耿羽 王會(huì)

（福建省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所，福建福州350001；上海市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)所，上海200020）

新型城鎮(zhèn)化背景下地利共享的若干辨析

耿羽 王會(huì)

（福建省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所，福建福州350001；上海市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)所，上海200020）

關(guān)于農(nóng)村土地增值利益分配如何實(shí)現(xiàn)“地利共享”，如何改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)，仍有不少值得厘清之處。土地增值利益分配的改革方向，是縮小城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”的差距，而不是打造出一個(gè)分化明顯且固化的“三元社會(huì)”。土地增值利益分配應(yīng)擴(kuò)大“公共性”，在中央政府、地方政府、廠(chǎng)商、開(kāi)發(fā)商、市民、城中和城郊村民、遠(yuǎn)郊村民之間合理分配。另外，土地開(kāi)發(fā)中的糾紛并不全盤(pán)出自土地制度，很大一部分糾紛根源于基層治理，單純變更土地制度不能替代解決基層治理的改進(jìn)。

土地增值利益；地利共享；土地產(chǎn)權(quán)；土地發(fā)展權(quán)；三元社會(huì)；基層治理

如何又快又好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本問(wèn)題。2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛過(guò)50%，2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為52.6%，隨著中國(guó)現(xiàn)代化和工業(yè)化不斷向前推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率必然繼續(xù)增長(zhǎng)?！白罱?lián)合國(guó)關(guān)于世界城市化展望的最新研究報(bào)告預(yù)計(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化從現(xiàn)在到2030年還會(huì)保持一個(gè)較快的速度，屆時(shí)城鎮(zhèn)化率將提高到65%～70%左右?！?/p>

中國(guó)城鎮(zhèn)化在保證數(shù)量的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)質(zhì)量。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)充實(shí)城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國(guó)家，不僅城市化率高，而且城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)解決都很好，城市中沒(méi)有嚴(yán)重的貧民窟，也不存在明顯的城市二元結(jié)構(gòu)。以貧民窟為代價(jià)的高城市化率，不僅不意味著實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，而且意味著因?yàn)槌鞘腥鄙佼a(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，而使城市難于治理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難重重，從而落入到“中等收入陷阱”。二是需要有效減少和化解城鎮(zhèn)化過(guò)程中引發(fā)的種種糾紛，尤其是涉及征地拆遷的糾紛矛盾。征遷中，各方主體針對(duì)土地增值利益的分配進(jìn)行激烈地博弈，各主體都試圖爭(zhēng)取和擴(kuò)展自己的收益份額，各群體之間、各群體內(nèi)部頻頻產(chǎn)生摩擦，其中最引人關(guān)注的是政府與村民之間關(guān)于補(bǔ)償安置的爭(zhēng)議以及由此衍生出的上訪(fǎng)事件、群體性事件、暴力事件等等，征遷工作被許多政府工作人員稱(chēng)為“天下第一難事”。

化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的糾紛矛盾，關(guān)鍵在于土地增值利益的分配，許多學(xué)者給出的解決方案是“地利共享”、“多方共贏(yíng)”，但關(guān)于“地利共享”的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，卻仍有不少值得厘清之處。孫中山先生早在100年前就提出“地盡其利、地利共享”的思想，孫中山論述重點(diǎn)在于土地增值利益不應(yīng)全歸地主所有，而應(yīng)由全民分享。新中國(guó)的土地開(kāi)發(fā)方式一定程度上吸收了孫中山的思想，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，土地增值利益愈來(lái)愈集中于地方政府、廠(chǎng)商和開(kāi)發(fā)商，學(xué)術(shù)界和政策界針對(duì)此現(xiàn)象，提出了若干土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的改革建議，這些建議是否能達(dá)成更為理想的“地利共享”方面，值得進(jìn)一步辨析和探討。

