● 郭道久

（作者系南開大學周恩來政府管理學院副教授）

繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，其重點是政府職能的深化和細化。深化政府職能轉(zhuǎn)變，要進一步理清政府、市場、社會的分工，將本應屬于市場和社會的職能交給市場和社會，涉及的政府層級主要是中央政府和一定程度上的省級政府；政府職能的細化，基本方向是理清各級政府的職責范圍，重點考慮政府職能的有效履行，其涉及的主要是地方和基層政府。

基層政府主要是做事的政府，特別是做那些與公眾日常生活密切相關的事情，因此如何有效履行政府職能在這一層級政府身上體現(xiàn)得比較突出，也即政府職能的細化問題，或者說基層政府職能轉(zhuǎn)變主要是改變做事的形式。基層政府所要做的事情其實多而雜，所謂“上面千條線、下面一根針”，諸多事情都要親力親為，從而導致基層政府職能“超載”。從轉(zhuǎn)變政府職能的角度看，基層政府要轉(zhuǎn)變的是履職方式，即減少政府親自做的事，增加政府與其他主體合作以及其他主體獨立承擔事務這兩種形式?，F(xiàn)實中，基層政府職能轉(zhuǎn)變所能依靠的力量之一就是社會組織。

作為以公益性為特征之一的社會組織，主要功能是管理和服務，即為公眾提供切實的、具有普遍性或個性化的服務。這一特點恰好與基層政府相契合。那么，現(xiàn)實中，社會組織能否為基層政府的職能轉(zhuǎn)變提供幫助，社會組織是不是可以依靠的力量？本文以杭州“和事佬”協(xié)會這一基層草根組織為例，分析社會組織在基層政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮的作用。

一、社會組織與政府職能轉(zhuǎn)變的理論基礎

（一）轉(zhuǎn)變政府職能的兩層含義

轉(zhuǎn)變政府職能，一般指政府機關根據(jù)現(xiàn)實需要對自身的職責范圍、角色定位、行為方式等進行調(diào)整。這與將政府職能轉(zhuǎn)變簡單地理解為政府做事多與少的變化是不同的。誠然，政府職能范圍的變化是轉(zhuǎn)變政府職能，但政府行為方式的變化也屬于轉(zhuǎn)變職能的范疇，故對轉(zhuǎn)變政府職能的理解應包括兩個層面。

職責范圍的變化是轉(zhuǎn)變政府職能的核心內(nèi)容。事實上，中國自改革開放以來開啟的轉(zhuǎn)變政府職能進程，就是從調(diào)整政府職責范圍開始的，針對的也是計劃經(jīng)濟時期政府承擔的職責范圍過大這一現(xiàn)實。比如，1984年《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》中首次以“正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”涉及轉(zhuǎn)變政府職能問題，提出以簡政放權(quán)、實行政企職責分開來正確發(fā)揮政府管理經(jīng)濟的職能，并明確列舉了“制訂經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略、計劃、方針和政策；制訂資源開發(fā)、技術(shù)改造和智力開發(fā)的方案”等政府應該履行的經(jīng)濟職能；1988年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》則進一步明確轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能包括“不再直接管企業(yè)”、“逐步減少指令性計劃任務”等。從做哪些事的角度界定政府職能轉(zhuǎn)變，最容易得到社會公眾的認可，所以，它一直是轉(zhuǎn)變政府職能的重點。直到現(xiàn)在，簡政放權(quán)仍然是改革的首要任務。

行為方式的變化也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。實踐中，政府職能轉(zhuǎn)變往往集中在具體事情和具體政府部門的工作方式方法的改變，從而提高工作效率和服務質(zhì)量。這種改變往往不涉及政府組織之間職能交叉、職能重疊等宏觀層面以及政府的基本價值等理論問題①，但卻能夠產(chǎn)生比較顯著的效果，比如信息公開、民主參與、政社合作等。這種改變雖然不直接涉及政府職責范圍的增減，但它對政府職責的履行有顯著影響，屬于深化和細化政府職能轉(zhuǎn)變的范疇；而且，隨著轉(zhuǎn)變政府職能的日益深入，當政府職責范圍的增減空間較小時，行為方式的轉(zhuǎn)變就將成為職能轉(zhuǎn)變的重點。

