá)鹿特丹，成為第一艘經(jīng)北極東北航線完成亞歐航線的中國商船。整個航程7 800多海里，航行27天，比經(jīng)馬六甲海峽—蘇伊士運(yùn)河的傳統(tǒng)航線短2 800多海里，航行時間縮短9天，能節(jié)省巨額運(yùn)費。[4]據(jù)估算，相比傳統(tǒng)航線，中國沿海港口到俄羅斯摩爾曼斯克港平均縮短4 000～7 000海里，節(jié)省航程約36%～55%；到冰島雷克雅未克、德國漢堡及波羅的海沿岸港口縮短1 370～4 600海里；北美方向，中國沿海港口到加拿大圣約翰斯縮短航程約3 500海里，到波士頓和紐約縮短約2 000海里。[5]與傳統(tǒng)海上通道相比，中國位置越北的港口利用東北航線到達(dá)歐洲的距離優(yōu)勢越明顯，正是這種航程縮短的優(yōu)勢可能帶來的巨大商業(yè)、經(jīng)濟(jì)及戰(zhàn)略利益激發(fā)大連港制定打造以大連港為起點的北冰洋航線和國際樞紐港的規(guī)劃。

顯然，航程長短不是決定航運(yùn)成本的唯一要素，北極航行使用特殊標(biāo)準(zhǔn)建造的船舶，造船租船費用比通航其他海域昂貴，此外還有破冰服務(wù)費等花費，綜合估算，使用北極航線在經(jīng)濟(jì)成本上是否合算？有研究顯示，從上海到漢堡、從上海到紐約，在綜合考慮冰級船舶建造和租賃費、冰區(qū)引航管理和服務(wù)費以及航次費時，東北航線目前運(yùn)輸成本高于傳統(tǒng)航線，西北航線低于巴拿馬航線。[6]為靈活地反映東北航線航運(yùn)成本中的不確定因素，更加準(zhǔn)確地評估其作為連接歐亞地區(qū)替代性航線的潛力，有研究分析了3種通行時間、北方海航道服務(wù)費及燃油價格不同的模型，得出破冰費的高低是決定北方海航線在經(jīng)濟(jì)成本上與蘇伊士運(yùn)河航線競爭的關(guān)鍵因素的結(jié)論。[7]因此可以推測，北極航線得益于航程短的優(yōu)勢，在未來服務(wù)費降低、冰級船舶租賃費減少、通航期間擴(kuò)展的情況下，比傳統(tǒng)航線更能節(jié)省航運(yùn)成本。

事實上北極航線的通航條件的確在提升。自然條件方面，氣候變化在加速，北冰洋海冰持續(xù)消融；政策環(huán)境方面，俄羅斯在大力推動北方海航道的國際通行，修改了破冰船強(qiáng)制引航及僵化的高額服務(wù)費規(guī)定，北極國家還建立了北冰洋海域的搜救合作和油污預(yù)防與反應(yīng)機(jī)制，適用于極地海域的國際航行準(zhǔn)則也即將出臺，這些措施都將為北極航線的通航提供保障。照此趨勢發(fā)展下去，北極航線利用的成本優(yōu)勢會逐漸顯現(xiàn)，成為中國與歐洲、北美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的海上新通道。

(二)安全穩(wěn)定的能源通道

伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國能源需求居高不下，對外依存度高，中東局勢不穩(wěn)，加之南部航線存在安全風(fēng)險，加快建立穩(wěn)定多元的能源供應(yīng)渠道對保障中國能源安全、經(jīng)濟(jì)安全具有重要意義。剛剛起步的北極大陸架資源開發(fā)為中國開辟新的海外能源基地提供了機(jī)遇。2008年美國地質(zhì)勘探局評估，北極可能儲藏900億桶未開發(fā)原油，1 669萬億立方英尺未開發(fā)天然氣，440億桶未開發(fā)液態(tài)天然氣。世界未開發(fā)天然氣的30%以及未開發(fā)石油的13%可能蘊(yùn)藏在北極圈以北區(qū)域，且大部分在不足500米水深的近岸。其中天然氣的儲量是原油的三倍多，并主要集中在俄羅斯。[1]101-102廣闊的北極大陸架可能是地球上未開采天然氣儲量最大的地理區(qū)域。此外，在挪威、加拿大、俄羅斯、美國的北極地區(qū)蘊(yùn)藏有豐富的煤、鐵、鉆石、鎳等礦藏，加拿大產(chǎn)出的鐵礦石純度高達(dá)70%，現(xiàn)在已經(jīng)制定了向歐洲出口的計劃。北極地區(qū)的水產(chǎn)品也非常豐富，寒水區(qū)的魚類具有較高的經(jīng)濟(jì)價值。潛在的資源儲量和資源開發(fā)利用的前景進(jìn)一步提升了北極地區(qū)在各國能源政治中的戰(zhàn)略地位。