一、關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)改革

持“產(chǎn)權(quán)改革論”的學(xué)者分析中國(guó)農(nóng)村土地制度時(shí)認(rèn)為，集體所有制是模糊的、不穩(wěn)定的、有缺陷的。從保護(hù)非農(nóng)利益的角度看，集體所有制的主體不明確，其間形成的縫隙有利于政府權(quán)力侵入；從獲取非農(nóng)利益的角度看，集體所有制獲取利益的權(quán)能被國(guó)家限制，農(nóng)戶(hù)和村集體被排斥在許多利益分享之外?？傊?，集體所有制面對(duì)國(guó)家權(quán)力時(shí)是無(wú)力的。周其仁認(rèn)為，“集體化經(jīng)濟(jì)絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶(hù)之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，它是國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式”，國(guó)家“使自己成為集體所有制配置其經(jīng)濟(jì)要素（土地、勞力和資本）的第一位決策者、支配者和收益者。集體在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國(guó)家意志的貫徹者和執(zhí)行者。它至多只是占有著經(jīng)濟(jì)資源，并且常常無(wú)力抑制國(guó)家對(duì)這種集體占有權(quán)的侵入?！庇捎诩w所有制的不清晰與受管制，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該改變當(dāng)下的土地權(quán)利配置，將土地權(quán)利完全歸于農(nóng)民。

若貿(mào)然劇烈改變土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置，很有可能失去當(dāng)前農(nóng)地集體制具有的若干現(xiàn)實(shí)功能：一是基本的生活保障，溫鐵軍認(rèn)為，“中國(guó)農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能，而且隨人口增加，這種雙重功能正在演變?yōu)椤Ｕ现赜谏a(chǎn)’?！倍鞘I(yè)保障，姚洋認(rèn)為，“農(nóng)村中大量的隱蔽性失業(yè)之所以沒(méi)有造成大的社會(huì)動(dòng)蕩，土地對(duì)這些失業(yè)人口的吸納能力起到了重要的作用”。賀雪峰認(rèn)為，現(xiàn)有的土地制度為農(nóng)民在遭遇金融危機(jī)突如其來(lái)失業(yè)的情況下，提供了返鄉(xiāng)的退路，農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作問(wèn)題，對(duì)于大多數(shù)仍在從事農(nóng)業(yè)種植的村民來(lái)說(shuō)，真正想要的并不是抽象的個(gè)體土地權(quán)利，而是生產(chǎn)的便利，土地權(quán)利固化讓村莊的公共生產(chǎn)事務(wù)如水利灌溉難以達(dá)成合作。以上農(nóng)地體現(xiàn)出來(lái)的功能已經(jīng)超越了經(jīng)濟(jì)效率而具有很多政治和社會(huì)的功能。

更為關(guān)鍵的是，土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)（或使用權(quán)）分離出來(lái)的權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)具有一定的獨(dú)立性。土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right）又稱(chēng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)，即開(kāi)發(fā)或發(fā)展土地的權(quán)利。胡蘭玲認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是“對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深發(fā)展，在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)，它包括空間（高空、地下）建筑權(quán)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)。”程信和將土地發(fā)展權(quán)分為三類(lèi)：農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地（商業(yè)用地）的權(quán)利（即農(nóng)地發(fā)展權(quán)），提高建設(shè)用地利用度（建筑容積）的權(quán)利（即市地發(fā)展權(quán)），以及對(duì)未利用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)的權(quán)利（即未利用地發(fā)展權(quán)）。以上是較為廣義的土地發(fā)展權(quán)定義，狹義的土地發(fā)展權(quán)主要是指農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。

發(fā)展權(quán)與所有權(quán)和使用權(quán)有一定關(guān)聯(lián)，但發(fā)展權(quán)并非所有權(quán)和使用權(quán)的派生權(quán)利。發(fā)展權(quán)不可能憑空出現(xiàn)，必須從一定的空間延伸出來(lái)，而該空間的占據(jù)是以所有權(quán)和使用權(quán)為基礎(chǔ)的。但是，該空間無(wú)論是轉(zhuǎn)變土地用途的開(kāi)發(fā)，還是加高加寬加蓋的開(kāi)發(fā)，都要受到國(guó)家的管制。每一塊土地都不是孤立地存在真空中，某塊土地的利用根植于具體的社會(huì)中，必然要發(fā)生與其它地、其它人的關(guān)系，從而需要公共規(guī)范。社會(huì)越發(fā)展、土地利用得越充分，土地管制的規(guī)定越多越詳細(xì)，而正因?yàn)橛泄苤?，才有所謂的發(fā)展權(quán)，若能任意發(fā)展，就不必有發(fā)展權(quán)的界定。陳柏峰指出，土地發(fā)展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相鄰權(quán)利人用水、排水、通行、建造和修繕建筑物以及相關(guān)鋪設(shè)、通風(fēng)、采光、環(huán)境安全、不動(dòng)產(chǎn)安全等受到的限制，后者是因糧食安全、歷史古跡保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、城市開(kāi)敞空間、土地利益均衡等受到的限制。因此，無(wú)論擁有土地的3年使用權(quán)、50年使用權(quán)還是所有權(quán)，都無(wú)法與該地塊是否能農(nóng)轉(zhuǎn)非、是否能加高加寬以及另外搭建產(chǎn)生必然的聯(lián)系。從產(chǎn)權(quán)的角度試圖增加農(nóng)民非農(nóng)土地權(quán)益，既有改革過(guò)于激進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)，又無(wú)法確定連帶擴(kuò)充土地發(fā)展權(quán)。

