李世樂

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

新形勢(shì)下空港口岸限定區(qū)域規(guī)范管理初探

李世樂

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

立足空港口岸限定區(qū)域管理現(xiàn)狀，探討目前空港口岸限定區(qū)域劃分不明，實(shí)際管理主體不一，以及因管理不規(guī)范產(chǎn)生的問題等，提出新形勢(shì)下規(guī)范邊檢機(jī)關(guān)對(duì)空港口岸限定區(qū)域規(guī)范管理的建議。

口岸限定區(qū)域；新形勢(shì)；空港；規(guī)范管理

隨著新時(shí)期邊檢政策的適時(shí)調(diào)整和逐漸深化，邊檢機(jī)關(guān)逐步實(shí)現(xiàn)了從管控為中心向服務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變。特別是《出境入境管理法》的頒布實(shí)施，以立法的形式確定邊檢機(jī)關(guān)為口岸限定區(qū)域管理的主體?？诎断薅▍^(qū)域管理問題越來越引發(fā)有關(guān)部門和學(xué)者的注意。目前關(guān)于口岸限定區(qū)域管理問題的研究較少，特別是針對(duì)空港口岸限定區(qū)域管理的更少。雖然這些研究形成了一些有價(jià)值的觀點(diǎn)，并對(duì)口岸限定區(qū)域管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。但是，因空港口岸限定區(qū)域管理不規(guī)范產(chǎn)生的問題日益凸顯，管理難度大，并面臨新的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步規(guī)范管理迫在眉睫。本文對(duì)空港口岸限定區(qū)域管理所面臨的主要問題進(jìn)行論述，以探究如何推進(jìn)空港口岸限定區(qū)域規(guī)范管理。

一、空港口岸限定區(qū)域管理現(xiàn)狀

(一)管理依據(jù)

目前，涉及空港口岸限定區(qū)域管理的法律法規(guī)，主要為1995年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》(以下簡(jiǎn)稱《邊檢條例》)。《邊檢條例》第4條規(guī)定，邊防檢查站為維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，履行下列職責(zé)：對(duì)口岸限定區(qū)域進(jìn)行警戒，維護(hù)出境入境秩序。由《邊檢條例》到《出境入境管理法》，對(duì)口岸限定區(qū)域規(guī)定的變化主要集中在，明確規(guī)定口岸限定區(qū)域的管理主體為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)；用“實(shí)施管理”取代“警戒”?！熬洹惫ぷ魍ǔＳ蓭в熊娛滦再|(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)采取武裝形式開展，“實(shí)施管理”則體現(xiàn)的是一種行政手段。

(二)管理主體

《出境入境管理法》實(shí)施前，由于缺乏必要的法律法規(guī)明確口岸限定區(qū)域的管理主體，加上邊檢體制改革，以及各個(gè)空港口岸差異較大等因素，導(dǎo)致目前空港口岸限定區(qū)域的實(shí)際管理主體不一。實(shí)踐中，目前主要以機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)、邊檢機(jī)關(guān)、機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)和邊檢機(jī)關(guān)相聯(lián)合等作為主體的三種情形。2013年7月1日《出境入境管理法》開始實(shí)施，已明確邊檢機(jī)關(guān)作為口岸限定區(qū)域的管理主體。

(三)管理區(qū)域

口岸限定區(qū)域，是指根據(jù)出入境邊防檢查、監(jiān)護(hù)、管理等工作的需要，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)在出入境口岸劃定的一定區(qū)域，是邊檢機(jī)關(guān)開展工作和實(shí)施出入境管理的主要場(chǎng)所[1]?？崭劭诎断薅▍^(qū)域主要包括與實(shí)施邊防檢查所涉及的出發(fā)廳和到達(dá)廳的候檢大廳(包括旅客等待區(qū)、資料填寫區(qū))、驗(yàn)證通道、工作人員通道及周邊，以及需要巡查和監(jiān)管的等待登機(jī)區(qū)(通向班機(jī)的通道、廊橋)和下機(jī)至候檢區(qū)域。

(四)管理目標(biāo)及功能

空港口岸限定區(qū)域的管理目標(biāo)是，邊檢機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)，在限定區(qū)域內(nèi)，通過綜合運(yùn)用多種管理方式方法，并與口岸相關(guān)單位共同協(xié)作，達(dá)到維護(hù)好出入境秩序、方便人員進(jìn)出、防止相關(guān)違法違規(guī)案件發(fā)生的一種狀態(tài)。