隨著北極冰融速度加快以及能源開采技術(shù)的提升，北極大陸架油氣資源的開發(fā)條件得到改善，北冰洋沿岸國家紛紛加快北極資源的開發(fā)。俄羅斯將北極地區(qū)作為保障國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源基地，并將開發(fā)北極資源列入《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》的優(yōu)先任務(wù)之一。挪威通過稅收優(yōu)惠及鼓勵及時開采的政策加快北極油氣資源開發(fā)，美國也在積極推進(jìn)阿拉斯加液化天然氣出口項目，北極油氣資源正步入實質(zhì)性開發(fā)階段。而中國已經(jīng)與冰島、俄羅斯開展了在北極地區(qū)的合作，共同開發(fā)油氣資源。北極航線可以在管道運(yùn)輸方式之外為北極地區(qū)油氣資源的運(yùn)輸提供安全的海上通道，為北極地區(qū)資源開發(fā)利用提供基本條件的同時，為中國擴(kuò)大海外資源和能源采購開辟新的渠道。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴于能源的全球性供應(yīng)以及能源的海上運(yùn)輸，高速發(fā)展的中國無疑是北極能源資源最重要的進(jìn)口國，因此伴隨北極大陸架資源的開發(fā)，北極有望成為中國的新能源資源基地，進(jìn)而影響中國的能源供應(yīng)和能源戰(zhàn)略布局。依托北極資源的大規(guī)模開發(fā)，北極航線可能成為中國新的能源供應(yīng)通道，與原有航線并存，有助于分散能源安全風(fēng)險，更好地保障中國的能源安全和經(jīng)濟(jì)安全。

(三)帶動中國沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

北極航道的開通不僅會降低國際貿(mào)易的海運(yùn)成本，而且將直接導(dǎo)致國際分工和產(chǎn)業(yè)布局的變化，從而影響國際經(jīng)濟(jì)格局的變化；中國沿海地區(qū)同樣會受惠于此種變化，從沿海到內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)分工和布局都會逐步調(diào)整。東南沿海城市曾是推動中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的先鋒，北極航道的開通以及北極航運(yùn)商業(yè)化運(yùn)營的發(fā)展，將進(jìn)一步加強(qiáng)中國東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，促進(jìn)中國港口經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易的發(fā)展，從國際航運(yùn)布局來看，這種影響對上海以北的沿海城市影響最為明顯。青島港、天津港、大連港等港口能充分利用北極航道通航所帶來的航行時間和航運(yùn)成本優(yōu)勢，大力發(fā)展對北美以及俄羅斯歐洲方向的對外貿(mào)易，進(jìn)而帶動腹地產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在擴(kuò)大貿(mào)易進(jìn)出口的同時深化產(chǎn)業(yè)分工，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，與“一帶一路”戰(zhàn)略相配合，為內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來機(jī)遇。以東北地區(qū)為例，長期以來老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)增長主要依賴投資，增長動力不足。[8]北極航線的開通將會帶動其重要港口大連港發(fā)展為重要的國際貿(mào)易口岸，進(jìn)而將東北地區(qū)廣大腹地與航線途經(jīng)的日本、韓國、俄羅斯、歐洲、北美等國際市場聯(lián)系起來，參與全球市場資源配置和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，擴(kuò)大東北地區(qū)產(chǎn)品出口，形成新的物流集散地，以貿(mào)易促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，發(fā)揮東北各地區(qū)的優(yōu)勢和特色，推動?xùn)|北老工業(yè)基地的新發(fā)展。

