【內(nèi)容摘要】農(nóng)民集體是一個在法律文本中頻繁出現(xiàn)但又令人困惑的概念。我國《物權(quán)法》對農(nóng)民集體的內(nèi)涵做了開拓性界定，但并未從根本上解決問題。對農(nóng)民集體的法律地位主要有非法人團體說和法人說兩種觀點，其中所貫通的團體法法理為農(nóng)民集體的改革指引了方向。隨著全面深化改革的推進，傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)型農(nóng)民集體面臨著愈多挑戰(zhàn)。賦予農(nóng)民集體以法人地位具有必要性與可行性。農(nóng)民集體應采取社區(qū)股份合作社法人的形式，并以村農(nóng)民集體為單位賦予法人地位。此外，應該建構(gòu)起科學合理的合作社法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)管體系，應該重點建構(gòu)農(nóng)民集體成員權(quán)制度。

【文獻標識碼】A

*基金項目:山東省社會科學規(guī)劃重點研究項目“城鎮(zhèn)化進程中的集體收益分配權(quán)研究”(14BFXJ08) ;國家社會科學基金一般研究項目“‘同權(quán)同價’視角下集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓法律制度研究”(14BFX081) ;山東省法學會2015年度課題“農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利平等的制度障礙和法律保障研究(SLS(2015) G16) ;山東政法學院十八屆四中全會會議精神專項項目“農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利公平的法律實現(xiàn)機制研究”(2015F11Z)的階段性研究成果。

作者簡介:管洪彥(1981－)，男，山東曹縣人，法學博士，山東政法學院民商法學院副教授，山東省“十二五”高校人文社科研究基地:民商事法律與民生研究中心專職研究人員，研究方向為民商法學。

一、農(nóng)民集體的本質(zhì)屬性

(一)農(nóng)民集體:令人困惑的概念

農(nóng)民集體在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等多部法律法規(guī)中均有出現(xiàn)，但是農(nóng)民集體的法律內(nèi)涵究竟為何仍舊是令人充滿困惑。在民法的概念體系中并無與集體直接劃等號的概念。 ［1］農(nóng)民集體的法律含義與集體所有權(quán)主體制度具有緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范的規(guī)定，集體所有權(quán)包括農(nóng)民集體所有權(quán)和城鎮(zhèn)集體所有權(quán)。從邏輯上講，農(nóng)民集體所有權(quán)的主體就是農(nóng)民集體，但是這種循環(huán)解釋所得出的結(jié)論對于農(nóng)民集體法律內(nèi)涵的確定并沒有實質(zhì)意義。根據(jù)學者的調(diào)研，現(xiàn)實生活中農(nóng)民對于農(nóng)村承包地的所有權(quán)主體存在著模糊認知，模糊認知乃至困惑首先來源于法律對農(nóng)民集體內(nèi)涵界定的不清晰。“傳統(tǒng)民法上及《民法通則》中關(guān)于主體的規(guī)定只有自然人(公民)和法人的概念，而沒有‘集體’一詞，集體作為主體到底是自然人還是法人，人們不得而知?！?［2］P70－71也有學者認為，“集體”一詞不是傳統(tǒng)法律用語但也不是不可捉摸的抽象概念，而是一種公有制性質(zhì)的組織體，即具有獨立法律地位的集體經(jīng)濟組織。 ［3］P9農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是相關(guān)概念，但是二者之間的關(guān)系似乎也不明朗?，F(xiàn)行高層次的法律文本中多次提到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或集體經(jīng)濟組織，但是均沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念給予界定。而且對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給出明確含義的多是一些地方性法規(guī)，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》、《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》等。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生可追溯到上世紀50年代，歷經(jīng)“互助組——初級合作社——高級合作社——人民公社”四個階段，其主要特征是土地私有制逐步向集體所有制過渡。上個世紀50年代，在人民公社化運動與“大躍進”運動中確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制，十一屆三中全會后，隨著“政社合一”的人民公社體制的解體，逐步構(gòu)建起了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村級自治組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織。在立法和司法實踐中，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這兩個概念的使用并不規(guī)范，甚至經(jīng)常存在著對二者不嚴格區(qū)分的做法，如習慣上將農(nóng)民集體成員資格的認定稱為集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，事實上我國多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)并無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在，何謂集體經(jīng)濟組織成員?因為在取消人民公社以后，全國各地的集體經(jīng)濟組織并沒有相應建立起來。我國在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)方面還存在較大欠缺，大約62%地區(qū)的農(nóng)村無任何組織形式或組織形式極不完善，沒有開展或很少開展集體經(jīng)濟活動，集體經(jīng)濟力量十分單薄，也不能提供什么社會化服務(wù)，農(nóng)民的經(jīng)濟活動基本上處于放任狀態(tài)中。 ［4］P172另如，將司法實踐中侵犯農(nóng)民集體成員權(quán)益的糾紛都稱為侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的糾紛，最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》也采用了該種稱呼，該規(guī)定將所有侵犯集體成員權(quán)益的糾紛都放在“侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”案由之下。可見，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體組織的使用存在諸多不規(guī)范、不嚴謹之處。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在我國很多地區(qū)并沒有建立起獨立的組織形態(tài)，但是現(xiàn)行法律文本卻視其為現(xiàn)實存在。但事實上，二者并非同一范疇，農(nóng)民集體是一個獨立的民事主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體行使權(quán)利的代表人，由于農(nóng)民集體的虛幻性，缺乏獨立的意思形成、表達機關(guān)，所以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)?？梢?，農(nóng)民集體這個概念確實是一個具有典型中國特色而又令人充滿疑惑的模糊概念，但是這卻是立法和司法實踐中難以忽略的概念。而造成這一現(xiàn)象的根本原因之一是因農(nóng)民集體內(nèi)涵的模糊性造成的，因此，應該通過立法和解釋進一步明確農(nóng)民集體的真實內(nèi)涵。文義解釋是法律解釋的指導性準則，也是作為法律解釋的基礎(chǔ)性的、優(yōu)先適用的方法，解釋法律需要從法律文本的文義作為起點。 ［5］