空港口岸限定區(qū)域的管理功能，是邊檢機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所應(yīng)具有的管理能力。邊檢機(jī)關(guān)的管理能力源于其法定職能，主要有：對(duì)進(jìn)出限定區(qū)域的人員實(shí)施管理；維護(hù)出入境秩序和安全，為出入境邊防檢查工作提供環(huán)境保證；預(yù)防、制止和打擊非法出入境活動(dòng)；先期處置和控制權(quán)限外的治安案件、刑事案件和其它突發(fā)事件；協(xié)助做好重要賓客出入境的警衛(wèi)工作等。

(五)管理的主要對(duì)象及其手段

管理的對(duì)象主要為進(jìn)出空港口岸限定區(qū)域的人員，按照進(jìn)出口岸限定區(qū)域的目的不同，主要分為四類:一是出入境人員；二是口岸聯(lián)檢單位和相關(guān)單位的工作人員；三是短期和臨時(shí)因工作需要的人員；四是其他人員。

實(shí)踐中，邊檢機(jī)關(guān)實(shí)施管理的不同之處是邊檢機(jī)關(guān)單獨(dú)制發(fā)通行證，該通行證的通行區(qū)域僅指國(guó)際控制區(qū)域，國(guó)際控制區(qū)域包括口岸限定區(qū)域和機(jī)場(chǎng)其它國(guó)際功能區(qū)，如武夷山機(jī)場(chǎng)邊檢站。機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)和邊檢機(jī)關(guān)共同管理的情況，主要是在通行證的制發(fā)環(huán)節(jié)，邊檢機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行審核備案和臨時(shí)進(jìn)出口空港岸限定區(qū)域的人員進(jìn)行審批，如?？诿捞m邊檢站。此外，除了邊檢機(jī)關(guān)實(shí)施管理的情形外，日常管理中，機(jī)場(chǎng)安檢將發(fā)現(xiàn)違反口岸限定區(qū)域通行證管理規(guī)定的行為，通報(bào)給機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)，由機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理。

二、空港口岸限定區(qū)域規(guī)范管理面臨的問題

(一)法定管理主體缺位

雖然《出境入境管理法》已明確規(guī)定邊檢機(jī)關(guān)為口岸限定區(qū)域的法定管理主體，但從前述三種管理情形可知，實(shí)踐中多數(shù)口岸邊檢機(jī)關(guān)并沒有成為實(shí)際的管理主體。這是應(yīng)然和實(shí)然的問題，也是制約空港口岸限定區(qū)域規(guī)范管理的核心問題。

(二)管理區(qū)域劃分不明

火車站、機(jī)場(chǎng)和客運(yùn)碼頭等口岸的邊防檢查限定區(qū)域范圍：出境的從邊檢侯檢區(qū)到機(jī)(船、車)門，入境的從機(jī)(船、車)門至邊檢驗(yàn)證臺(tái)[2]。實(shí)踐中，空港口岸情況各有不同。出境邊檢候檢區(qū)到機(jī)門，一些空港口岸限定區(qū)域包括旅客員工通行區(qū)、海關(guān)的監(jiān)管區(qū)和口岸相關(guān)經(jīng)營(yíng)單位；另一些空港口岸包括安檢檢查區(qū)、旅客員工通行區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)和口岸經(jīng)營(yíng)單位等。入境的飛機(jī)有停靠在遠(yuǎn)機(jī)位和直接?？吭诶葮虻那闆r，空港口岸限定區(qū)域劃分為靜態(tài)還是動(dòng)態(tài)的情形，實(shí)踐中，各有利弊，難下定論。

空港口岸限定區(qū)域出現(xiàn)劃分模糊、區(qū)域交叉的情形原因主要有：1.各個(gè)空港口岸情況存在差異。2.缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。3.口岸各相關(guān)單位利益訴求存在沖突。

(三)沒有明確的管理分工

空港口岸限定區(qū)域的管理存在法定管理主體缺位，交叉管理的情況，沒有明確合理的分工，執(zhí)法部門很難科學(xué)掌控執(zhí)法的力度和廣度，參與管理的單位工作重點(diǎn)不同，實(shí)踐中出現(xiàn)違法違規(guī)問題難以制約。例如有些空港口岸，入境旅客在抵港下機(jī)后，由持用機(jī)場(chǎng)控制區(qū)通行證的人員駕駛車輛將其由外場(chǎng)(停機(jī)坪)直接接走；以及出港時(shí)持用口岸限定區(qū)域通行證的工作人員不經(jīng)過邊防檢查直接上飛機(jī)后被發(fā)現(xiàn)。雖然邊檢機(jī)關(guān)的相關(guān)管理措施不斷進(jìn)步，上述問題得到了一定的制約。但是口岸情況日新月異，不改變現(xiàn)有的不利局面，必然影響對(duì)空港口岸限定區(qū)域的規(guī)范管理。