(四)促進(jìn)北極合作的有效途徑

在氣候變化視野下，北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生物資源開發(fā)和養(yǎng)護(hù)、油氣礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用以及北極航道通航等問題已不僅僅是北極國家的問題，而且關(guān)系到北極圈外國家的共同利益。[9]然而政治上，北極國家并不希望圈外國家介入北極事務(wù)，2008年5月北冰洋五國通過《伊盧利薩特宣言》排斥針對北極的新的法律框架，2011年5月北極理事會發(fā)布《努克宣言》對北極理事會觀察員提出嚴(yán)苛的條件。相比之下，經(jīng)濟(jì)合作是中國等非北極國家加強(qiáng)與北極國家合作、參與北極事務(wù)的有效途徑。

促進(jìn)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是多個北極國家北極政策的戰(zhàn)略目標(biāo)和重要內(nèi)容，而北極資源開發(fā)和與之相關(guān)的北極航線建設(shè)是實現(xiàn)該目標(biāo)的主要手段，為更好地利用資金、技術(shù)和人員，俄羅斯、加拿大、挪威、冰島等國希望加強(qiáng)與利益相關(guān)方的合作，實現(xiàn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。中國作為能源消費大國和北極航線潛在使用方，與北極國家有廣泛的利益匯合點，參與航線開發(fā)建設(shè)和北極油氣資源開發(fā)，一方面能促進(jìn)中國與歐洲、北美的經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大中國的能源供應(yīng)市場，另一方面也能帶動沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，擴(kuò)大和深化與沿線國家的經(jīng)濟(jì)合作，進(jìn)一步參與北極治理。通航后的北極航道將提升中國對歐洲、北美航線的海上運(yùn)輸需求，帶動中國相關(guān)地區(qū)航運(yùn)業(yè)，特別是北方地區(qū)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。另外，北極航道的開通使北極地區(qū)作為新的能源和資源產(chǎn)地成為現(xiàn)實，中國作為北極資源的出口目標(biāo)國將進(jìn)一步融入到北極地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)一體化”進(jìn)程中，為中國加強(qiáng)與北極國家的關(guān)系增添新的紐帶，進(jìn)一步增加中國同北極地區(qū)的“相互依存”。

三、中國利用北極航線面臨的挑戰(zhàn)

國際海事組織作為目前世界海運(yùn)業(yè)最具影響力的政府間組織，近年來在現(xiàn)有海事公約框架下制訂了一些專門適用于極地航行船舶的相關(guān)要求、規(guī)則和建議，具有強(qiáng)制拘束力的“極地規(guī)則”(PolarCode)也已進(jìn)入審議程序，將會成為針對極地海域航行的最重要的國際規(guī)則。此外，北極航道沿岸國家就北極地區(qū)海域航行的相關(guān)法律和政策也會約束通航北極航道的船舶。

中國作為北極航運(yùn)治理中的重要“利益相關(guān)方”，已在多個層面參與到北極航運(yùn)治理進(jìn)程中。中國是聯(lián)合國安理會常任理事國，是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，是國際海事組織的A級理事國，是北極理事會的觀察員國，這些國際制度為中國參與北極航運(yùn)治理提供了重要的平臺。例如，北極理事會近年來在北極地區(qū)的治理方面日趨“硬法化”，其中不乏影響航運(yùn)和商業(yè)活動的《北極航空和海事搜救合作協(xié)定》以及《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》，中國作為觀察員也積極參與到相關(guān)議程的設(shè)立之中。但總體上看，中國利用北極航道仍將面臨以下三個方面的挑戰(zhàn)。

(一)西北航道的法律地位問題

開發(fā)利用北極航道在國際法上，其中主要是國際海洋法上的核心的問題是航行權(quán)問題，即哪些船舶在何種海域享有何種程度航行權(quán)的問題?！堵?lián)合國海洋法公約》將海域劃分為不同性質(zhì)的區(qū)域，從一國領(lǐng)?；€向海一側(cè)依次建立領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海制度，向內(nèi)為內(nèi)水制度，加之用于國際通行的海峽這一特殊通行制度，多種航行制度并存。北極海域有其特殊性，北極航線利用需要面對北極航道的法律地位問題。關(guān)于西北航道的法律地位，加拿大將其劃定為內(nèi)水，外國船只經(jīng)批準(zhǔn)后才能通行，美國則認(rèn)為它是用于國際航行的海峽，適用過境通行制度。為緩和尖銳矛盾，雙方1988年達(dá)成臨時妥協(xié)，簽訂針對美國海岸警衛(wèi)隊通行加拿大北極水域的《北極合作協(xié)議》。加拿大1986年在北極群島周圍建立直線基線，1996年《加拿大海洋法》以該基線為基準(zhǔn)規(guī)定了領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)益。盡管美國多次提出反對，但加拿大的管轄目前并未受到實質(zhì)性挑戰(zhàn)，這一方面是由于直線基線、歷史性水域及用于國際航行的海峽等概念在具體適用上存在模糊地帶，另一方面也與西北航道國際船只通行不成規(guī)模有關(guān)。未來隨著西北航道通航量的逐步增加，并可能實現(xiàn)商業(yè)通航，西北航道的法律地位可能會再次成為不得不面對的問題。關(guān)于最終如何解決西北航道法律地位爭議，學(xué)界提出了馬六甲海峽模式，[10]巴拿馬、蘇伊士運(yùn)河模式，[11]斯匹次卑爾根群島模式等多種路徑，[12]可以作為西北航道未來制度設(shè)計的選擇。