(二)我國《物權(quán)法》對加深農(nóng)民集體認識的貢獻

不同于以往立法對農(nóng)民集體概念的回避，我國《物權(quán)法》第59條對農(nóng)民集體的界定做了開拓性規(guī)定。第59條表述的核心目的在于規(guī)定農(nóng)民集體所有財產(chǎn)的歸屬，即農(nóng)民集體所有財產(chǎn)歸其所在集體的成員集體所有，即根據(jù)我國的目前情況，分別屬于村成員集體;村民小組成員集體;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成員集體。該條規(guī)定雖然仍未擺脫人們對農(nóng)民集體內(nèi)涵界定模糊的責難，但卻具有重要意義，主要體現(xiàn)在:

1．豐富了有關(guān)農(nóng)民集體所有權(quán)本質(zhì)的理論體系，有利于更好地認識集體所有權(quán)的本質(zhì)。集體所有權(quán)是社會主義公有制實現(xiàn)的有效法律形式。關(guān)于集體所有權(quán)的本質(zhì)，主要存在著以下觀點: (1)總有說。“要使集體所有權(quán)準確地反映集體公有的現(xiàn)實內(nèi)容，除了總有，再無其他合適的理論與制度”。 ［6］(2)新型總有說。該觀點認為:“《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)屬于本集體成員集體所有是一種新型的總有?！?［7］P213(3)法人所有說，認為集體財產(chǎn)應當為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。 ［8］P88(4)集體成員所有說。此種觀點認為，農(nóng)村集體所有權(quán)在性質(zhì)上應當屬于本集體成員所有。筆者認為，我國《物權(quán)法》中關(guān)于“農(nóng)民集體所有即本集體成員集體所有”的規(guī)定，雖然沒有精確地明晰農(nóng)民集體的內(nèi)涵，但是確是一個具有積極理論意義與實踐意義的表述。雖然沒有從根本上肅清有關(guān)農(nóng)民集體所有權(quán)性質(zhì)的分歧，但是豐富了有關(guān)農(nóng)民集體所有權(quán)本質(zhì)的理論體系，有利于更好地認識農(nóng)民集體所有權(quán)的本質(zhì)。

2．突出了集體成員的地位，突出了農(nóng)民集體成員權(quán)。關(guān)于農(nóng)民集體所有權(quán)最直接的理解就是它是農(nóng)民集體所享有的權(quán)利，這種理解很容易造成單純強調(diào)農(nóng)民集體的團體利益，而忽略組成農(nóng)民集體成員的個體成員權(quán)益的結(jié)果。我國《物權(quán)法》第59條的表述突顯了農(nóng)民集體成員的成員權(quán)權(quán)利主體地位。強調(diào)成員集體所有的目的是為了密切集體成員和集體財產(chǎn)的關(guān)系，防止集體組織或者負責人濫用集體名義侵害集體成員權(quán)益。 ［9］可見，強調(diào)農(nóng)民集體所有本質(zhì)上是本集體成員集體所有，拉近了農(nóng)民集體和農(nóng)民集體成員的關(guān)系，使集體利益與成員利益密切結(jié)合，凸顯了農(nóng)民集體成員的權(quán)利主體地位，這種立法規(guī)定必然有利于更好地明晰和保護農(nóng)民集體成員的成員權(quán)益。