(四)管理執(zhí)行不力

國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于擾亂口岸限定區(qū)域行為的管轄、認(rèn)定和處罰有明確的規(guī)定，并且處罰的力度逐漸增加，在一定程度上對(duì)于打擊擾亂口岸限定區(qū)域的違法行為起到了積極作用?！冻鋈刖尺叿罊z查勤務(wù)規(guī)范》第34條對(duì)口岸限定區(qū)域發(fā)生的案件的管轄進(jìn)行了規(guī)定：口岸限定區(qū)域內(nèi)發(fā)生刑事案件或《邊檢條例》規(guī)定以外的治安案件，邊檢站應(yīng)根據(jù)管轄分工移交當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)處理。《邊檢條例》第35條第1款規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入口岸限定區(qū)域或者進(jìn)入后不服從管理，擾亂口岸管理秩序的”，處以警告或者500元以下罰款。《出境入境管理法》第82條規(guī)定，有下列情形之一的給予警告，可以并處二千元以下罰款：(一)擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處五日以上十日以下拘留?！冻鼍橙刖彻芾矸ā丰屃x中認(rèn)為：所謂的情節(jié)嚴(yán)重，可以從擾亂口岸限定區(qū)域的人員數(shù)量、次數(shù)、行為方式、后果等方面來判斷[3]。

有明確的法律法規(guī)對(duì)擾亂空港口岸限定區(qū)域行為進(jìn)行認(rèn)定和處罰，但是實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)實(shí)際處罰困難的原因主要有：

1.根本原因是業(yè)務(wù)量大。旅客量以突飛猛進(jìn)的方式增長(zhǎng)，以白云口岸為例，2010年出入境旅客員工的數(shù)量為620余萬，2011年740萬，2012年860萬，2013年突破1 000萬。實(shí)踐中，特別是在客流高峰，空港口岸的邊檢一線民警和隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常是在極限狀態(tài)下應(yīng)對(duì)不斷增加的客流。一位資深老民警曾說，這里像是一個(gè)緊張而又忙碌的流水線生產(chǎn)車間。在這種環(huán)境中，擾亂空港口岸限定區(qū)域的行為從發(fā)生到被發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定處罰，都處在一種緊張忙碌的氛圍之中，無疑增加了處理該行為的難度。

2.直接原因是一線民警和隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)形成了一種畏難和委曲求全的慣性思維。隨著邊檢提服工作的不斷推進(jìn)，旅客量一直在呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，一線檢查民警工作任務(wù)越來越繁重，壓力劇增。大部分一線執(zhí)勤民警對(duì)擾亂口岸限定區(qū)域的行為多是忍氣吞聲、委曲求全，一線執(zhí)勤隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)常來不及處理，對(duì)于不涉及邊檢業(yè)務(wù)核心的其他問題，順其自然成為一種無奈的選擇，長(zhǎng)此以往，影響到對(duì)該行為的實(shí)際處罰。

3.重要原因是對(duì)擾亂空港口岸限定區(qū)域行為的認(rèn)定和處罰的執(zhí)法力量薄弱。擾亂空港口岸限定區(qū)域的行為多樣，對(duì)該行為的認(rèn)定，需要一線執(zhí)勤民警或者隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和證據(jù)采集，再由執(zhí)法調(diào)研隊(duì)進(jìn)行認(rèn)定和處罰。這樣對(duì)該行為的認(rèn)定和處罰，需要有一線邊檢民警與隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、以及執(zhí)法調(diào)研隊(duì)共同努力才能完成。但是作為處理此類案件的執(zhí)法調(diào)研隊(duì)，工作還包括出入境人員、交通運(yùn)輸工具等違法違規(guī)案件的處理和情報(bào)信息收集等。實(shí)踐中，警力的不足，對(duì)于擾亂空港口岸限定區(qū)域管理秩序的案件，只要不是影響特別惡劣，造成旅客圍觀、擁堵，能不處理就不處理成為一種常態(tài)。