（二）基層政府職能轉(zhuǎn)變需要什么

黨的十八屆三中全會《決定》將地方政府的職能概括為公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護。對基層政府而言，公共服務、社會管理和環(huán)境保護就是其主要職能。就這些職能而言，其主要問題不是之前政府管得多了，而是管得不夠、管得不好，因此轉(zhuǎn)變基層政府職能，就不是增減職責范圍，重點是如何把事情做好。

正因為基層政府的職能轉(zhuǎn)變集中于做事的方式方法，因此基層政府職能轉(zhuǎn)變存在著一些不同于普遍意義上政府職能轉(zhuǎn)變的需求：一是以職能履行為重點，圍繞履職轉(zhuǎn)變政府行為方式?；鶎诱毮苻D(zhuǎn)變應集中于轉(zhuǎn)變行為方式這一層面，職責范圍不是重點。二是改變政府單一主體，豐富政府履職途徑。較長時間內(nèi)，基層政府都是公共服務、社會管理的唯一主體，這讓基層政府承擔了過多的責任和壓力。轉(zhuǎn)變基層政府職能，要將多元主體參與作為重要方向，通過發(fā)揮其他主體的積極作用來分擔政府職責、緩解政府壓力。這一轉(zhuǎn)變既可以看作政府職責范圍的變化，也可以理解為政府行為方式的改變。這也表明，政府職能轉(zhuǎn)變的兩個層面不是截然分開的，特別是實踐中，兩個層面可能融合?；鶎诱ㄟ^吸納社會主體、與社會主體合作等形式，既縮小了承擔的職責范圍，又豐富了履職的途徑和形式。三是完善政府履職過程。轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著政府不做事，就基層政府而言，公共服務、社會管理等職責不僅要履行，而且要履行得更好。這其中的轉(zhuǎn)變政府職能主要是完善履職過程，讓政府盡可能把事情做好。為此，完善基層政府過程就需要全面而具體，像民主參與、信息公開、新技術(shù)的應用等，都可以納入基層政府職能轉(zhuǎn)變之中。四是構(gòu)建政府與公眾、社會的伙伴關系。基層政府職能轉(zhuǎn)變以改變政府行為方式、完善政府過程為重點，通過其他社會主體力量的進入，最終實現(xiàn)政府與其他主體的伙伴關系。

（三）社會組織可以為基層政府職能轉(zhuǎn)變帶來什么

在基層政府職能轉(zhuǎn)變過程中，積極發(fā)展并引導社會組織參與社會管理和公共服務是一項重要舉措。

第一，社會組織可以承擔部分政府外移的職能。基層政府外移職能主要是經(jīng)濟管理和服務職能。在改革的前20多年里，基層政府承擔的經(jīng)濟服務職能比較多；隨著改革的深入，基層政府的這些職能需要逐步外移，而社會組織可以承擔部分職能，其中商會等組織最受關注。比如，溫州商會某種意義上就是政府行業(yè)管理的執(zhí)行者和替代者。當政府從具體企業(yè)經(jīng)營活動中退出后，實際在經(jīng)濟領域留下了“真空地帶”，于是溫州的各種企業(yè)開始了無節(jié)制的擴張以及隨之而來的惡性競爭，最終導致質(zhì)量低下。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，單靠政府的力量難以實現(xiàn)，于是溫州商人自發(fā)組織起來，通過建立商會的方式來統(tǒng)一規(guī)范行業(yè)的原材料、工藝、價格等，維護市場秩序。②事實證明，溫州商會能夠真正替代政府承擔經(jīng)濟管理職能；而在今后，它也將在經(jīng)濟服務等方面發(fā)揮更大的影響力。

