朱未易

（南京市社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所，江蘇南京210018）

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正在不斷加速，隨之而來(lái)的是城市發(fā)展中出現(xiàn)的各種問(wèn)題亟待研究，目前，學(xué)界對(duì)我國(guó)城市治理的研究也在不斷深入，同時(shí)也對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市治理理念和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒性研究，但如何在城市治理中將法治思維和方法貫穿其中，以此提升現(xiàn)代化城市的治理水平，還是一個(gè)值得深入研究的命題。

一、城市治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

我們以往對(duì)社會(huì)的許多方面一直是強(qiáng)調(diào)管理或管控，以現(xiàn)代城市建設(shè)的視角看，從管理向治理的轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)在訴求和需要，因此有了從強(qiáng)調(diào)城市管理向強(qiáng)調(diào)城市治理的內(nèi)生動(dòng)力。即從強(qiáng)調(diào)集權(quán)、服從、高效、強(qiáng)制和規(guī)范等傳統(tǒng)官僚制的城市管理，向主張地方分權(quán)化改革、強(qiáng)調(diào)公私部門伙伴關(guān)系、實(shí)行多中心治理體制、注重城市治理法治化、推進(jìn)市民參與民主治理等的城市治理轉(zhuǎn)變。①參見(jiàn)楊馥源、陳剩勇、張丙宣：《城市政府改革與城市治理：發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。我國(guó)學(xué)界對(duì)城市治理的研究成果無(wú)論在概念、內(nèi)涵、范圍、內(nèi)容和方法以及域外經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面都有較為深入的研究，但是有關(guān)城市治理法治的研究顯得不足。下面結(jié)合學(xué)界對(duì)城市治理及其法治研究進(jìn)行觀點(diǎn)的梳理。

（一）城市治理的概念分析

城市治理理論是研究城市治理法治問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，關(guān)于城市治理的概念，學(xué)界基于不同的治理理論有不同的觀點(diǎn)表述。一是基于治理的關(guān)系理論，認(rèn)為城市治理是城市主體或城市利益相關(guān)者之間的關(guān)系，或者說(shuō)城市主體之間的運(yùn)行機(jī)制，它是城市發(fā)展中的一種制度安排。城市治理是城市如何處理好城市政府與城市市民的關(guān)系、城市政府內(nèi)部各層組織的縱橫向的關(guān)系、城市政府在多層政府體系中的關(guān)系、城市政府與跨國(guó)公司間的關(guān)系等的一個(gè)體系結(jié)構(gòu)。②參見(jiàn)蹤家峰、郝壽義、黃楠：《城市治理分析》，《河北學(xué)刊》2001年第6期；蹤家峰、顧培亮：《城市公共管理研究的新領(lǐng)域——城市治理研究及其發(fā)展》，《天津大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第10期。二是基于治理的廣狹理論，認(rèn)為廣義的城市治理是一種城市地域空間治理的概念，是為了謀求城市中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，把城市中的資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素都包含在內(nèi)的整體地域治理概念。狹義的城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合機(jī)制。③參見(jiàn)王佃利：《城市治理中的利益主體行為機(jī)制》，人民大學(xué)出版社2009年版，第32頁(yè)。三是基于治理的主體理論，認(rèn)為城市治理就是在摒棄傳統(tǒng)城市管理一元價(jià)值觀及其“單中心”運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持城市治理的多元價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)在城市政府主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的善治，最終達(dá)到城市的可持續(xù)發(fā)展。④參見(jiàn)張文禮：《多中心治理：我國(guó)城市治理的新模式》，《開(kāi)發(fā)研究》2008年第1期。