二、關(guān)于土地發(fā)展權(quán)改革

由于土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了土地開(kāi)發(fā)，有些學(xué)者僅主張改變土地發(fā)展權(quán)歸屬。目前，我國(guó)土地征用過(guò)程中只有一個(gè)需求者——地方政府；土地出賣(mài)過(guò)程中也只有一個(gè)供給者——地方政府。政府的高度壟斷型，讓其收獲巨大土地利益。對(duì)土地發(fā)展權(quán)歸屬進(jìn)行改革，就是打破國(guó)家對(duì)于土地發(fā)展權(quán)、一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷，將市場(chǎng)因素引入農(nóng)村土地，讓農(nóng)村土地所有者（村集體）和使用者（村民）盡可能多地分享土地非農(nóng)利益，即不同程度的“漲價(jià)歸私”。

“漲價(jià)歸私”往往同時(shí)包括以下兩種建議：一是縮小征地范圍，賦予村集體和農(nóng)民一定的發(fā)展權(quán)，農(nóng)村土地可以自主入市，二是在征地時(shí)，政府按市場(chǎng)價(jià)格征收。更為具體的操作方式是：區(qū)分公益用地和非公益用地，將政府征地范圍限于公益用地，公益性征地按市價(jià)征收，非公益性質(zhì)用地，交由市場(chǎng)機(jī)制解決，讓用地者自己跟農(nóng)民通過(guò)談判達(dá)成交易。至于農(nóng)村土地自主入市的范圍，學(xué)者們又分為兩種意見(jiàn)：一種較為謹(jǐn)慎，只建議農(nóng)村建設(shè)用地入市，另外一種則建議，除了農(nóng)村建設(shè)用地，承包到村民手中的農(nóng)用地，也可進(jìn)行非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓。

（一）土地增值的來(lái)源

（二）分化的農(nóng)民群體

在回答這個(gè)問(wèn)題前，應(yīng)討論：建設(shè)用地的價(jià)值如何確定？建設(shè)用地價(jià)值的確定，一是中央政府對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)管控的嚴(yán)格程度，二是建設(shè)用地的具體所在區(qū)位。我國(guó)出于耕地保護(hù)等目的實(shí)行的是偏緊的建設(shè)用地指標(biāo)管制，全國(guó)大部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)供不應(yīng)求，這導(dǎo)致建設(shè)用地價(jià)格不菲。而特定區(qū)位的建設(shè)用地價(jià)格更是高昂，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、越靠近城市中心，土地價(jià)格越貴。區(qū)位與土地價(jià)格的緊密聯(lián)系提醒我們注意：“農(nóng)民”并不是整齊劃一、無(wú)差別的群體，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村（更不用說(shuō)城中村）的農(nóng)民在土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方面的獲益能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民。在當(dāng)前條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村農(nóng)民已經(jīng)能夠獲取高額的土地增值利益。其一是間接增值利益，即享受了城市建設(shè)發(fā)展“溢出”的邊沿利益，依靠離城市、工廠(chǎng)距離近的優(yōu)勢(shì)，獲得更多工作機(jī)會(huì)，并加寬加高乃至另蓋房屋，作為出租屋或商店。出租屋在不付出生產(chǎn)勞動(dòng)的情況下就能實(shí)現(xiàn)一本萬(wàn)利，許多村民放棄了就近務(wù)工和開(kāi)店，依賴(lài)“吃租”，成為不事生產(chǎn)的“食利階層”。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特別是房屋）在征地拆遷中的補(bǔ)償。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不成為征收博弈重點(diǎn)。而房屋既有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又能輸出租金，政府若要拆遷改造，只有拿出高額的貨幣補(bǔ)償，所以才會(huì)出現(xiàn)“深圳崗廈村拆遷集體暴富，造就十個(gè)億萬(wàn)富豪”、“北京大望京拆遷村民一夜暴富，清潔工開(kāi)30萬(wàn)車(chē)”這些令人乍舌的新聞。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村，由于位置不利，無(wú)法分享城市發(fā)展利益，土地只能作為農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)地每年每畝的純收入在500元左右，不僅遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村的土地變現(xiàn)能力，就是和務(wù)工收入相比都非常遜色。村民外出打工常常自發(fā)流轉(zhuǎn)土地，或是免費(fèi)交給親戚朋友種，或是收取200～300元租金，甚至拋荒。即使有大戶(hù)和企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)形式租用農(nóng)地，價(jià)格最高一般也只有1000元上下。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民，盼望開(kāi)發(fā)而不得。盼望開(kāi)發(fā)而不得的農(nóng)民占90%以上，能夠獲得城市發(fā)展輻射的農(nóng)民只有不到10%。在當(dāng)前農(nóng)民獲取土地增值利益已經(jīng)分化的情況下，我們?nèi)舨患永迩宓亟ㄗh“多給予農(nóng)民利益”，是在用“無(wú)法分享到利益的多數(shù)農(nóng)民的弱勢(shì)話(huà)語(yǔ)，來(lái)為已經(jīng)得到好處且實(shí)際上已相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的大中城市近郊農(nóng)民維權(quán)和謀利”，這是“致命的倒錯(cuò)”。目前學(xué)術(shù)界的主流改革方案，只能給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村的農(nóng)民“錦上添花”，卻無(wú)法給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民“雪中送炭”。村民若擁有更充分的土地發(fā)展權(quán)，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這些好處只是“理論上的”，由于區(qū)位因素?zé)o法入市和得到征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虛幻的。