(二)部分沿岸國國內(nèi)法的阻滯

俄羅斯和加拿大兩個國家分別把守東北航道和西北航道，都將北極航道視為國內(nèi)交通線，對外國船只通航提出了較為嚴(yán)苛的國內(nèi)法規(guī)則。其依據(jù)的國際法是《聯(lián)合國海洋法公約》第234條“冰封區(qū)域條款”(又稱為“北極例外條款”)，它賦予冰封區(qū)域沿海國不經(jīng)相關(guān)國際組織干涉、單方制定和執(zhí)行超越國際標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，但這項特殊環(huán)境管轄權(quán)的實施有嚴(yán)格的條件限制，相關(guān)法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行，并以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，以保護(hù)和保全海洋環(huán)境、避免因海洋環(huán)境污染造成生態(tài)平衡的重大損害和無可挽救的擾亂為目的。加拿大和俄羅斯依據(jù)這一條款制定了一系列管控船舶污染和航行的國內(nèi)法規(guī)。具體來說，兩國都設(shè)立了各類冰級船舶進(jìn)入其管轄海域的時間表，即海域準(zhǔn)入規(guī)則；加拿大實施北極海域廢物零排放制度，俄羅斯的排放標(biāo)準(zhǔn)也高于國際公約的一般要求；交通管理上，加拿大和俄羅斯都建立了強(qiáng)制性的全程航行報告規(guī)則，并要求某些船舶或某些情形下必須配備冰區(qū)導(dǎo)航員，俄羅斯還規(guī)定了破冰船領(lǐng)航的情形。這些規(guī)則是否屬于冰封區(qū)域條款的合理使用值得討論。

冰封區(qū)域條款的法律解釋存在爭議，例如適用的地理范圍、冰封區(qū)域的界定以及適當(dāng)顧及航行的要求等，加之其作為一般原則例外的特殊地位，容易造成實踐中的擴(kuò)張適用。加拿大在建立北方交通服務(wù)區(qū)之初，就曾經(jīng)引發(fā)國際海事組織內(nèi)的討論，美國及有關(guān)組織認(rèn)為需要評估這一制度是否妨害了航行自由①參見IMO MSC 88/11/2。。筆者認(rèn)為，北極海冰在面積和厚度上逐漸消融，該條款制定當(dāng)時適用于北極地區(qū)航行的專門性國際規(guī)則缺失的歷史背景也已經(jīng)改變，使用作為一般原則例外的冰封區(qū)域條款需要自我限制，援引國家有責(zé)任依據(jù)最新的科學(xué)成果，重新評估哪些海域能滿足冰封區(qū)域的要求，在這些海域內(nèi)哪些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)是必要的，從而真正適當(dāng)顧及航行，平衡沿海國管轄權(quán)與其他國家的航行權(quán)，做到合理使用。

俄羅斯政府建立了北方海航道管理局專門負(fù)責(zé)航道管理，2013年重新制訂了《北方海航道水域航行規(guī)則》。新的規(guī)定中，俄羅斯對于北方海航道屬于國家歷史性交通干線的立場沒有改變，但對管轄范圍做了清晰化界定，與內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域相一致，消除了北方海航道可能延伸到公海的長期爭議。將破冰船強(qiáng)制領(lǐng)航制度改為許可證制度，尤其是給出了具體的、可操作和可預(yù)期的獨立航行許可條件，使得外國船只獨立航行成為可能。[13]由此可見，俄羅斯北方海航道政策出現(xiàn)了較大的松動，有進(jìn)一步向國際海運(yùn)界開放北方海航道的政策傾向，這也契合普京提出的北方海航道要與蘇伊士運(yùn)河形成競爭的目標(biāo)。