（二）城市治理的價(jià)值理念

城市治理的價(jià)值理念以不同的學(xué)科作為背景來(lái)解釋都會(huì)有不同的觀點(diǎn)和結(jié)論，但以良法善治作為城市治理的價(jià)值追求應(yīng)該說(shuō)是具有共識(shí)的，可以說(shuō)城市的良法善治理念的確立是城市治理從傳統(tǒng)型管理理念向現(xiàn)代型治理理念的價(jià)值轉(zhuǎn)型。一是基于城市治理的善治理念，認(rèn)為善治城市作為城市的一種特殊形態(tài)，是當(dāng)代治理與善治理論在城市發(fā)展和城市管理領(lǐng)域滲透的結(jié)果。⑤參見(jiàn)錢振明：《善治城市》，中國(guó)計(jì)劃出版社2006年版，前言第3頁(yè)。善治即“良好的治理”，為了克服治理的失效,當(dāng)代西方治理理論在“治理”概念的基礎(chǔ)上,提出了“良好的治理”即“善治”的理念。其善治城市的基本要素是合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等，也是測(cè)量城市善治程度的基本標(biāo)準(zhǔn)。⑥參見(jiàn)錢振明：《善治城市：中國(guó)城市治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與路徑分析》，《江海學(xué)刊》2006年第3期。二是基于城市治理的法治理念，認(rèn)為城市治理是政府行政權(quán)力與公民權(quán)利互動(dòng)的治理體系，是依法治理與保障人權(quán)為實(shí)踐取向、以人文主義為價(jià)值傾向的治理態(tài)勢(shì)，是在非常態(tài)下也不偏離法治精神的治理觀念。⑦參見(jiàn)肖金明：《城市治理的法治維度》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。三是基于城市共同治理理念，認(rèn)為要發(fā)揮城市治理中“參與行政和合作行政”的共同治理功能，這也是行政民主化的表現(xiàn)和需求，城市治理作為一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)的現(xiàn)代執(zhí)法理念和制度設(shè)計(jì)。要樹(shù)立大城管理念和共同治理理念，樹(shù)立以人為本、柔性執(zhí)法理念，形成城管部門與其他執(zhí)法部門的更大合力，創(chuàng)建一條政府負(fù)責(zé)、公眾參與、政民合作、民主行政的城市管理法治化路徑。⑧參見(jiàn)莫于川：《城市治理需要“大城管”格局》，http://www.aisixiang.com/data/67145.htm l/20130830；莫于川：《從城市管理走向城市治理完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期。四是基于城市治理價(jià)值轉(zhuǎn)型，認(rèn)為從城市管理到城市治理的轉(zhuǎn)型，源于城市事務(wù)發(fā)展的客觀要求，城市管理困境的改革需要，民間力量崛起的參與訴求，各國(guó)治理潮流的重要影響。⑨參見(jiàn)康楓翔：《城市治理：理念與制度的雙重革新——試評(píng)〈南京市城市治理?xiàng)l例〉的制度創(chuàng)新》，《城市管理與科技》2013年第5期。五是基于城市公民權(quán)利理念，認(rèn)為城市發(fā)展過(guò)程中的民生問(wèn)題，更多是治理問(wèn)題，是制度問(wèn)題，而解決民生問(wèn)題的關(guān)鍵，就在于把公民權(quán)利定位于城市治理的制度基礎(chǔ)，根據(jù)公民權(quán)利來(lái)設(shè)計(jì)城市治理的制度安排，把城市發(fā)展的最高目的定位于促進(jìn)人的全面而自由的發(fā)展。⑩參見(jiàn)蔡晶晶、毛壽龍：《從民生問(wèn)題透視城市治理的制度基礎(chǔ)》，《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

（三）城市治理的模式結(jié)構(gòu)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市治理模式的形成導(dǎo)源于不同的社會(huì)秩序，人類行為受到兩種社會(huì)秩序的規(guī)范影響：一種是直接憑借外部權(quán)威，為實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同目標(biāo)，靠指令、命令來(lái)計(jì)劃和建立的行動(dòng)秩序，這種人造的秩序即是“組織”或曰計(jì)劃秩序；另一種是間接的，因行為主體都自發(fā)自愿地服從共同承認(rèn)的規(guī)則而形成行動(dòng)秩序。兩種社會(huì)秩序?qū)τ诔鞘邪l(fā)展最為直接的影響就在于對(duì)城市治理模式的型構(gòu)，也就是說(shuō)不同的社會(huì)秩序型構(gòu)不同的城市治理模式，不同的的城市治理模式?jīng)Q定不同的城市發(fā)展。?參見(jiàn)羅震東：《秩序、城市治理與大都市規(guī)劃理論的發(fā)展》，《城市規(guī)劃》2007年第12期。哈耶克將第二種社會(huì)秩序稱之為“自生自發(fā)秩序”，邁科爾·波蘭尼將第一種情況稱之為“單中心”的社會(huì)秩序，而將第二種情況稱之為“多中心”的社會(huì)秩序。