土地增值收益完全歸村莊集體的主張，亦和完全歸村民個(gè)體的主張有類(lèi)似的局限之處。村莊從征遷中返回一部分土地作為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面為了保障村民基本生活生產(chǎn)，另一方面在于通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)分配過(guò)程中的協(xié)商與討論激活村莊民主政治氛圍。城郊村和城中村自行開(kāi)發(fā)或?qū)⒋蟛糠滞恋胤颠€給村莊，只是建立在村莊免費(fèi)享受土地增值的基礎(chǔ)上創(chuàng)造一個(gè)集體性的食利集團(tuán)。

（三）“增減掛鉤”是例外現(xiàn)象？

近幾年來(lái)，不少地方政府通過(guò)置換和整理農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)“增減掛鉤”。很多“增減掛鉤”的實(shí)踐在邊遠(yuǎn)村莊進(jìn)行，村民以宅基地?fù)Q到了數(shù)量不等的補(bǔ)償，有官員和學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“農(nóng)村建設(shè)用地=資產(chǎn)”，只要將宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地釋放或激活，就能變現(xiàn)高額財(cái)富?！霸鰷p掛鉤”為何如此神奇，能打破“區(qū)位”規(guī)律而讓邊遠(yuǎn)村莊也能獲得土地變現(xiàn)？

上文提到，建設(shè)用地價(jià)值的確定，除了決定于建設(shè)用地的具體所在區(qū)位，還決定于中央政府對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)管控的嚴(yán)格程度?！霸鰷p掛鉤”的本質(zhì)是，在中央政府偏緊的指標(biāo)管控之下，地方政府試圖突破指標(biāo)約束?！霸鰷p掛鉤”的具體操作是：將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，以農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量的減少換取城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加?！罢佳a(bǔ)平衡”只能以國(guó)家下達(dá)年度用地計(jì)劃為限，而“增減掛鉤”意圖是在計(jì)劃外新增用地指標(biāo)?！霸鰷p掛鉤”之所以能夠打破“區(qū)位”規(guī)律，在于地方政府花錢(qián)在邊遠(yuǎn)村莊“買(mǎi)”指標(biāo)，“增減掛鉤”是建設(shè)用地指標(biāo)管控政策的附屬物，是地方政府對(duì)中央政策的規(guī)避和變通，邊遠(yuǎn)村莊的價(jià)格不是“市場(chǎng)”生成的，是“政府”創(chuàng)造的。因此，由“增減掛鉤”聯(lián)想到宅基地是農(nóng)民“沉睡的資產(chǎn)”、“金飯碗”，甚至進(jìn)一步作為宅基地自由入市的論據(jù)，是極大的誤會(huì)。

