陳魯南

“司”“局”“廳”源流考

陳魯南

筆者剛來(lái)參加工作時(shí)，崗位是在部里的辦公廳。某次會(huì)議期間，廳里一位領(lǐng)導(dǎo)半開(kāi)玩笑的提問(wèn)說(shuō)，同樣作為部委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，為何辦公廳稱(chēng)“廳”而不稱(chēng)“司”“局”。與會(huì)者眾說(shuō)紛紛，卻莫衷一是。多年來(lái)，這個(gè)問(wèn)題一直縈繞在筆者心頭。近日讀書(shū)，頗遇到一些草蛇灰線般的線索，似可解答此問(wèn)，特梳理如下，與大家探討。

司——業(yè)務(wù)部門(mén) 源遠(yuǎn)流長(zhǎng)

“司”“局”“廳”中，首先出現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)名稱(chēng)中的，乃是“司”字。這個(gè)字在甲骨文中就有，就其造型而言，右側(cè)的“卜”代表權(quán)杖，左側(cè)的“口”代表發(fā)號(hào)施令，因此“司”也就是“執(zhí)掌、管理”的意思。按此義，周朝在官制中出現(xiàn)了“地官司徒”“夏官司馬”“秋官司寇”“冬官司空”等表述，并被后人記載在《周禮》一書(shū)中。周朝的行政架構(gòu)中，最重要的官職有六個(gè)，分別以天、地、春、夏、秋、冬命名，“司徒”等是對(duì)其主要職能的概括。所謂“司徒”，即執(zhí)掌民政；“司馬”，即執(zhí)掌軍政；“司寇”，即執(zhí)掌刑罰；“司空”通“司工”，即執(zhí)掌水利、手工。所以，此時(shí)的“司”并非機(jī)構(gòu)名稱(chēng)或官職名稱(chēng)，而是官職的后綴。

周朝后期特別是春秋戰(zhàn)國(guó)一段，在孔子看來(lái)是所謂天下“禮崩樂(lè)壞”，另一角度講則是全社會(huì)務(wù)實(shí)創(chuàng)新、不拘泥于舊制。體現(xiàn)在行政制度中，就是“春官”“秋官”這種不知所云的稱(chēng)呼很少再使用，各封國(guó)把原本作為后綴的“司馬”“司徒”直接用為官銜，以使職責(zé)更為明顯。后來(lái)，一些官銜還演化為官員家族的姓氏，我們所熟悉的司馬遷、司馬光等歷史人物，其姓氏來(lái)源便屬此例。此時(shí)，“司”字不再居于從屬地位，正式進(jìn)入官職名稱(chēng)。

秦漢之時(shí)，中原再現(xiàn)大一統(tǒng)的局面，行政制度有了很大發(fā)展。統(tǒng)治者以分工更為科學(xué)的“三公九卿”制代替了周朝的六官制，同時(shí)也保留了司徒、司徒等職位，但實(shí)際權(quán)力已經(jīng)縮小很多，更多的是一種榮譽(yù)和待遇。比如《三國(guó)演義》里獻(xiàn)貂蟬使連環(huán)計(jì)的王允就是司徒，被諸葛亮罵死的王朗也是司徒。當(dāng)然，兩漢綿延四百年，也不乏個(gè)別時(shí)期司徒等官職掌握實(shí)權(quán)、甚至凌駕丞相之上的情況。

兩晉南北朝時(shí)期，天下再度陷入紛爭(zhēng)，官制也極為混亂，但總的來(lái)講，司徒等官位的職權(quán)是在弱化的，行政權(quán)力在逐步向尚書(shū)臺(tái)這一機(jī)構(gòu)集中。隋唐時(shí)期，三省六部制這一成熟的行政體制得以確立。按照我國(guó)第一部行政法典《唐六典》的記載，唐時(shí)由前代尚書(shū)臺(tái)演化而來(lái)的尚書(shū)省統(tǒng)攬行政事務(wù)，尚書(shū)省下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，分別負(fù)責(zé)人事、財(cái)政、教育等方面的工作；每部將所負(fù)職能進(jìn)一步劃分，再分設(shè)四司，共有二十四司。比如吏部下設(shè)吏部司、司封司、司勛司、考功司等四個(gè)部門(mén)，其中吏部司總管組織人事，其余三個(gè)分管表彰獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升、履職考核。