盡管加拿大對西北航道未如俄羅斯一樣提出繳費和強(qiáng)制引航的要求，但早在1970年就頒布了《北極水域污染防治法》，規(guī)定沿海100海里范圍內(nèi)禁止船舶污染?！洞鞍踩叫锌刂茀^(qū)域條令》設(shè)置了海岸線外100海里范圍內(nèi)的16個航行安全控制區(qū)，以防止海洋污染控制和管理為目的對控制區(qū)內(nèi)通行船只的建造標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入時間等加以約束。1985年9月10日，加拿大更是斷然宣布北極群島水域?qū)儆跉v史性內(nèi)水，從而極大地限制了外國船只的通行；2010年《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》強(qiáng)制性要求通行其管轄北極海域的船舶提交全時段報告。這些管理航道方面的單邊主義政策，給中國參與北極航運(yùn)的治理以及北極航道的利用帶來了挑戰(zhàn)。

(三)中國國內(nèi)參與北極航運(yùn)的能力相對薄弱

為保障北極航行安全以及應(yīng)對航行活動給北極海洋環(huán)境帶來的風(fēng)險，國際海事組織先后制定了《北極冰覆水域船舶操作指南》(2002年)、《極地水域船舶操作指南》(2009年)，以實現(xiàn)對北極地區(qū)的航運(yùn)活動的有效管制，近年來繼續(xù)推動具有強(qiáng)制約束力的國際極地水域航行規(guī)則的制定，經(jīng)過多年的磋商和談判，“極地準(zhǔn)則”有望于2017年初正式出臺?！皹O地準(zhǔn)則”草案內(nèi)容涵蓋了與極地水域操作相關(guān)的船舶設(shè)計、建造、裝備、操作、船員培訓(xùn)、搜救及環(huán)境保護(hù)事項，比如要求船舶事前申請、并經(jīng)過評估取得標(biāo)明船舶級別的極地船舶證書，要求船上配有極地水域操作手冊，準(zhǔn)則對船舶結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性與分艙、船機(jī)設(shè)備、通訊、船員配備和專業(yè)培訓(xùn)、防止油污污染等方面也提出了較高的要求。這一系列極地航行規(guī)則制定的推動者和主導(dǎo)者是加拿大、俄羅斯等北極沿岸國家，中國在國際海事組織技術(shù)工作組及法律工作組中的參與度并不高，限于極地航行經(jīng)驗的不足和造船技術(shù)的落后，多數(shù)情況下難以提出建設(shè)性的意見和方案?！皹O地準(zhǔn)則”出臺以后將確立北極海域航行的國際標(biāo)準(zhǔn)，適用于進(jìn)入北極水域的絕大部分船舶，它一方面為北極航行活動提供清晰規(guī)則，另一方面也客觀上給中國商船利用北極航道提出了技術(shù)上的挑戰(zhàn)。

2014年9月，中國交通運(yùn)輸部海事局組織專家編撰《北極東北航道航行指南》，為計劃航行北極東北航道的中國籍船舶提供海圖、航線、海冰、氣象等全方位航海保障服務(wù)。盡管如此，中國商船通行北極航道依然面臨水文、冰情狀況復(fù)雜，航行經(jīng)驗不足，缺乏有關(guān)北極海域及航道情況的一手資料，沿岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等現(xiàn)實問題。近年來中國國內(nèi)部分企業(yè)對北極航道通航及其所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了一定程度的關(guān)注，體現(xiàn)為參與北極地區(qū)的能源資源的開發(fā)、北極地區(qū)商業(yè)性活動的拓展、北極旅游業(yè)的發(fā)展以及北極航道商業(yè)性運(yùn)營的試航等，2013年中國遠(yuǎn)洋總公司“永盛”號順利完成北極航道航行更是成為了標(biāo)志性事件。但是總體而言，較之其他北極國家，當(dāng)前中國適合于北極冰區(qū)航行的船只并不多，所進(jìn)行的商業(yè)性活動以及試航也處于探索階段，極地船舶造船技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于極地航行經(jīng)驗豐富的北極國家，在船員方面，中國的船員也很少進(jìn)行冰區(qū)航行方面的培訓(xùn)，缺少冰區(qū)航行船員的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，未對冰區(qū)航行船舶的人員配備進(jìn)行系統(tǒng)研究，中國的船舶公司尚未掌握最先進(jìn)的造船和物流技術(shù)等，這些都是制約中國船舶參與北極航運(yùn)的瓶頸和挑戰(zhàn)。針對這些挑戰(zhàn)，中國在規(guī)劃、開發(fā)和利用北極航線時應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎做好應(yīng)對和準(zhǔn)備。