城市治理的模式與結(jié)構(gòu)具有動(dòng)態(tài)發(fā)展的特征，已經(jīng)從傳統(tǒng)的單一型城市治理結(jié)構(gòu)模式向多元型城市治理結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)型，這是城市治理發(fā)展的總的趨勢(shì)，但是對(duì)于多元型城市治理結(jié)構(gòu)模式的描述又有著不同的觀點(diǎn)。一是基于城市治理的政府與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)模式的觀點(diǎn)，認(rèn)為城市治理應(yīng)該走“強(qiáng)政府”與“大社會(huì)”的結(jié)構(gòu)模式，需要一個(gè)權(quán)能廣泛的法治型和服務(wù)型政府，同時(shí)也需要一個(gè)非常發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，包括了各種社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、非盈利和非政府組織以及社區(qū)在內(nèi)的民間組織，并在城市的各個(gè)公共事務(wù)領(lǐng)域形成政府與社會(huì)“齊抓共管”的局面。?參見(jiàn)李步云：《改革開(kāi)放以來(lái)世界城市治理法治化的進(jìn)程》，《北京社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。因此，這里的“強(qiáng)政府”和“大社會(huì)”是旨在建構(gòu)一個(gè)強(qiáng)大的政府與社會(huì)互動(dòng)互恰的城市治理模式，“強(qiáng)政府”應(yīng)該是指強(qiáng)大的法治型政府、服務(wù)型政府、協(xié)作型政府、保障型政府和效率型政府?！按笊鐣?huì)”應(yīng)該是指強(qiáng)大的市民社會(huì)、社會(huì)組織和社會(huì)自治。二是基于城市治理主體結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，認(rèn)為城市治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)以政府為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)，政府是治理的主體，但已不是治理的唯一主體，政府治理城市所產(chǎn)生的局限性需要由獨(dú)立于政府之外的非政府組織來(lái)彌補(bǔ)。各種非政府組織已經(jīng)能夠較為獨(dú)立地進(jìn)行著原先由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的部分治理活動(dòng)，發(fā)展為城市治理的重要主體。?參見(jiàn)錢振明：《善治城市：中國(guó)城市治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與路徑分析》，《江海學(xué)刊》2006年第3期。三是基于城市治理新區(qū)域主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為城市治理應(yīng)該借鑒新區(qū)域主義的治理模式，強(qiáng)調(diào)治理而非統(tǒng)治、強(qiáng)調(diào)跨部門而非單一部門、強(qiáng)調(diào)協(xié)作而非協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)過(guò)程而非結(jié)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)而非制度、強(qiáng)調(diào)開(kāi)放而非封閉、強(qiáng)調(diào)信任而非問(wèn)責(zé)、強(qiáng)調(diào)賦權(quán)而非權(quán)力。?參見(jiàn)曹海軍等：《城市治理理論的范式轉(zhuǎn)換及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)行政管理》2013年第7期。四是基于城市治理契約主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為城市治理的合同制治理應(yīng)該成為今天城市治理的一種公共治理的發(fā)展方向。它是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠為原則，以合同為內(nèi)在協(xié)作機(jī)制，組成的一種有效治理社會(huì)的公共行動(dòng)形式。合同制治理具有提升政府管理效率、帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、具有潛在社會(huì)收益。?參見(jiàn)張麗娜：《合同制治理：城市治理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，《行政論壇》2010年第6期。城市治理的合同制治理不失為城市治理法治化的一種思維路徑和操作方法，體現(xiàn)的是城市治理不同主體間平等、自由、公平和規(guī)范的合作型或協(xié)作型治理關(guān)系。五是基于城市治理的權(quán)力與權(quán)利博弈的觀點(diǎn)，認(rèn)為從權(quán)力結(jié)構(gòu)視角看，城市治理與自治是一對(duì)相互伴生的命題；而從權(quán)利發(fā)展看，城市空間的隔絕與破除涉及到權(quán)力與權(quán)利的相互作用，城市僅僅是現(xiàn)代社會(huì)中的人類共同體，其最終的歸宿必須從人的權(quán)利發(fā)展中尋求答案。?參見(jiàn)姚尚建：《城市治理：空間、正義與權(quán)利》，《學(xué)術(shù)界》2012年第4期。城市是現(xiàn)代社會(huì)人的共同體得以聚集的唯一載體，追求自由、權(quán)利、發(fā)展和正義等法治要素應(yīng)該作為城市治理的核心價(jià)值目標(biāo)。六是基于城市治理的結(jié)構(gòu)再造，認(rèn)為城市治理首要問(wèn)題是城市等級(jí)制度的變革，城市要實(shí)現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)運(yùn)行模式，包括了城市和國(guó)家總體行政體制的扁平化，同時(shí)也包括了城市內(nèi)部的行政體制的扁平化。?參見(jiàn)鄭永年：《中國(guó)的城市化和城市治理問(wèn)題》，http://www.aisixiang.com/data/63036.htm l/20130415，2014年12月8日訪問(wèn)。

二、城市治理法治的價(jià)值理念

法治精神的要義就是“良法善治”，“良法善治”是法治的最本質(zhì)特征。它包括了正義、公平、民主、自由、人權(quán)、秩序、和諧、安全等等，成為評(píng)價(jià)法律是否為“良法”的重要尺度，成為創(chuàng)制良法的價(jià)值追求，成為實(shí)現(xiàn)良法善治的倫理導(dǎo)向。對(duì)“良法”的理解和判斷是一個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題，但它通常應(yīng)具備以下三個(gè)要素：一是制定完備，即法律應(yīng)當(dāng)是類別齊全、規(guī)范系統(tǒng)、大體涵蓋社會(huì)生活的主要方面，且各項(xiàng)制度相互之間保持大體協(xié)調(diào)的制度體系；二是法律應(yīng)當(dāng)有效規(guī)范社會(huì)生活，并在制定過(guò)程中吸納大多數(shù)社會(huì)成員的參與，進(jìn)而符合社會(huì)和人民的需要，符合社會(huì)一般公平、正義的觀念；三是法律應(yīng)當(dāng)保持內(nèi)在的一致性，立法者應(yīng)當(dāng)不斷通過(guò)修改、補(bǔ)充等方法來(lái)使法律符合社會(huì)的需求與時(shí)代的發(fā)展。?參見(jiàn)王利明：《厘清“法治”的基本內(nèi)涵》，《北京日?qǐng)?bào)》2013年1月28日?！吧浦巍本褪且阎贫己玫姆筛吨T實(shí)施，公正、合理、及時(shí)、有效地用于治國(guó)理政，通過(guò)憲法法律的“統(tǒng)治”實(shí)現(xiàn)“良法”的價(jià)值追求。因此“善治”又主要是制度之治、規(guī)則之治、法律之治，而決不是“人治”。?參見(jiàn)李林：《弘揚(yáng)“良法善治”的法治精神》（2007），http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtm l/Article_39820.shtm l，2014年12月28日訪問(wèn)。一般語(yǔ)境下的“善治”，就治理主體而言，善治是善者治理；就治理目的而言，善治是善意之治，就治理方式而言，善治是善于之治，就治理結(jié)果而言，善治是善態(tài)之治。?參見(jiàn)陳廣勝：《走向善治》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第2頁(yè)。