第二，社會組織是公共服務和社會管理的參與者和合作者。社會管理的主體是政府，但在現(xiàn)代公共管理理念下，社會組織也成為社會管理的重要參與者。比如環(huán)境保護，目前社會組織扮演的角色就日益重要，像“地球村”、“自然之友”、綠家園志愿者等民間社會組織，由于廣泛的影響力而得到政府支持，并與政府積極合作開展環(huán)保活動。在提供公共服務方面，社會組織的實際作用和影響力正日益增長。社會組織的定位之一就是在政府和市場失靈的空間里彌補不足。以志愿精神為指導，本著為社會成員的公共利益服務的原則，社會組織可以采取與政府不同的方式滿足公眾的需求。另外，在社會利益主體和利益需求多元化的條件下，政府很難滿足多元化的、甚至帶有局部沖突的利益需求。社會組織則不同，廣泛存在的社會組織支持和體現(xiàn)了多元化的價值，不同程度地滿足了多元服務需求。

第三，社會組織是基層社區(qū)建設的重要力量。不管是社區(qū)居民的自我管理，還是社區(qū)服務，社會組織都是重要的力量，業(yè)主委員會、老年公寓、托兒所、棋牌協(xié)會等組織已經(jīng)在社區(qū)廣泛存在，并發(fā)揮著不可代替的作用。

第四，社會組織有助于實現(xiàn)政府和社會公眾的溝通，緩解社會矛盾。基層政府為公眾做的具體事情最多，但也可能導致公眾的不理解、甚至對立情緒，社會組織可以通過意見表達、引導公眾合法參與，將民眾的利益訴求集中反映給政府部門，從而更有效地解決問題。社會組織還可以直接解決公眾的現(xiàn)實問題，如養(yǎng)老托幼、娛樂休閑、化解糾紛等，這也是解決社會問題和社會矛盾的方法之一。

基層政府職能轉(zhuǎn)變的需求與社會組織可能提供的支持之間能否有效對接，實踐中社會組織能否起到預期的作用，杭州“和事佬”協(xié)會的案例將有助于我們更好地理解這一問題。

二、“和事佬”協(xié)會的實踐

（一）政府履職的需要：“和事佬”協(xié)會的產(chǎn)生

伴隨著經(jīng)濟社會體制改革，居住在同一社區(qū)的人群開始多樣化，難免存在鄰里糾紛，利益沖突時常發(fā)生，如果矛盾不能及時解決，必將影響社會的穩(wěn)定，不利于和諧社會的建立。2007年胡錦濤同志對杭州市王馬社區(qū)的66810為民服務工作給予了高度評價。區(qū)委、區(qū)政府提出依靠社區(qū)力量來強化社區(qū)服務的要求。③在政府的支持下，結(jié)合社區(qū)居民自治工作，社區(qū)“和事佬”協(xié)會應運而生。

“和事佬”一詞來源于杭州流傳的一個“土稱呼”，指的是德高望重、處事公道、樂于助人的熱心人。起初，“和事佬”協(xié)會僅由五名熱心人組成，由于“和事佬”運作效果明顯，得到老百姓的認可和支持，成員越來越多，名聲越來越好，政府開始在街道試點，后陸續(xù)在全區(qū)范圍開展。2008年2月，首個“和事佬”協(xié)會率先成立，半年后，“和事佬”協(xié)會在下城區(qū)的71個社區(qū)推廣，到2011年底，“和事佬”協(xié)會在杭州市的全部2924個社區(qū)（村）成立，已經(jīng)有2萬多名“和事佬”發(fā)揮著作用，6萬多起基層矛盾糾紛到得到化解。④

（二）“和事佬”協(xié)會的運作情況

1．“和事佬”協(xié)會的組織體系

在機構(gòu)設置上，名稱統(tǒng)一使用“和事佬”協(xié)會，在民政局備案，接受社區(qū)黨工委的領導，由司法所指導本街道“和事佬”協(xié)會的工作，由社區(qū)人民調(diào)解委員會對“和事佬”協(xié)會進行工作銜接。在工作職能上，“和事佬”協(xié)會本著民主促民生、民主促穩(wěn)定、民主促和諧的原則，對社區(qū)居民之間的矛盾和糾紛進行調(diào)解；在了解社區(qū)居民的民意基礎上進行上報；及時向社區(qū)居民宣傳相關的法律政策。在人員構(gòu)成上，主要包括三部分：居住在本社區(qū)熱心居民工作的、熟悉法律知識、德高望重的單元居民自治小組成員、樓宇居民組織會以及社區(qū)樓道黨支部成員；黨代表、人大代表、政協(xié)委員、離退休干部、在職或者退休法律工作者、退休教師等；居住在本社區(qū)的志愿者?！昂褪吕小钡漠a(chǎn)生，先由本人自愿申請，再由社區(qū)進行審核，最后在街道司法所備案。在場所設置上，主要是在各個社區(qū)建立工作室。⑤