中央政府如果直接給地方政府增加用地指標(biāo)，效果和“增減掛鉤”是沒(méi)有區(qū)別的。但“增減掛鉤”的實(shí)踐中，還額外拆除了農(nóng)民已有的房屋。其中又有兩種政府行為形態(tài)。一種是更具“攫取性”的地方政府，以北方地區(qū)較為多見(jiàn)，政府推動(dòng)農(nóng)民“上樓”，要求以較高的價(jià)格購(gòu)置新房，而且新房還不一定馬上蓋好，村民要搭棚居住數(shù)月。此類(lèi)政府，希望以低廉的代價(jià)實(shí)現(xiàn)“增減掛鉤”，有些政府甚至還讓村民倒貼購(gòu)房。另一種是比較愿意“讓利于民”的地方政府，如成都地區(qū)，村民每畝農(nóng)村宅基地可獲得30萬(wàn)元的補(bǔ)償，政府通過(guò)“增減掛鉤”，不僅獲得了用地指標(biāo)，同時(shí)政府財(cái)政向農(nóng)村大量輸出資源，進(jìn)行新村建設(shè)。這種模式遠(yuǎn)好于前一種模式，但無(wú)論哪種模式，仍有以下隱憂(yōu)：一是留在農(nóng)村種田的村民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到干擾，新房蓋好，沒(méi)有院子堆放農(nóng)具農(nóng)機(jī)谷物，沒(méi)有菜地作為生計(jì)補(bǔ)充，而將若干小村集中至某處集中居住，往往導(dǎo)致村民居住地距離田地過(guò)遠(yuǎn)。二是有意愿并有能力進(jìn)城的村民，由于花了大筆錢(qián)財(cái)在農(nóng)村新房購(gòu)買(mǎi)和裝修方面，進(jìn)城計(jì)劃被阻滯。

三、關(guān)于土地制度的治理基礎(chǔ)

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)土地利益分配的重點(diǎn)逐漸從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)利用，既因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革后，各種農(nóng)業(yè)稅、費(fèi)得以全面取消，更因?yàn)楣I(yè)化和城市化進(jìn)程加快，政府對(duì)于非農(nóng)建設(shè)用地的需求激增。征遷直接涉及各主體關(guān)于如何分配土地非農(nóng)利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農(nóng)利益、化解征遷糾紛矛盾，仍然需要“雙重”途徑，即同時(shí)著眼于資源分配制度和基層治理狀況。當(dāng)前學(xué)術(shù)界，學(xué)者們?yōu)榛庹鬟w糾紛開(kāi)出的藥方多集中在資源分配制度方面，如財(cái)政制度、土地制度（所有權(quán)、使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等，且不論變更資源分配制度變革的實(shí)施效果，更為重要的一點(diǎn)是，征遷糾紛并不全盤(pán)出自資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理。

地方政府和村民在征遷中的互動(dòng)，本質(zhì)是利益博弈而非觀(guān)念對(duì)抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引發(fā)矛盾，也最經(jīng)常進(jìn)入公共視野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦點(diǎn)在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒(méi)達(dá)到自己的心理價(jià)位時(shí)就被政府征收走，征遷博弈成為典型的“討價(jià)還價(jià)”。因?yàn)檎鬟w涉及利益巨大，政府和村民任何一方都不愿輕易妥協(xié)，博弈出現(xiàn)停滯、反復(fù)乃至糾紛都是正常現(xiàn)象。征遷博弈的癥結(jié)不在于博弈的量——征遷涉及利益巨大必然引發(fā)大量的、持久反復(fù)的博弈，而在于博弈的質(zhì)——博弈無(wú)序化，即政府和村民都偏好在基本事實(shí)厘定之外使用各式各樣的“策略行為”向?qū)Ψ绞?，而且這些“策略行為”常常在公共規(guī)則之外，缺乏原則和“底線(xiàn)”，最后淪為不擇手段地“斗智斗勇”。博弈無(wú)序化讓各主體更難達(dá)成一致、更難化解既有糾紛，另外博弈無(wú)序化本身亦會(huì)生發(fā)出更多糾紛。