城市治理法治的關(guān)鍵也應(yīng)該且必須是良法善治，城市治理的“良法善治”內(nèi)涵在現(xiàn)代法治精神所倡導(dǎo)的共同價(jià)值追求之中，城市治理的“良法”是由一整套法律法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件所組成的規(guī)則體系，但這個(gè)規(guī)則體系是否是“良法”，應(yīng)該有一個(gè)體現(xiàn)法治價(jià)值理念的尺度，具體而言，一是城市治理法治的制度設(shè)計(jì)是否能夠體現(xiàn)民主性、合法性和正當(dāng)性；二是城市治理法治的制度設(shè)計(jì)是否能夠體現(xiàn)平等性、公正性和公開(kāi)性；三是城市治理法治的制度設(shè)計(jì)是否能夠體現(xiàn)包容性、開(kāi)放性和吸納性；四是城市治理法治的制度設(shè)計(jì)是否能夠體現(xiàn)監(jiān)督性、保障性和責(zé)任性；五是城市治理法治的制度設(shè)計(jì)是否能夠體現(xiàn)系統(tǒng)性、完整性和操作性。

城市治理的“善治”是在能體現(xiàn)法治理念和法治精神的規(guī)則約束下的治理行為過(guò)程，“善治”之善體現(xiàn)為：城市治理是“良法”之治，城市治理是民本之治，城市治理是民主之治，城市治理是善意之治?！傲挤ā笔巧浦蔚氖滓疤釛l件，沒(méi)有“良法”也就不存在“善治”，很可能成了惡法惡治，但有了“良法”并不必然會(huì)有“善治”，“良法”靠人來(lái)制定，“善治”也要靠人來(lái)踐行，歷史上“良法”惡治的事例也時(shí)有發(fā)生，惡人之于“良法”猶如歪嘴和尚念經(jīng)，經(jīng)再好終難修成正果。因此，“善治”乃“良法”之治、民本之治、民主之治、善意之治，良法之治乃規(guī)則之治，民本之治乃民生之治，民主之治乃人民之治，善意之治乃善者之治。如果“良法”有一個(gè)價(jià)值尺度的話，那么“善治”也應(yīng)該有一個(gè)價(jià)值判準(zhǔn)，這是對(duì)城市治理者是否真正踐行人民城市人民治理的人民主體性理念的一個(gè)考量，筆者以為，一是城市治理者是否能夠具有體察民情、體驗(yàn)民生和體恤民隱的民本之治；二是城市治理者是否能夠具有尊重民權(quán)、不違民心和善用民智的民主之治；三是城市治理者是否能夠具有公正執(zhí)法、懲惡揚(yáng)善和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膭傉?；四是城市治理者是否能夠具有?ài)民、親民和厚民的寬仁之治；五是城市治理者是否能夠具有寬容大度、開(kāi)放吸納和傾聽(tīng)民意的包容之治?？傊诜ㄖ蔚囊暯窍聛?lái)看城市治理的“善治”，應(yīng)該包含治理的合法性、正當(dāng)性、民主性、透明性、責(zé)任性等幾大要素。

總而言之，城市治理的“良法善治”應(yīng)該成為政府與公眾對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行共治的新型治理模式，通過(guò)還政于民、還權(quán)于民，發(fā)揮人民主體性作用，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的根本要求。從城市治理“良法”到“善治”的過(guò)程實(shí)際上應(yīng)該是一個(gè)賦權(quán)于民的過(guò)程，即賦予人民治理城市立良法之權(quán)，又賦予人民治理城市的參與之權(quán)，還賦予人民治理城市的監(jiān)督之權(quán)，同時(shí)也賦予人民治理城市的評(píng)價(jià)之權(quán)。

三、城市治理法治的戰(zhàn)略回應(yīng)