2. “和事佬”協(xié)會的工作內(nèi)容

“和事佬”協(xié)會源于社區(qū)，關注的也是基層社會的各種矛盾和問題。一是鄰里糾紛，諸如雜物占道、噪音影響、管道跑水等涉及鄰里關系的糾紛；二是家庭矛盾，涉及老人贍養(yǎng)、夫妻關系、婆媳關系等諸多繁雜的家庭內(nèi)部關系；三是社區(qū)事務，包括公共綠地、停車位、房屋修繕等與社區(qū)居民利益有關的事情；四是權(quán)益維護，比如社區(qū)公共設施建設、周邊環(huán)境等涉及居民權(quán)益的事情。

3. “和事佬”協(xié)會的工作方法

“和事佬”協(xié)會的工作方法可以總結(jié)為“373”工作法。第一個“3”指的是當好“三大員”，即“和事佬”做好社區(qū)民情民意的“收集員”，解決鄰里糾紛的“調(diào)解員”，相關法律政策的“宣傳員”；“7”指的是要做到七個一：常在小區(qū)走一走、遇到困難幫一幫、常到樓道看一看、看到陋習說一說、常進鄰家聽一聽、碰到糾紛勸一勸、社區(qū)事務聊一聊；第二個“3”指的是調(diào)解的“三字經(jīng)”：“緩”——對居民發(fā)生的糾紛要耐心解決，不急躁；“暖”——給情緒激動的當事人排憂解難，緩和他們的情緒；“理”——調(diào)解要做到合理公正，以理服人。⑥

4. “和事佬”協(xié)會的工作機制

“串門促和制”，通過串門走戶和重點走訪，了解民情民意，作好記錄及時反映解決問題?！白脝栐\制”，由協(xié)會中的成員輪流在工作室中進行咨詢工作，幫助前來解決問題的居民。“聯(lián)席會診制”，每月定期與社區(qū)負責人和成員針對居民反映的問題進行討論，提出意見和建議?！靶畔⒎答佒啤?，協(xié)會將居民問題的解決情況和重要的信息動態(tài)，及時報告給上級?！凹m紛回訪制”，協(xié)會在解決完問題后進行回訪，以防止問題再次發(fā)生?！袄龝芯恐啤保考径ㄆ谡匍_例會，與社區(qū)黨工委、社區(qū)人民調(diào)解委員和司法所的負責人一起總結(jié)和交流經(jīng)驗，講解新政策，進行業(yè)務培訓，以提高工作水平?！耙龑⑴c制”，對于無法通過協(xié)會調(diào)解的矛盾，正確引導當事人運用法律手段解決問題?！霸u先獎優(yōu)制”，每年度對每位“和事佬”協(xié)會的成員進行評比，表彰和獎勵優(yōu)秀和事佬。⑦

5. “和事佬”協(xié)會的經(jīng)費保障

協(xié)會的經(jīng)費采取“社區(qū)經(jīng)費出一點，街道財政補一點”的方法，每年保證經(jīng)費投入大于五千元。區(qū)司法局依照《下城區(qū)人民調(diào)解案件辦案補貼方法》的規(guī)定，將“和事佬”協(xié)會調(diào)解的糾紛，納入“以獎代補”補貼范疇，培訓經(jīng)費也由司法局落實。此外，各個社區(qū)可以根據(jù)實際情況，向社會爭取資助。⑧