從這一變化來(lái)看，隋唐時(shí)，“司”已從官銜名稱(chēng)正式轉(zhuǎn)為機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，并且確立了部、司兩級(jí)的從屬關(guān)系?！傲慷乃尽钡男姓軜?gòu)享有組織嚴(yán)密、分工合理的美譽(yù)，明清時(shí)期仍然采納，甚至《紅樓夢(mèng)》里的太虛幻境都設(shè)置了“癡情司”“薄命司”。只是基于社會(huì)的發(fā)展和事務(wù)的增多，明清時(shí)期各部?jī)?nèi)設(shè)的“司”明顯增加，有些達(dá)到了十余個(gè)。

新中國(guó)建立以后，中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置采用的也是部司架構(gòu)，因此可以說(shuō)，隋唐的行政體制設(shè)計(jì)，一直沿用到今天。在這一架構(gòu)中，“司”作為“部”內(nèi)設(shè)的、負(fù)責(zé)某一專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)的部門(mén)，其地位沒(méi)有變化過(guò)。而對(duì)于“司”，人們其實(shí)使用的仍是“執(zhí)掌、管理”這一本意，只是語(yǔ)法結(jié)構(gòu)上有些倒裝的意味，比如唐代的“考功司”實(shí)際是“司考功”，如今的“救災(zāi)司”“社會(huì)救助司”，則是“司救災(zāi)”“司社會(huì)救助”了。

局——同為專(zhuān)管 高低有變

“局”的歷史就比“司”短多了，地位也是忽高忽低，但同樣是一個(gè)負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。

先就造字而言，“局”字在甲骨文、金文中都是沒(méi)有的，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的篆文里才有，其本意也不甚明白。據(jù)東漢文字學(xué)家許慎考證，“局”本意有兩種，一是形容緊促，一是作為棋盤(pán)，——這兩個(gè)意思差別大了去了，但今天卻都還在用，即作為形容詞的“局促”和作為量詞的“一局比賽”。在先秦的文獻(xiàn)中，“局”字出現(xiàn)很多，比如《詩(shī)經(jīng)》里有“予發(fā)曲局”，意為“我的頭發(fā)很凌亂”，《禮記》里有“左右有局、各司其局”，是說(shuō)行軍打仗要“左右各有陣勢(shì)，每陣有各自的統(tǒng)領(lǐng)”?？偟膩?lái)講，此時(shí)“局”跟行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有關(guān)系，但演化出了“部分”“局部”的意思。

“局”字第一次被用于機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，應(yīng)當(dāng)是在兩晉時(shí)期。晉武帝司馬炎為加強(qiáng)國(guó)家文化建設(shè)，在秘書(shū)監(jiān)下設(shè)置著作局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)修撰國(guó)史。由于修史是秘書(shū)監(jiān)工作的一部分，所以稱(chēng)為“局”。隋唐時(shí)期，著作局得以保留，同時(shí)出現(xiàn)了負(fù)責(zé)圖書(shū)保管的司經(jīng)局，總的來(lái)講都是小機(jī)構(gòu)，與部、司是無(wú)法相比的。但同樣在隋唐時(shí)期，宮廷內(nèi)部為了做好服務(wù)工作，設(shè)立了“尚宮局、尚儀局、尚服局、尚食局、尚寢局、尚功局”等六局，分管各類(lèi)后勤事務(wù)；“六局”仿照“六部”，也各自下設(shè)四司，形成了宮內(nèi)的“六局二十四司”，這便使“局”的地位高度提升，一躍而至“司”之上。

