藍蔚青

政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索
——評嘉興行政審批一體化改革

藍蔚青

我國的地方政府系統(tǒng)是一個縱向上包括?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）——省轄市——縣（縣級市、市轄區(qū)）——鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級政府，橫向上包括幾十個部門的龐大體系，政府應(yīng)該保留的權(quán)力需要在政府系統(tǒng)內(nèi)部合理配置，解決縱向上各級政府職責(zé)同構(gòu)、重疊管理，橫向上相關(guān)政府部門對同一事項職責(zé)不清、重復(fù)管理的問題，使每一個管理事項都有一個明確而適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w。

我國的省級行政區(qū)大多有幾千萬人口，幾十萬平方公里土地，相當(dāng)于許多中等國家的規(guī)模。這樣的管理幅度決定了省級政府主要應(yīng)負責(zé)規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)督，從事對下級政府的管理以及對企業(yè)和社會的間接管理。面向企業(yè)和社會的行政管理和公共服務(wù)應(yīng)以市縣為單位組織實施。因此，十八屆四中全會要求推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，并且進一步明確了中央政府、省級政府和市縣政府的職責(zé)，強調(diào)市縣政府主要承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)。

在我國現(xiàn)行的行政法規(guī)和部門規(guī)章中，大部分權(quán)力事項的權(quán)力行使主體被規(guī)定為“縣級以上人民政府”。但由于沒有明確到底由哪一級政府來管，長期以來省市縣三級政府的職能部門職責(zé)同構(gòu)、重疊管理的問題相當(dāng)突出。由于行政管理層次過多，“文山會海”很大一部分屬于上級政府向下級政府傳達部署、檢查督促工作召開的會議、下發(fā)的文件、派出的團組，下級政府部門、企業(yè)和社會組織跑上級政府各部門請示匯報、報批催批也耗費了大量的人力物力財力。這種現(xiàn)象造成了權(quán)責(zé)分離，降低了行政效能，滋長了推諉扯皮，引發(fā)了尋租設(shè)租，阻礙了行政管理的科學(xué)化和民主化。隨著近年來中央和省級政府不斷下放行政審批權(quán)力，同屬執(zhí)行層面的市縣兩級政府職責(zé)同構(gòu)的問題進一步凸顯。

在浙江領(lǐng)先全國多年實行省管縣財政體制的基礎(chǔ)上，嘉興市政府在省內(nèi)率先推進全市行政審批層級一體化改革，將行政審批權(quán)力全面下放給縣級政府，減少審批層級，再造審批流程，完善以“聯(lián)審制、模擬制、代辦制”為核心內(nèi)容的“三制聯(lián)動”審批服務(wù)機制，并使用統(tǒng)一審批系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上審批，建立了扁平聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)匹配的市縣兩級一體化的新型審批制度，使審批環(huán)節(jié)大幅減少，審批速度明顯加快，事中事后監(jiān)管得到加強，市縣區(qū)各級政府的責(zé)任制進一步落實。這一改革不僅帶來了一場新的效能革命，為深化政府機構(gòu)改革、優(yōu)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源配置奠定了基礎(chǔ)，而且較好地解決了“看得見的管不著，管得著的看不見”這個老大難問題，使市縣政府分別成為自己直接管轄范圍內(nèi)行政管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體，從而使行政決策更加貼近實際，使政府更加直接地、近距離地為市場主體和社會主體提供更有效的服務(wù)，適應(yīng)市場化對高效化的要求和信息化對管理扁平化的要求，進一步激發(fā)市場和社會的活力，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索。

既然是探索，當(dāng)然也需要在實踐中進一步完善。例如，隨著相關(guān)行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)的修改，會有更多的行政權(quán)力事項進一步下放或還權(quán)于企業(yè)和社會。由于各個領(lǐng)域的經(jīng)濟社會活動影響面不同，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍不同，對管理主體的要求不同，行政權(quán)力的縱向配置應(yīng)有所區(qū)別。涉及面廣、難度較大的宜由省市政府部門管理，事務(wù)性事項應(yīng)一律下放縣（縣級市）區(qū)政府部門管理。直接面向基層、量大面廣、由基層管理更為方便有效的事項，特別是處理的原則和標準已有法規(guī)政策明確規(guī)定，只需履行必要程序的事項，應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處管理。同時，要通過加強培訓(xùn)和調(diào)整人員配備，提高下級政府的承接能力；通過打破中介服務(wù)的壟斷，更多更好地向政府部門提供技術(shù)性服務(wù)。跨部門的管理協(xié)同和行政資源整合共享也需要機制化規(guī)范化智能化。

改革不僅帶來了一場新的效能革命，為深化政府機構(gòu)改革、優(yōu)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源配置奠定了基礎(chǔ)，而且較好地解決了“看得見的管不著，管得著的看不見”這個老大難問題

作者為浙江省公共政策研究院研究員，浙江省城市治理研究中心首席專家