四、“一帶一路”背景下北極航線的意義

2015年3月，國家發(fā)改委、商務(wù)部和外交部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，宏觀上對共建原則、框架思路、合作重點、合作機(jī)制及中國各地方開放態(tài)勢做出部署。共建“一帶一路”致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯(lián)互通，建立和加強(qiáng)沿線各國互聯(lián)互通伙伴關(guān)系，構(gòu)建全方位、多層次、復(fù)合型的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)沿線各國多元、自主、平衡、可持續(xù)共同發(fā)展。從長遠(yuǎn)考慮，北極航線作為潛在發(fā)展中的國際航線，將會與“一帶一路”試圖打造的亞歐大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作新格局發(fā)生互動，并帶來積極貢獻(xiàn)。

(一)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的海上通道

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶立足于中國中西部地區(qū)的對外開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)先部署鐵路、公路項目，通過構(gòu)建新的亞歐大陸橋?qū)崿F(xiàn)中國與中亞、歐亞大陸的經(jīng)濟(jì)貫通。根據(jù)“一帶一路”的戰(zhàn)略布局，東北地區(qū)加強(qiáng)與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運(yùn)合作，推進(jìn)構(gòu)建北京—莫斯科歐亞高速運(yùn)輸走廊，建設(shè)向北開放的重要窗口。通航前景明朗的東北航線可以為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶提供一條新的海上通道，與陸上交通布局形成配合，豐富絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)增添新的內(nèi)容。

為了推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的實施，目前中國正與沿線國家一道，積極規(guī)劃中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)。目前規(guī)劃的六大經(jīng)濟(jì)走廊側(cè)重依賴陸上交通，而“一帶一路”戰(zhàn)略全方位、多層次、復(fù)合型互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)離不開海上運(yùn)輸?shù)妮o助和補(bǔ)充。中國對外貿(mào)易長期依托海上運(yùn)輸，21世紀(jì)海上絲綢之路構(gòu)想就蘊(yùn)含了保障中國海上通道安全暢通的戰(zhàn)略意義。

建設(shè)北極航線符合中國和沿岸國家的利益和需求，順應(yīng)了“一帶一路”建設(shè)的宗旨，具備良好的合作基礎(chǔ)。對航道沿岸國來說，航道通航能夠帶動沿岸國沿線港口及配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，帶動北極大陸架資源的開發(fā)和運(yùn)輸，能促進(jìn)亞歐大陸北方地區(qū)的發(fā)展。對中國等潛在的航道使用國來說，北極航道的開通能夠縮短與西北歐貿(mào)易運(yùn)輸?shù)暮匠?、?jié)約時間，分散南部航線的運(yùn)輸壓力，多樣化海上通道選擇。韓國、日本也十分關(guān)注北極航線的開發(fā)利用，中俄及相關(guān)國家共建東北航道具有充分的合作意愿。2014年5月，吉林省與俄羅斯最大的港口運(yùn)營商蘇瑪集團(tuán)簽訂了合作建設(shè)扎魯比諾萬能海港框架協(xié)議，這是構(gòu)建東北亞陸海聯(lián)運(yùn)的重要措施，有利于推進(jìn)東北亞區(qū)域合作的通道建設(shè)，催生密切區(qū)域貿(mào)易聯(lián)系的海上絲綢之路。[14]圍繞北極航道開發(fā)利用，中國通過與俄羅斯、挪威等沿岸國開展港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋科學(xué)研究、船舶建造、能源開發(fā)、氣候變化等方面的合作，能夠激發(fā)亞歐大陸北部的經(jīng)濟(jì)潛力，將亞歐大陸北部納入到絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，在地域范圍、合作領(lǐng)域及合作深度上擴(kuò)充絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶歐亞方向的合作。