三、規(guī)范空港口岸限定區(qū)域管理的建議

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

《出境入境管理法》已明確邊檢機(jī)關(guān)為管理主體，以新的《邊檢條例》正在修改為契機(jī)，進(jìn)一步明確邊檢機(jī)關(guān)的權(quán)限職責(zé)，包括空港口岸限定區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)或者劃分原則，以及各職能部門相互協(xié)作的法律依據(jù)。完善相關(guān)法律法規(guī)，為邊檢機(jī)關(guān)實(shí)施管理的過程中真正能夠管得住、管得牢、管得規(guī)范提供法律保障。

(二)破除舊思維，提升邊檢執(zhí)法權(quán)威

邊檢機(jī)關(guān)要深刻認(rèn)識(shí)擾亂空港口岸限定區(qū)域行為的違法性和危害性，以及給口岸限定區(qū)域管理和邊防檢查工作順利開展帶來的不利影響。邊檢民警要善于打破畏難和委曲求全的慣性思維，要勇于、敢于執(zhí)法，對(duì)于出現(xiàn)擾亂空港口岸限定區(qū)域的行為，特別是阻礙邊檢執(zhí)法執(zhí)勤的惡性事件，要克服一線任務(wù)多，壓力大，警力緊張等客觀因素，及時(shí)搜集證據(jù)，果斷采取必要措施，依法進(jìn)行處理。切實(shí)保障和維護(hù)好口岸的出入境秩序和邊檢民警執(zhí)法執(zhí)勤的有效開展，維護(hù)邊檢機(jī)關(guān)行使中央事權(quán)的執(zhí)法權(quán)威，提升邊檢執(zhí)法的公信力。

(三)依法實(shí)施，提升執(zhí)法效果

1.規(guī)范管理主體。通過完善法律法規(guī)，按照管理主體的職責(zé)權(quán)限，逐步確立邊檢機(jī)關(guān)對(duì)空港口岸限定區(qū)域管理的主體地位。

2.明確區(qū)域劃分。空港口岸限定區(qū)域的劃分，在體現(xiàn)時(shí)代性、地域性的同時(shí)，又應(yīng)具有很強(qiáng)的實(shí)操性，一直是制約頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)際執(zhí)法的難題。邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)以完善的法律法規(guī)為依據(jù)，堅(jiān)持：依法劃分，權(quán)責(zé)分明、有利于管理；會(huì)同地方人民政府，與其它口岸相關(guān)單位相互協(xié)作；有利于出入境邊防檢查工作的順利開展；從實(shí)際出發(fā)、因地制宜、把握有利時(shí)機(jī)等原則，從中央層面協(xié)調(diào)制定出空港口岸限定區(qū)域劃分的一般標(biāo)準(zhǔn)或者是劃分規(guī)則，為空港口岸限定區(qū)域的具體劃分，及邊檢機(jī)關(guān)與相關(guān)單位就具體劃分產(chǎn)生問題的溝通交流、磋商和相關(guān)合作起到實(shí)質(zhì)性規(guī)范指導(dǎo)作用。

3.提升執(zhí)法效果。實(shí)踐中，迫切需要一支執(zhí)法力量，囊括口岸限定區(qū)域巡查，動(dòng)態(tài)掌握空港口岸一線的情況，發(fā)現(xiàn)問題和緊急情況能快速有效處理。通過與相關(guān)媒體建立合作機(jī)制，對(duì)于擾亂空港口岸限定區(qū)域行為的處罰，及時(shí)向社會(huì)公布案情和處理結(jié)果，增加曝光度，增強(qiáng)邊檢機(jī)關(guān)執(zhí)法的實(shí)際效果和公信力。提升法律的威懾作用，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

(四)提高自身管理能力

空港口岸限定區(qū)域管理涉及面廣，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)要求較高。需要不斷加強(qiáng)邊檢執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)，增強(qiáng)管理能力，提高管理水平，不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。邊檢機(jī)關(guān)內(nèi)部隊(duì)伍管理目標(biāo)，一定程度上要服務(wù)于構(gòu)建和諧通暢通關(guān)環(huán)境這一大目標(biāo)，與規(guī)范空港口岸限定區(qū)域管理的目標(biāo)趨于一致。這就要求邊檢機(jī)關(guān)和各參與空港口岸限定區(qū)域規(guī)范管理的有關(guān)單位加強(qiáng)內(nèi)部的隊(duì)伍管理，防范和杜絕涉嫌瀆職、協(xié)助偷渡等案件的發(fā)生，共同促進(jìn)空港口岸限定區(qū)域的規(guī)范管理。