明代宦官專(zhuān)政，把持宮廷內(nèi)外，“六局二十四司”的制度很快就被舍棄了，但以“局”為名的機(jī)構(gòu)大批設(shè)立。如宮內(nèi)設(shè)立了“十二監(jiān)、四司、八局”，這里的司、局級(jí)別相同、互不隸屬，長(zhǎng)官都為正五品；朝中則在六部之下增設(shè)軍器局、印鈔局、鑄印局、雜造局等，亦與各司同級(jí)。機(jī)構(gòu)如此繁多，是宦官們爭(zhēng)相攬權(quán)的結(jié)果。清代建立后，對(duì)這些繁雜的小機(jī)構(gòu)進(jìn)行了清理，以“局”為名的只剩下火藥局等寥寥幾個(gè)。清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)，輪船招商局、江南制造總局等帶“局”字的組織紛紛出現(xiàn)，但就性質(zhì)而言，更多的屬于企業(yè)而非行政機(jī)構(gòu)。

新中國(guó)成立之初，在政務(wù)院下設(shè)立若干委員會(huì)及各部、委、院、署、行，各部委再內(nèi)設(shè)司局，此時(shí)“司”“局”兩種機(jī)構(gòu)似無(wú)太大差別。但1954年，新中國(guó)完成了第一次政府機(jī)構(gòu)改革，政務(wù)院改稱(chēng)國(guó)務(wù)院，并在各部委之外設(shè)立統(tǒng)計(jì)局、計(jì)量局、氣象局等直屬機(jī)構(gòu)。此時(shí)，“局”作為一個(gè)級(jí)別低于“部”、但獨(dú)立性高于“司”的機(jī)構(gòu)，地位正式得以確立。延續(xù)至今天，作為各部委內(nèi)設(shè)的“局”，排名往往在各“司”之前；而作為直屬機(jī)構(gòu)的局，如國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家公務(wù)員局等，內(nèi)部還會(huì)分設(shè)各司，很有些隋唐“六局二十四司”的影子。至于在地方行政機(jī)構(gòu)中，直轄市、地市級(jí)市州乃至縣的下屬職能機(jī)構(gòu)都稱(chēng)“局”，大約還是取“部分”的意思，因?yàn)樗麄兊墓ぷ魇钦w工作的一部分。

廳——綜合機(jī)構(gòu) 四通八達(dá)

以“廳”命名行政機(jī)構(gòu)，歷史比“局”更為短暫。

首先，“廳”字本身出現(xiàn)得就很晚。東漢許慎的《說(shuō)文解字》沒(méi)有收錄它，直至唐代才見(jiàn)于文獻(xiàn)。按其本意，是作為建筑物的公共部分，聯(lián)通其他房間之用。唐詩(shī)里常出現(xiàn)“花廳”“錦廳”的說(shuō)法， 就是此意?！皬d”的繁體寫(xiě)作，又引申出“廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)”的意思。最需要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的乃是執(zhí)掌公共權(quán)力的官僚，因此唐宋年間衙門(mén)也被稱(chēng)為“官?gòu)d”，但這近于民間俚語(yǔ)。直至明代，國(guó)子監(jiān)下設(shè)博士廳等五廳，“廳”字才第一次被用于行政機(jī)構(gòu)名稱(chēng)。這五廳僅為正六品，同樣是專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，但地位遠(yuǎn)低于正四品的司、局。清代中央行政機(jī)構(gòu)中有稽俸廳、提牢廳，級(jí)別亦為正六品上下，且同樣為專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