（一）用法治思維分析城市治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

法治思維是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。?姜明安：《再論法治、法治思維與法治手段》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。簡(jiǎn)而言之，法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。?張立偉：《什么是法治思維和法治方式》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年3月31日。就城市治理的法治思維而言，可以概括為依法治理的民主思維、權(quán)利的思維和平等思維。城市治理法治的民主思維要體現(xiàn)行政決策的民主性、規(guī)則制定的民主性和行政行為的民主性；城市治理法治的權(quán)利思維要體現(xiàn)人民本位、權(quán)利本位和公共利益本位的思維理念；城市治理法治的平等思維要體現(xiàn)主體平等、權(quán)利平等和地位平等的思維理念。從目前城市治理的現(xiàn)實(shí)情況看，最經(jīng)常和最多的問(wèn)題還是體現(xiàn)在人民內(nèi)部的利益矛盾和糾紛，這是城市治理過(guò)程中的主要矛盾，因此，運(yùn)用法治思維來(lái)分析城市治理的這些問(wèn)題，首先要解決一個(gè)法治思維的落腳點(diǎn)問(wèn)題，這個(gè)思維的落腳點(diǎn)應(yīng)該是民生權(quán)益保障，其他一切城市治理的問(wèn)題都應(yīng)該服從和服務(wù)于這一根本性問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)中，有些城市治理的重點(diǎn)卻放在了城市建設(shè)和城市形象上，甚至有些城市不是解決民生問(wèn)題，而是將治理的重點(diǎn)放在對(duì)人和物的管控上，放棄了民本、違背了根本，城市可能表面上靚麗了、整齊有序了，但深層次的社會(huì)矛盾和沖突加劇了。這是城市治理的誤區(qū)和偏差，同時(shí)也反映出城市治理法治思維的誤區(qū)和偏差，亟待進(jìn)行思維的糾偏和矯正。

（二）用法治規(guī)則保障城市治理的私權(quán)與公權(quán)

城市治理中往往要行使公權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)或謀求公共利益，但如果公權(quán)力不依法行使而亂作為或不作為，必然會(huì)對(duì)公民的私權(quán)利造成侵害，這是行政權(quán)濫用和不當(dāng)擴(kuò)張所產(chǎn)生的惡果，現(xiàn)代法治觀正如“習(xí)李新政”所說(shuō)的要把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，這個(gè)制度的籠子就是法治的規(guī)則體系。首先，一方面，城市治理的法治規(guī)則體系應(yīng)該對(duì)行政行為的范圍、內(nèi)容和對(duì)象等進(jìn)行嚴(yán)格的設(shè)定，要在國(guó)家和地方層面有規(guī)制公權(quán)嚴(yán)格行使的法律法規(guī)體系，將公權(quán)力行使規(guī)范在合法性和正當(dāng)性的范圍內(nèi)，杜絕公權(quán)力的濫用和不當(dāng)行使，特別是要防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的違憲違法侵害；另一方面，城市治理的法治規(guī)則體系也要對(duì)公民私權(quán)利行使的權(quán)利與義務(wù)平衡設(shè)置進(jìn)行規(guī)范，當(dāng)個(gè)人權(quán)益與公共利益產(chǎn)生沖突或矛盾時(shí)，應(yīng)該用法治規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，而不是用非法律的手段進(jìn)行處置。其次，城市治理要在法律法規(guī)層面和實(shí)踐操作層面對(duì)公權(quán)與私權(quán)進(jìn)行劃分，或者說(shuō)要在行政制度層面和行政行為層面對(duì)公權(quán)力和私權(quán)利各自的邊界進(jìn)行區(qū)分，既要嚴(yán)格防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯，也要防止私權(quán)利的過(guò)度性訴求而影響公共行政的正常履行和公共利益的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)下，如何更多地或常態(tài)性地運(yùn)用法治規(guī)則來(lái)調(diào)整和保障公權(quán)與私權(quán)在城市治理中各自的邊界范圍，及其行使的合法性和正當(dāng)性是目前城市治理法治實(shí)踐需要亟待研究和解決的重要問(wèn)題。

（三）用法治方式解決城市治理的矛盾與訴求

解決城市治理問(wèn)題的關(guān)鍵一是要處理好維護(hù)穩(wěn)定與保障權(quán)利的關(guān)系，二是要處理好公共利益與個(gè)體利益的關(guān)系。習(xí)總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上的講話中有一個(gè)非常重要的觀點(diǎn)：“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)實(shí)質(zhì)是維權(quán)?！钡喈?dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期以來(lái)，在維穩(wěn)高于一切的指導(dǎo)思想下，許多民權(quán)、民生、民主的言論和行為，被人為地和諧了。習(xí)總書(shū)記這個(gè)論斷，實(shí)際上是對(duì)過(guò)去不正確做法的重要糾正。一味強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)勢(shì)必弱化對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)，在維護(hù)公民權(quán)利基礎(chǔ)上的維穩(wěn)才會(huì)有最廣泛的群眾基礎(chǔ)，我們現(xiàn)在城市治理中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，如因拆遷而引發(fā)的群體性事件，雖然表面上看是個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)是人的權(quán)利保障問(wèn)題，首先應(yīng)該追問(wèn)的是人民的權(quán)利得到維護(hù)了沒(méi)有。因此，解決此類問(wèn)題應(yīng)該首先從尊重人的憲法權(quán)利、維護(hù)人的合法利益這個(gè)法治的視角去思考問(wèn)題，用法律手段和方法去解決城市治理中的矛盾和訴求。這是隨著社會(huì)的發(fā)展、人的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒、利益博弈能力增強(qiáng)，而對(duì)解決矛盾和糾紛的手段和方法提出的必然要求，如果老是沿用非法律的手段去解決權(quán)益沖突問(wèn)題，那么只會(huì)使問(wèn)題更加棘手和糾結(jié)，而且還會(huì)增加更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和許多不確定的負(fù)面因素，我們現(xiàn)在的城市治理領(lǐng)域還沒(méi)有習(xí)慣于用法治的手段來(lái)處理深層次的問(wèn)題，但實(shí)踐已經(jīng)證明，用法治方法和手段去解決城市治理的問(wèn)題，行政成本最低、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小、復(fù)發(fā)后遺癥最少。