（三）“和事佬”協(xié)會發(fā)揮的作用及特點

“和事佬”協(xié)會是杭州市各級政府在改革和創(chuàng)新中的一個探索。它分擔了市區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會的社會管理和服務職能，主要承擔了基層社區(qū)矛盾的調(diào)解職能。這一實踐，既可以視為政府職能外移和社會組織的承接過程，也可以理解為政府行政行為方式的改進。調(diào)解社會成員的利益沖突和矛盾糾紛，在任何時候都是政府的重要職責，當社會組織發(fā)揮有效作用時，自然就是對政府職責的分擔。社會組織和政府借此形成了合作和互補的關系，它也是政府行為方式的改變和完善。

“和事佬”協(xié)會承擔社區(qū)調(diào)解工作，是對政府職能履行的有效補充，作為一種街坊鄰居的組織形式，自發(fā)承擔社區(qū)調(diào)解工作，體現(xiàn)了“社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔”的思路?！昂褪吕小眳f(xié)會能夠在社區(qū)調(diào)解中發(fā)揮較好的作用，與其自身的特點分不開：第一，“和事佬”協(xié)會的調(diào)解體現(xiàn)了居民自治。與來自官方的調(diào)解和司法程序不同，“和事佬”協(xié)會是以純粹民間的身份處理社區(qū)矛盾糾紛，居民比較容易接受，或者說它與居民的融入程度比較高。第二，“和事佬”協(xié)會能夠充分利用本地資源。“和事佬”協(xié)會的成員來自本社區(qū)，主要是退休或在職的公務員、司法工作者、教師等。這些人的優(yōu)勢在于文化水平較高，對調(diào)解有一定了解；同時他們在社區(qū)德高望重，熱心社區(qū)事務，在居民中具有一定的認同度；他們對社區(qū)的事務比較了解，掌握社區(qū)調(diào)解的工作方法。第三，強調(diào)矛盾在當?shù)亟鉀Q?！昂褪吕小眳f(xié)會是居民自己的組織，解決的是居民自己的事情，真正做到了“小事不出社區(qū)、矛盾不上交”。第四，“和事佬”協(xié)會同時發(fā)揮法理和情理的作用?！昂褪吕小眰兲幚砩鐓^(qū)矛盾糾紛，需要遵循法律法規(guī)的相關規(guī)定，并得到司法所的指導；同時，“和事佬”們又將情理納入其中，充分發(fā)揮“熟人社會”的優(yōu)勢，以情動人，盡量做到合情合理，還將個人的生活經(jīng)驗、處世態(tài)度、工作技巧等納入調(diào)解中，增加調(diào)解成功的可能性。

從實踐看，“和事佬”協(xié)會效果很好，突出的表現(xiàn)是調(diào)解社區(qū)矛盾，促進社區(qū)和諧。杭州“和事佬”協(xié)會在實現(xiàn)全市各社區(qū)全面覆蓋后，每年成功化解基層糾紛和矛盾6萬余起。“和事佬”協(xié)會還為社區(qū)事務和社區(qū)建設做出貢獻。比如社區(qū)自行車失竊、防盜門安裝不合理、單元沒有路燈造成夜間出行不便、社區(qū)綠化、欠薪等問題，“和事佬”都會主動出面協(xié)調(diào)解決，從而營造和諧社區(qū)?！昂褪吕小眳f(xié)會還是政府和公眾之間溝通的紐帶?！昂褪吕小痹诹私饷袂槊褚獾幕A上，將社區(qū)群眾關心的問題反映給上級政府，表達出群眾的真實意愿，主動代表群眾和上級溝通，探討問題，進而提出合理的意見和建議，上級政府部門也借“和事佬”向群眾宣傳新的政策法規(guī)，往往能起到事半功倍的效果。

三、總結(jié)與討論

杭州“和事佬”協(xié)會作為基層社區(qū)組織，在基層社會利益沖突和矛盾調(diào)解中發(fā)揮了重要作用，這表明社會組織有能力在基層政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮積極作用，不管是承接政府外移的部分職能，還是優(yōu)化政府履職過程，社會組織都是政府職能轉(zhuǎn)變可以期待的“生長點”。當然，“和事佬”協(xié)會在實踐中還存在一些需要重視的問題，解決這些問題將有助于社會組織在政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮普遍性的作用。