說(shuō)到這里，問(wèn)題就來(lái)了。司、局都是業(yè)務(wù)部門(mén)，負(fù)責(zé)經(jīng)過(guò)分工后的各項(xiàng)具體工作，而具體工作總需某個(gè)部門(mén)匯總。自隋唐時(shí)期開(kāi)始，在部司結(jié)構(gòu)下，這些工作是由各部的第一個(gè)司兼職負(fù)責(zé)；而各部之間則無(wú)匯總，直接向宰相匯報(bào)（明清名義無(wú)相而實(shí)際有相，此處不展開(kāi)）。也就是說(shuō)，這種分工尚不完善。終于，到了清末新政之時(shí)，統(tǒng)治者們發(fā)現(xiàn)綜合性部門(mén)的存在是很必要的，于是在內(nèi)閣和各部紛紛設(shè)立“政務(wù)廳”，在準(zhǔn)備作為議會(huì)的資政院設(shè)立“秘書(shū)廳”，協(xié)調(diào)匯總內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)的工作。以“廳”為名，取其建筑學(xué)上四通八達(dá)的本意，可謂十分得體。此外，當(dāng)時(shí)“秘書(shū)廳”的負(fù)責(zé)人稱(chēng)為“秘書(shū)長(zhǎng)”，這一稱(chēng)謂也延續(xù)至今。

1949年新中國(guó)成立之際，政務(wù)院同樣設(shè)有秘書(shū)廳，革命前輩李維漢同志、習(xí)仲勛同志先后出任過(guò)秘書(shū)廳秘書(shū)長(zhǎng)。政務(wù)院秘書(shū)廳后一步步演化為國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，推衍至各部委，其綜合部門(mén)也稱(chēng)為“辦公廳”就不足為奇了。

需要特別說(shuō)明的是，為何各部委在省一級(jí)的同類(lèi)機(jī)構(gòu)雖為業(yè)務(wù)部門(mén)，卻同樣稱(chēng)“廳”，比如民政部門(mén)在各省和自治區(qū)稱(chēng)為為民政廳，但此“廳”又不是綜合部門(mén)。筆者以為，這承襲的是清代做法，用的是“官?gòu)d”“衙門(mén)”的意思，而非“四通八達(dá)”的意思。

清代在地方行政機(jī)構(gòu)中，省以下的設(shè)“府”，其長(zhǎng)官就是我們熟知的“知府”。有些知府管的地域比較大，常把自己的副手派到某地處理一些事務(wù)，其派駐地的辦公機(jī)構(gòu)便稱(chēng)為“廳”，當(dāng)是“官?gòu)d”的簡(jiǎn)稱(chēng)。后來(lái)，這一做法慢慢演化為了制度，“廳”成了固定的地方行政機(jī)構(gòu)。一些“廳”直接隸屬于省里，稱(chēng)為“直隸廳”，與各府地位相當(dāng)；其余的由各府管，稱(chēng)為“散廳”，與“縣”地位相當(dāng)。新中國(guó)建立后，我們將各省和自治區(qū)的直屬職能部門(mén)稱(chēng)為“廳”，應(yīng)當(dāng)是受“直隸廳”的啟發(fā)，而與“綜合”還是“專(zhuān)門(mén)”無(wú)關(guān)了。

小結(jié)

最后小結(jié)一下。在中央層面的行政機(jī)構(gòu)中，“司”承襲周制，取“執(zhí)掌、管理”的意思，先用于描述職能，后嵌入官銜，最后定型于部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)；“局”承襲唐制，取“部分”的意思，先是小機(jī)構(gòu)，后是大機(jī)構(gòu)，亦負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)，內(nèi)部可以設(shè)司；“廳”承襲清制，取建筑學(xué)本意，是溝通其他部門(mén)的綜合性部門(mén)。在地方層面的行政機(jī)構(gòu)中，“司”一般很少出現(xiàn)；“局”仍取“部分”的意思，仍負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)事務(wù)，是直轄市、地級(jí)市州乃至縣政府下屬職能機(jī)構(gòu)常用的名稱(chēng)；“廳”則取“官?gòu)d”“衙門(mén)”的意思，是省和自治區(qū)政府下屬職能機(jī)構(gòu)常用的名稱(chēng)。

（作者單位：民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司）