（四）用法治指標(biāo)評(píng)價(jià)城市治理的效能與成果

城市治理得好不好，應(yīng)該有一個(gè)定性和定量相結(jié)合的衡量與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而且這個(gè)城市治理的法治評(píng)價(jià)體系還涉及到誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)、如何評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)什么等程序性和實(shí)體性的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，城市治理法治的評(píng)價(jià)體系應(yīng)該有這么幾個(gè)方面的內(nèi)容。第一，城市治理的制度規(guī)則評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)制定和執(zhí)行有關(guān)城市治理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及具有實(shí)際操作的規(guī)則和規(guī)范性文件等制度的合法性、正當(dāng)性、整體性、系統(tǒng)性、完備性以及可操作性程度。第二，城市治理的行政行為評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)城市公共事務(wù)的行政執(zhí)法行為及其他行政行為的法定性、公正性、公平性、正當(dāng)性、程序性和效率性程度，以及行政行為的協(xié)作性和綜合性程度，行政強(qiáng)制、行政調(diào)解與行政救濟(jì)運(yùn)用的效果等。第三，城市治理的公眾參與評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)公眾參與城市治理的法定性程度，以及政府提供參與的途徑和渠道的暢通程度、參與的程序與方式的完備程度、參與的內(nèi)容和信息的公開(kāi)程度、參與所發(fā)揮作用的程度等。第四，城市治理的主體結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)城市治理的主體的構(gòu)成和分布狀況，以及政府作為城市治理主體的功能和作用、非政府組織和其他社會(huì)組織以及個(gè)人在城市治理中的作用發(fā)揮的程度。第五，城市治理的自治組織評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)城市治理中社會(huì)自治組織發(fā)揮作用的情況，以及社會(huì)自治組織自身的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展規(guī)模和發(fā)揮功能的情況。第六，城市治理的協(xié)同創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)城市治理的政策、法規(guī)和操作性規(guī)范以及治理行為和做法的創(chuàng)新性、協(xié)同性、區(qū)域性、操作性等具有地方特色的實(shí)踐模式。第七，城市治理的協(xié)商民主評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)城市治理中的重大公共決策、行政決策和關(guān)系群眾切身利益的重要決策行為是否有民主協(xié)商的機(jī)制和平臺(tái)。第八，城市治理的公眾滿意度評(píng)價(jià)體系，主要評(píng)價(jià)公眾對(duì)政府及部門在回應(yīng)民意、解決訴求、化解矛盾、公開(kāi)信息、保障民生、提供服務(wù)等方面的滿意度。

四、城市治理法治的完善路徑

城市如何實(shí)現(xiàn)治理的法治化涉及到理論與實(shí)踐兩個(gè)層面的結(jié)合，城市治理法治必須是良法善治，然而立良法與行善治先要從傳統(tǒng)的城市管理向現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)型。筆者將這種轉(zhuǎn)型概括為：從物本向人本轉(zhuǎn)型、從官本向民本轉(zhuǎn)型、從政策向法制轉(zhuǎn)型、從無(wú)限向有限轉(zhuǎn)型、從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

第一，從物本向人本轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的能動(dòng)機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理往往重視城市的物質(zhì)層面，比如城市整潔、建筑靚麗、馬路寬敞等，我們往往會(huì)看到這樣的現(xiàn)象，比如一個(gè)城市剛剛造了個(gè)宏大、氣派、精致和時(shí)尚的城市廣場(chǎng)，但是過(guò)不了多長(zhǎng)時(shí)間，一年半載，這個(gè)漂亮的廣場(chǎng)到處殘缺、既臟又亂，一改落成之模樣，這背后的因素自然很多，有制度的因素、管理的因素，或者是建造的因素等，但這些因素背后的最根本的因素是人。城市一切的美善和丑陋皆由人來(lái)創(chuàng)造，我們往往忽視的是人在城市治理中的地位、作用和尊嚴(yán)，實(shí)際上這個(gè)世界如果用制度來(lái)規(guī)制，最易規(guī)制的是物，最難規(guī)制的是人。因此，從傳統(tǒng)城市管理向現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)型首先應(yīng)該明確，人是城市治理的主體而非客體或?qū)ο?，城市治理的目的不是去管人和治人，而是制定統(tǒng)一規(guī)則、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則，更好地服務(wù)于人，明確每一個(gè)人作為城市治理主體應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，為人們的生存和發(fā)展提供一個(gè)自由、舒適、有序和清新的城市環(huán)境、城市秩序和行為指南。