(二)21世紀(jì)海上絲綢之路的拓展航線

21世紀(jì)海上絲綢之路是對古絲綢之路的傳承和提升，本質(zhì)上是中國同沿線國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系網(wǎng)，其載體是海上航線，包含兩條重點方向，一是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；二是從中國沿海港口過南海到南太平洋?，F(xiàn)有海上絲綢之路的布局主要依托傳統(tǒng)國際航線，從中國沿海各港口到達(dá)印度洋、歐洲和南太平洋，而中國的對外貿(mào)易不限于這一范圍，逐步通航的兩條北極航線可以成為中國提出的21世紀(jì)海上絲綢之路潛在的拓展航線，形成中國完整的對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)。

對于傳統(tǒng)南部航線，北極航線可以發(fā)揮兩個重要作用，一方面可以分擔(dān)蘇伊士運(yùn)河航線面向歐洲的運(yùn)輸任務(wù)，另一方面可以起到客觀制衡南部航線的作用。重要的戰(zhàn)略價值和復(fù)雜的地緣政治給傳統(tǒng)航線通航帶來一定風(fēng)險和挑戰(zhàn)，如海盜威脅、中東局勢動蕩、埃及政局不穩(wěn)、蘇伊士運(yùn)河本身運(yùn)力有限、商船排隊時間長、通行費提高等。相比之下，開通以后的東北航線沿線國家政局相對穩(wěn)定、矛盾沖突較少，能夠為聯(lián)絡(luò)中國與東亞、俄羅斯、北歐、西歐國家提供一條新的安全穩(wěn)定便捷的海上通道，充當(dāng)海上絲綢之路的拓展航線，分擔(dān)蘇伊士運(yùn)河航線的部分運(yùn)輸。從戰(zhàn)略制衡和安全角度看，開發(fā)利用北極航線會對南部航線沿岸國包括海峽、運(yùn)河管理國產(chǎn)生競爭壓力，刺激其加強(qiáng)航線建設(shè)、提升航線通航條件和服務(wù)質(zhì)量。同樣，南部航線通航條件的提升也會促進(jìn)北極航線的優(yōu)化，二者相互補(bǔ)充，對保障中國航線安全、提升中國航道使用方話語權(quán)有益。

在全國各地方參與“一帶一路”建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃中，吉林已經(jīng)提出謀劃利用途徑薩哈林島、繞過勘察加半島、穿越白令海峽、沿俄羅斯北部，經(jīng)北冰洋抵達(dá)歐洲的荷蘭、英國、挪威等國家的新北冰洋航線，將吉林東部地區(qū)打造成為海上絲綢之路的戰(zhàn)略支點。[15]大連港正在制定“東北新絲路”方案，打造北冰洋航線是其重要組成部分，以期積極開辟海運(yùn)新通道，打造國際樞紐港。[16]開放合作是“一帶一路”共建原則之一，相關(guān)國家基于但不限于古代絲綢之路的范圍，各國和國際、地區(qū)組織均可參與。事實上，在中國各地區(qū)參與實踐21世紀(jì)海上絲綢之路構(gòu)想的過程中，同時融入了北極航線的開發(fā)利用，原本區(qū)域性的建設(shè)目標(biāo)被延伸和擴(kuò)展，更大范圍更高意義上的海上絲綢之路網(wǎng)絡(luò)未來或?qū)⒊尸F(xiàn)。

(三)中國對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)不可或缺的組成部分

在中國對外經(jīng)貿(mào)布局中，北極航線應(yīng)是中國對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)不可或缺的組成部分。國內(nèi)長期公開發(fā)行的緯向世界地圖在高緯度地區(qū)變形大，客觀上使得北冰洋與中國的聯(lián)系并不明顯；而2014年湖南地圖出版社出版了《豎版世界地圖》，比較直觀地展現(xiàn)了北冰洋在全球軍事和交通方面的戰(zhàn)略地位，為中國在安全、經(jīng)貿(mào)等戰(zhàn)略布局的完善提供了便利。