征遷博弈無(wú)序化與基層治理能力弱化緊密相關(guān)。下藥需對(duì)癥，基層治理的問(wèn)題要從基層治理的角度“下藥”，變更資源分配制度不能替代解決基層治理的病癥，單方面冒進(jìn)甚至?xí)又鼗鶎又卫淼牟“Y。以征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，增加征遷補(bǔ)償，具有一定的意義，尤其中西部地區(qū)一些缺乏財(cái)力卻又想“大興土木”以地生財(cái)?shù)牡胤秸?，給村民的補(bǔ)償過(guò)低，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府是一種硬約束，防止村民因?yàn)檎鬟w生活水平下降甚至跌落溫飽線(xiàn)。但提高補(bǔ)償價(jià)格不可能解決征遷博弈中的無(wú)序亂象，補(bǔ)償價(jià)格提高只是提升了談判的“起步價(jià)”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價(jià)”而不改變無(wú)原則的博弈方式，反而會(huì)讓無(wú)“底線(xiàn)”式的博弈更激烈，更難形成合意。

四、結(jié)論和討論

土地增值利益分配的改革方向，應(yīng)是擴(kuò)大“公共性”，而不是從政府謀利一端搖擺到地主食利一端。原先土地開(kāi)發(fā)的弊病在于，多數(shù)收益由地方政府、廠(chǎng)商和開(kāi)發(fā)商獲得，擴(kuò)大“公共性”，首先是向“公共財(cái)政”推進(jìn)，“土地財(cái)政”的使用應(yīng)更加程序化和透明化，并防止“土地金融”過(guò)度使用引發(fā)資金鏈危機(jī)。其次是增加非農(nóng)收益惠及的主體：1．中央政府。中央政府作為引起非農(nóng)土地增值的主體之一，有權(quán)參與增值分配，中央政府可以直接提取一部分利益作為宏觀(guān)調(diào)控資金以平衡各種弱勢(shì)主體、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，中央政府還必須加強(qiáng)用地指標(biāo)監(jiān)控，防止地方政府以各種借口突破指標(biāo)，在工商業(yè)條件不具備的情況下盲目開(kāi)發(fā)土地。2．地方政府。“土地財(cái)政”需在地方政府的代際之間進(jìn)行平衡，避免當(dāng)下的地方政府“寅吃卯糧”。3．市民。除了提供城市公共物品，地方政府應(yīng)在房地產(chǎn)市場(chǎng)方面削弱盈利性，一是控制出讓的地價(jià)，避免造成商品房?jī)r(jià)格水漲船高，二是增加供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、保障房和廉租房。4．農(nóng)業(yè)型村莊的村民。農(nóng)業(yè)型村莊的村民既沒(méi)有獲得征遷等一次性土地利益變現(xiàn)的機(jī)會(huì)，也沒(méi)有建造出租房等自行開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)，他們從事的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)微薄，卻關(guān)系國(guó)家糧食安全和基層穩(wěn)定，因此政府應(yīng)通過(guò)“土地財(cái)政”各種再分配的途徑補(bǔ)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)，并為有能力有意愿進(jìn)城的群體積極創(chuàng)造條件和保障。總之，土地開(kāi)發(fā)利益需在中央政府、地方政府、廠(chǎng)商、開(kāi)發(fā)商、市民、城中和城郊村民、遠(yuǎn)郊村民之間合理分配。

土地開(kāi)發(fā)利益分配改進(jìn)的基本目的，是縮小城鄉(xiāng)“二元社會(huì)”的差距，增加種地村民的福利，減少村民進(jìn)城的阻力（如房?jī)r(jià)），而不是打造出一個(gè)分化明顯且固化的“三元社會(huì)”，即在城市之外，農(nóng)村又分化并固化為兩種類(lèi)型：分享不到城市發(fā)展好處又難以融入城市的遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)型村莊村民，不事生產(chǎn)卻穩(wěn)定獲取地租的城中村和城郊村村民。

同時(shí)，分析土地開(kāi)發(fā)的糾紛，需要明晰層次，資源分配制度的問(wèn)題歸資源分配制度，基層治理的問(wèn)題歸基層治理。不能指望“畢其功于一役”——依靠某一制度（無(wú)論是產(chǎn)權(quán)、賦稅還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）變革便能全盤(pán)解決征遷糾紛，也不能把資源分配制度看作“萬(wàn)金油”，可以替代基層治理的改進(jìn)。

[注釋]

責(zé)任編輯：劉華安

F301

A

1008-4479（2015）05-0098-06

2015-04-06

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村集體土地確權(quán)中的土地糾紛及其解決研究”（13CSH049）階段性成果。

耿羽，博士，福建社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所助理研究員；王會(huì)，博士，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所助理研究員。