第二，從官本向民本轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的主體機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理往往注重自上而下的行政動(dòng)員，管理的價(jià)值理念是以“官”、紅頭文件和行政命令來(lái)定位的，政府管理部門和人員實(shí)行縱向的管理模式，城市的非政府組織和其他社會(huì)組織及公民往往成為了管理的對(duì)象或客體，“官”、“管”、“民”具有清晰的功能定位和社會(huì)角色。社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速將導(dǎo)致城市管理模式的轉(zhuǎn)型，這是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)。從城市管理到城市治理，首先要調(diào)整的是城市治理主體機(jī)制，改變以政府為單一主體的城市管理模式，代之以政府、非政府組織及其他社會(huì)組織和公民為多元主體結(jié)構(gòu)的城市治理模式，充分發(fā)揮社會(huì)組織和民眾在城市治理中的作用，體現(xiàn)從官本向民本的轉(zhuǎn)型。人民城市人民管、人民城市人民治應(yīng)成為城市治理發(fā)展的方向，但是人民城市由人民來(lái)治理需要用法治的思維來(lái)明確回答幾個(gè)問(wèn)題：一是人民治理城市的法律依據(jù)在哪里？二是人民治理城市的權(quán)利和義務(wù)在哪里？三是人民治理城市的委托人或機(jī)構(gòu)的法定性在哪里?城市治理中的人民已經(jīng)不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力和權(quán)利主體。

一般而言，民本概念就是以人民為本位，或者說(shuō)人民主體性，但是再深入進(jìn)行追問(wèn)，發(fā)現(xiàn)民本內(nèi)涵著如何對(duì)待人民的根本性問(wèn)題。關(guān)于“民本”之民的含義，包含了九個(gè)方面，即民主、民生、民意、民權(quán)、民治、民心、民情、民隱（人民疾苦）、民智。這“九個(gè)民”本身不是民本的內(nèi)涵，而是人民這個(gè)抽象概念的外部表現(xiàn)形態(tài)，而城市治理者如何對(duì)待這“九個(gè)民”那才是民本的重要內(nèi)涵，這就是發(fā)揚(yáng)民主、服務(wù)民生、尊重民意、保障民權(quán)、維護(hù)民治、順應(yīng)民心、體察民情、關(guān)心民隱、吸納民智。因此，所謂從官本向民本轉(zhuǎn)型，就是要在城市治理法治中尊重和踐行人民的主體性，將民本的內(nèi)涵從法治規(guī)則層面上固定下來(lái)，維護(hù)和保障好公民權(quán)益，樹(shù)立民本城市的法治理念和打造民本城市的治理模式。

第三，從政策向法制轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的規(guī)則機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理規(guī)范大都以政策制度為主，占了98%以上，基本上以通知、意見(jiàn)、方案、辦法、計(jì)劃、綱要和規(guī)劃等政府和部門文件形式發(fā)布實(shí)施，只有不到2%的規(guī)范性制度屬于法規(guī)和政府規(guī)章，其位階、等級(jí)和效率都較低。這一政策制度與法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象非常普遍，出現(xiàn)了以政策制度調(diào)整為主、法規(guī)制度調(diào)整為輔的不正常局面。一般來(lái)講，法律制度調(diào)整較為穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，所以它偏重對(duì)既有的社會(huì)關(guān)系的確認(rèn)、保護(hù)或控制。而政策是應(yīng)對(duì)的手段，它不僅要處理既有的問(wèn)題，更為突出的是要對(duì)正在出現(xiàn)的或?qū)⒁霈F(xiàn)的問(wèn)題作出應(yīng)對(duì)，因此它偏重采取靈活多樣的措施，以適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)不斷發(fā)展變化的需要。但面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜的現(xiàn)代城市治理，政策調(diào)控功能的局限性也日益凸現(xiàn)。有許多只是黨委和政府部門的紅頭文件，體現(xiàn)出一種非正式的制度安排，用它們來(lái)解決和調(diào)控大量的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)關(guān)系，明顯地暴露出這些政策文件內(nèi)容的原則性、手段方式的隨意性、解決結(jié)果的不可預(yù)測(cè)性、調(diào)控范圍的狹隘性、操作方法的軟弱性以及責(zé)任承擔(dān)的缺位性等諸多缺陷。?參見(jiàn)朱未易：《地方法治建設(shè)的法理與實(shí)證研究》，東南大學(xué)出版社2010年版，第108頁(yè)。因此，從法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，現(xiàn)代城市治理必須從政策制度向法規(guī)制度轉(zhuǎn)型，城市治理的制度體系建構(gòu)應(yīng)該以法規(guī)性制度為主，以政策性制度為輔，更多地運(yùn)用法治規(guī)則來(lái)治理城市，展示給公眾穩(wěn)定的、權(quán)威的和可預(yù)期的城市治理目標(biāo)。2012年南京市在全國(guó)首創(chuàng)地方性法規(guī)《南京市城市治理?xiàng)l例》及其一整套政府規(guī)章和規(guī)范性文件，開(kāi)創(chuàng)了以法治規(guī)則治理城市的先河，值得進(jìn)行理論與實(shí)踐層面的總結(jié)。