從“和事佬”的實踐和成長過程看，其作用發(fā)揮不是政府主動讓渡職能，而是社會組織自發(fā)分擔職能。在政府職能的轉(zhuǎn)變進程中，有些社會組織發(fā)揮作用主要是基于政府的職能讓渡，如行業(yè)協(xié)會；而“和事佬”協(xié)會是公眾自發(fā)探索建立的，當這一組織開始展示其影響力時，政府適時給予了支持，從而使其在分擔政府職能上能夠做得更好。這也預示著越來越多的自主建立的、草根性社會組織將在政府職能轉(zhuǎn)變中獲得機會。另外，“和事佬”協(xié)會所分擔的利益沖突和矛盾調(diào)解職能，總體上屬于行政機關和司法機關的結(jié)合部，而司法機關的職能一般被認為是不宜委托給政府之外主體的。從實踐看，“和事佬”協(xié)會獲得的政府支持主要來自司法行政機關，表明行政機關所承擔的其他更宜于外移的職能，若由社會組織來分擔可能更加容易操作。

當然，“和事佬”協(xié)會在分擔基層政府職能中也存在一些值得關注的現(xiàn)象或問題。比如，“和事佬”協(xié)會的作用發(fā)揮與政府的支持之間的關系。當民間創(chuàng)造出“和事佬”這一組織形式后，是政府的重視和支持才使其獲得更大的空間，比如部門的支持，利用政府的資源解決辦公場所、資金等現(xiàn)實問題。如果沒有政府的支持，“和事佬”協(xié)會是否還能發(fā)揮作用？事實上，政府的支持讓“和事佬”協(xié)會拓展到杭州市的所有社區(qū)。那么，“和事佬”協(xié)會還是民間自發(fā)建立的組織嗎？這一問題雖然在當前并沒有困擾“和事佬”協(xié)會的發(fā)展，但并不意味著以后它不是一個問題。另外，“和事佬”所代表的社會機制與政府工作機制的關系也需要關注?！昂褪吕小眳f(xié)會是一種民間調(diào)解機制，而在政府運作程序中，還有司法調(diào)解、人民調(diào)解委員會。民間社會機制與政府機制是有效對接還是各行其道？現(xiàn)實中，“和事佬”協(xié)會選擇的是對接，在“和事佬”協(xié)會調(diào)解之上是人民調(diào)解委員會這一隸屬于居委會的調(diào)解機制，在向上走是司法調(diào)解機制。這樣做的好處是為“和事佬”協(xié)會尋找到一定的合法性支持，但也存在一定的風險，這一民間調(diào)解機制可能逐步偏向行政化。

對社會組織而言，要在基層政府職能轉(zhuǎn)變中獲得更多的空間、發(fā)揮更大的作用，除了需要來自政府的支持外，更多的需要社會組織自身的努力，比如建立完善的組織機構(gòu)和管理架構(gòu)、健全的信息公開機制、吸納專業(yè)人員、培訓工作人員、建立風險化解機制、拓寬資金來源等。有能力、有公信力的社會組織，重視、支持社會組織與政府相結(jié)合，將使社會組織在基層政府職能轉(zhuǎn)變中獲得成長，從而實現(xiàn)政府與社會組織的雙贏。

①干敏敏、陳宇：“試析政府績效評估中的公眾參與——以杭州市‘三位一體’綜合考評機制為例”，《中共杭州市委黨校學報》，2009年第3期。

②參見曹海東、張朋：“溫州商會的驚人力量揭秘”，見搜狐網(wǎng)，2004-09-13。

③“王馬社區(qū)‘66810’為民服務工作法”，見杭州網(wǎng)，2008-07-28。

④“杭州市2924個‘和事佬’成為‘平安杭州’穩(wěn)壓器”，《中華工商時報》，2011-12-06。

⑤⑥⑦⑧浙江省司法廳：“下城區(qū)積極探索社區(qū)‘和事佬’協(xié)會人民調(diào)解新機制”，《浙江司法行政簡報》，2009-03-20。