(五)創(chuàng)新管理的方式方法

1.創(chuàng)新日常管理手段。當(dāng)出現(xiàn)制約口岸限定區(qū)域劃分和管理的突出問題時(shí)，特別需要各空港邊檢機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)新性地解決有關(guān)問題?！豆膊筷P(guān)于進(jìn)一步提高邊檢服務(wù)水平的意見》中指出，在創(chuàng)新管理模式方面，要以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用為核心，強(qiáng)力推進(jìn)科技信息化建設(shè)，拓展管控防線，提高保障能力，推行網(wǎng)絡(luò)化、遠(yuǎn)程化、自動(dòng)化服務(wù)。規(guī)范空港口岸限定區(qū)域管理，需要不斷提升科技應(yīng)用水平，植入先進(jìn)的科技手段，提升通行證制作的防偽水平，將人臉識(shí)別和指紋驗(yàn)證技術(shù)等納入到實(shí)際管理中，不斷升級(jí)空港口岸限定區(qū)域檢查系統(tǒng)，加強(qiáng)檢查數(shù)據(jù)的分析研判，不斷簡(jiǎn)化檢查方式，降低管理成本，提高管理效率。

2.創(chuàng)新通行證的制發(fā)管理。通過對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)條件審核，到批準(zhǔn)制發(fā)證、使用、日常檢查和證件的失效這一過程實(shí)施有效管理，并結(jié)合降低管理成本、方便管理的原則，進(jìn)一步規(guī)范口岸限定區(qū)域的管理。通過對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行培訓(xùn)考試，提高申請(qǐng)人對(duì)空港口岸限定區(qū)域管理相關(guān)知識(shí)的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)管理力度，方便人員進(jìn)出空港口岸限定區(qū)域。

3.加強(qiáng)口岸限定區(qū)域巡查、抽查的力度。完善相關(guān)執(zhí)勤裝備，減少徒步和現(xiàn)有執(zhí)法設(shè)備的不利影響，通過提高相關(guān)的執(zhí)勤裝備的科技含量、管理效率和增強(qiáng)實(shí)際效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑情況和問題，快速反應(yīng)、及時(shí)控制處理，防患于未然。

(六)健全各部門協(xié)作管理機(jī)制

空港口岸邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)同機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)和有關(guān)職能部門建立協(xié)作機(jī)制，明確職責(zé)分工，形成合力。通過證件制發(fā)與管理、卡口管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、高清電子監(jiān)控、電子門禁、巡查監(jiān)護(hù)電子圍欄等手段和方式對(duì)空港口岸限定區(qū)域進(jìn)行管理。必要時(shí)，對(duì)口岸限定區(qū)域進(jìn)行警戒。依法形成邊檢機(jī)關(guān)管理為主，機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)和相關(guān)單位共同參與、協(xié)同管理的模式。用科學(xué)的管理理念，不斷優(yōu)化管理思維，圍繞“內(nèi)緊外松”的大原則，積極探索科學(xué)合理的管理路徑，理論研究與實(shí)踐工作相結(jié)合，借鑒境內(nèi)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和成熟的做法，因地制宜、循序漸進(jìn)，積極解決影響空港口岸限定區(qū)域管理的問題，逐步形成管理理念先進(jìn)、管理方式科學(xué)、管理水平優(yōu)良的空港口岸限定區(qū)域管理機(jī)制。

[1] 李國(guó)新，周海彪，梁驍.論限定區(qū)域的準(zhǔn)入管理[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2009,(1).

[2] 魏琴.當(dāng)前出入境管理中存在的問題及對(duì)策[J].湖北公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2001,(4)：60-63.

[3] 國(guó)務(wù)院法制辦公室政法司，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院.《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》釋義[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012.

(責(zé)任編輯 杜 彬)

On the Current Limited Regional Specification of the Airport Management

LI Shile

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Based on the airport restricted area partition， the problems with air port restricted area specification management is discussed and the suggestions under the new situation are offered.

port restricted area； the new situation； airport； the standard management

2014-12-06

李世樂(1984— )，男，河南開封人，邊防檢查專業(yè)在讀警務(wù)碩士。

D631.46

A

1008-2077(2015)05-0018-04