第四，從無(wú)限向有限轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的分擔(dān)機(jī)制。無(wú)限與有限雖然是一個(gè)相對(duì)的概念，但在特定語(yǔ)境中的無(wú)限與有限卻有著明確的內(nèi)涵。隨著現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)、空間、功能、范圍、人口和需求的不斷發(fā)展，政府什么都管的無(wú)限型行政模式受到了不同程度的挑戰(zhàn)，什么都管肯定是管不了也管不好，因此城市治理從無(wú)限向有限轉(zhuǎn)型也就成為一種發(fā)展的內(nèi)在需要。政府在城市治理中的主導(dǎo)性作用毋庸置疑，但主導(dǎo)作用并不是無(wú)限作用，確立有限型政府的治理理念是現(xiàn)代社會(huì)治理的一個(gè)基本原則。法治化城市治理中的無(wú)限向有限的轉(zhuǎn)型，應(yīng)該有以下幾個(gè)方面的考量。一是治理職權(quán)的有限性。它要求作為城市治理主導(dǎo)力量的政府，其行政權(quán)力、行政職能和行政范圍等都必須依法而定、依法而設(shè)，不能夠有法外行政權(quán)力和超出法定的行政職能，行政范圍和行政空間也必須由法律法規(guī)確定。二是治理資源的有限性。城市治理涵蓋了整個(gè)城市運(yùn)行和發(fā)展的各個(gè)方面，小到城市治理、大到社會(huì)治理，任何一種治理力量都是有限的，政府作為一種治理力量也不例外，這就需要有限的政府能夠具有集聚和配置各種治理資源的功能，發(fā)揮不同治理主體在城市治理中的優(yōu)勢(shì)和作用。三是治理責(zé)任的有限性?，F(xiàn)代城市的治理理念強(qiáng)調(diào)治理主體的多元而非單一，政府、非政府組織及其他社會(huì)組織、公民等都是城市治理的主體，因此，法治規(guī)則要求，城市治理的不同主體應(yīng)該在行使治理權(quán)利和權(quán)力的同時(shí)，承擔(dān)各自的治理義務(wù)和責(zé)任。因此，城市治理的有限性在法治規(guī)則層面，要求構(gòu)建一個(gè)不同治理主體權(quán)力與權(quán)利行使，以及義務(wù)與責(zé)任履行平衡和分擔(dān)的法律調(diào)整機(jī)制。

第五，從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，完善城市治理法治的統(tǒng)攝機(jī)制。傳統(tǒng)的城市管理法制往往偏重于管理的戰(zhàn)術(shù)和技術(shù)層面，比如城市環(huán)境綜合整治、城市交通擁堵治理等。從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型不等于說(shuō)政府不需要在城市治理中進(jìn)行戰(zhàn)術(shù)層面的構(gòu)建和實(shí)施，而是政府應(yīng)該更多地考慮戰(zhàn)略層面，把握好戰(zhàn)略層面能夠更清晰和準(zhǔn)確地進(jìn)行戰(zhàn)術(shù)層面的設(shè)計(jì)，這往往是政府在現(xiàn)代城市發(fā)展、特別是特大型城市發(fā)展中常常捉襟見(jiàn)肘的地方。城市治理從戰(zhàn)術(shù)層面向戰(zhàn)略層面轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是政府在城市治理中行政功能從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代城市治理要求政府進(jìn)行戰(zhàn)略層面的總體把握，如確定城市治理的發(fā)展方向，編制城市治理的戰(zhàn)略規(guī)劃，制定城市治理的制度規(guī)則，營(yíng)造城市治理的社會(huì)環(huán)境，調(diào)整城市治理的利益需求。二是政府在城市治理中法治功能從戰(zhàn)術(shù)向戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代城市治理是規(guī)則之治，法治化的城市治理要求政府適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的內(nèi)在要求，在政府公共行政法治視野中，城市治理法治的戰(zhàn)略性體現(xiàn)在法律法規(guī)的規(guī)制層面：其一是確認(rèn)和保護(hù)城市治理中不同主體的權(quán)益；其二是限制和規(guī)范城市治理中行政主體的權(quán)力；其三是監(jiān)督和管理城市治理中提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為；其四是調(diào)處和解決城市治理中不同主體間的利益沖突和糾紛。構(gòu)建城市治理法治的戰(zhàn)略型思維有利于把握治理的發(fā)展方向，并且對(duì)戰(zhàn)術(shù)型治理也具有整體性的統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。