由于北冰洋被亞歐大陸和北美大陸環(huán)繞的特殊地理位置，北極航線在連接北美、亞洲和歐洲上具有天然的距離優(yōu)勢。然而中國對外經(jīng)貿(mào)長期依賴南部航線，在北冰洋方向是缺失的，伴隨北極海冰的消融，中國對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略布局納入北極航線不僅可行，而且具有重要意義。在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、歐美經(jīng)濟(jì)下滑貿(mào)易保護(hù)主義盛行的國際背景下，黨中央先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，重點推進(jìn)中國同包括周邊國家在內(nèi)的泛亞和亞歐區(qū)域的合作與發(fā)展，兼具經(jīng)濟(jì)和外交雙重戰(zhàn)略意義。但“一帶一路”的建設(shè)不排斥其他區(qū)域合作，中國調(diào)整貿(mào)易投資布局、打造沿線各國命運(yùn)共同體不影響中國同步發(fā)展對歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)貿(mào)合作。2014年，歐盟和美國仍然是中國前兩大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額分別同比增長8.9%和5.4%，[17]與中國在能源、環(huán)保、信息等領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作前景依然廣闊。大規(guī)模開發(fā)利用北極航線能夠便利和促進(jìn)中國同歐洲、美國、加拿大這樣的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及新興經(jīng)濟(jì)體俄羅斯的經(jīng)貿(mào)合作，北極航線與中國現(xiàn)有的貿(mào)易航線的關(guān)系是配合和補(bǔ)充而不是相互競爭。二者服務(wù)的主要地區(qū)不同，在中國海上通道、對外貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)不同角色，都將為中國開放性經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的動力。如果北極航線全面開通，將會同中國規(guī)劃的21世紀(jì)海上絲綢之路并駕齊驅(qū)，一個北線一個南線，共同組成中國新時期全方位的對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)，使中國的對外貿(mào)易通道四通八達(dá)，這無疑也是實現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要舉措。

總之，北極航線的開發(fā)利用，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。受氣候變化的影響，北極航道通航前景明朗，“一帶一路”戰(zhàn)略的實施恰好為中國協(xié)同沿線國家開發(fā)利用北極航道提供了良好機(jī)遇。將北極航線開發(fā)利用納入“一帶一路”戰(zhàn)略，建設(shè)北極航線，構(gòu)建東北亞地區(qū)乃至西歐、北歐的經(jīng)濟(jì)合作走廊，將豐富和充實“一帶一路”建設(shè)的布局和規(guī)劃，完善中國對外經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)，對中國發(fā)展全面的對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系具有不可或缺的作用。

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[15]吉林謀劃新北冰洋航線 借港出海抵達(dá)英國等歐洲國家[EB/OL].(2015-04-15)[2015-05-12].http://www.rmzxb.com.cn/scjb/zx/2015/04/15/483308.shtml.

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Dalian Port develops the “Northeast New Silk Road” program[EB/OL].(2015-03-21)[2015-05-12].http://news.xinhuanet.com/local/2015-03/21/c_127605428.htm.(in Chinese)

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Data interpretation of China’s foreign trade new normal in 2014[EB/OL].(2015-01-13)[2015-05-12].http://news.china.com.cn/txt/2015-01/13/content_34547654.htm.(in Chinese)

The value and significance of Arctic sea routes:an analysis in the context of the strategy of One Belt and One Road

LIU Hui-rong，LI Hao-mei

(Law and Political School,Ocean University of China,Qingdao 266100,China)

Abstract：Due to the impact of climate change, the use of the Arctic sea routes for commercial shipping are just around the corner for China and its value and significance needs interpretation in the context of the One Belt and One Road strategy. The Arctic sea routes have the advantage of lower economic costs and strategic values such as providing safe energy channels, boosting industrial development and promoting Arctic cooperation. In the meanwhile, there are both theoretical and practical challenges faced by China to use the Arctic routes. Throughout the layout of the One Belt and One Road strategy, the significance of the Arctic sea routes is that it can be stable sea routes for the Silk Road Economic Belt, supplementary routes to the 21st century Maritime Silk Road and an important part of China’s foreign trade network.

Key words：One Belt and One Road;Arctic sea routes;economic advantage;strategic value

中圖分類號:DF961.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X(2015)02-0003-08

作者簡介：劉惠榮(1963-)，女，山東濟(jì)南人，法學(xué)博士，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，E-mail:liuhr1963@163.com；李浩梅(1989-)，女，山東臨沂人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院國際法專業(yè)博士研究生，E-mail:hainandao.1989@163.com。

基金項目：國家社科基金重點項目“國際法視角下的中國北極航線戰(zhàn)略研究”(13AZD084)，教育部哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展觀報告培育項目“北極地區(qū)發(fā)展報告”(13JBGP019)

收稿日期：2015-06-08

劉惠榮，李浩梅．北極航線的價值和意義：“一帶一路”戰(zhàn)略下的解讀[J]．中國海商法研究，2015，26(2)：3-10