3．明確了農(nóng)民集體與其代表機構(gòu)的關(guān)系，加深了對農(nóng)民集體的認識。如前文所述，無論是立法中還是實踐中對農(nóng)民集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村委會等概念之間的關(guān)系均存在著模糊的認識和表述。我國《物權(quán)法》第60條明晰了各種類型的農(nóng)民集體所有權(quán)主體和行使主體，還明晰了土地等各種集體財產(chǎn)的所有權(quán)主體，但是集體財產(chǎn)的所有權(quán)主體不同于所有權(quán)行使主體。集體經(jīng)濟組織、村委會等實際上屬于所有權(quán)的行使主體，它們是各類所有權(quán)主體的代表機構(gòu)，而不是所有權(quán)主體本身。因此，第60條規(guī)定區(qū)分了農(nóng)民集體與其代表機構(gòu)的關(guān)系，進一步明確了各類集體所有權(quán)的所有權(quán)主體和行使主體，加深了對農(nóng)民集體的認識。

總之，從現(xiàn)有法律文本分析，農(nóng)民集體是一個頗讓人困惑的概念，這主要是源于立法對這一概念的模糊界定。我國《物權(quán)法》的規(guī)定雖然加深了對農(nóng)民集體的理解，但是似乎并沒有從根本上實現(xiàn)撥云見日的效果。因此，就需要進一步結(jié)合理論學說和客觀現(xiàn)實來廓清農(nóng)民集體的內(nèi)涵和地位。

二、理論和現(xiàn)實中的農(nóng)民集體地位

(一)理論爭辯中的農(nóng)民集體地位

農(nóng)民集體的概念雖然在法律文本中頻繁出現(xiàn)，但是在理論界其法律地位仍然是充滿爭議的。關(guān)于農(nóng)民集體的法律地位主要存在以下觀點:第一，非法人團體說。持這種觀點的學者認為農(nóng)民集體本質(zhì)上屬于非法人團體。主要觀點有:“成員集體應為以集體成員全體為主體的非法人團體組織?！?［10］“在民法中，民事主體一般包括自然人、法人以及非法人團體。集體顯然不是自然人，但在公司化改造之前，中國現(xiàn)有的集體組織大多勉強歸屬于非法人團體。之所以說是勉強，在于很多集體組織其實徒有虛名，即其既沒有意思表示機構(gòu)，也不存在意思執(zhí)行機構(gòu)，作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的集體組織就是這種情形的典型代表。” ［7］第二，法人說。持這種觀點的學者認為，農(nóng)民集體的最理想法律制度設(shè)計應是將其改造成法人。有學者認為:“從集體土地所有權(quán)的制度環(huán)境和發(fā)展趨勢出發(fā)，對農(nóng)民集體予以法人制改造是一條現(xiàn)實路徑?！?［11］從法技術(shù)上講，將農(nóng)民集體確認為法人不存在任何障礙。因為農(nóng)民集體完全符合法人的實質(zhì)要件?，F(xiàn)在所要做的只不過是換個角度來確認法人，即從能獨立承擔責任轉(zhuǎn)向需經(jīng)登記，而法學因民事主體所生的許多困惑和難題都將迎刃而解。其他國家已有將村社共同體確認為法人的立法例，村社始終是拉美許多國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的基本單位或組織?！袄绹覄t是通過賦予村社以法人資格解決社區(qū)共有與現(xiàn)代法律沖突的問題。法人團體的不斷擴張，使許多共同財產(chǎn)和社區(qū)共同體(集體所有)的財產(chǎn)形式納入法人之下，實現(xiàn)團體或集體目標。該學者進一步指出，現(xiàn)代社會中法人制度在社區(qū)性團體中得到廣泛運用，它實際上是通過法人組織所有的形式替代集體或共同共有的形式，用單一所有(團體所有)實現(xiàn)共同所有的目標”。 ［12］P181

筆者認為，上述兩種觀點均有合理之處，而且二者在關(guān)鍵問題上還存在共通之處。首先，兩種觀點的著眼點不同。非法人團體說關(guān)注實然，法人說關(guān)注應然。非法人團體說也并非絕對否認農(nóng)民集體可以成為法人，而是認為成員集體抽象為法人完全取決于立法上的選擇。如持非法人團體說的學者所言:“從法技術(shù)上講，將集體所有權(quán)主體所指的集體塑型為一個法人組織是完全可以的?！?［10］其次，二者終極目標是一致的。即無論是非法人團體說還是法人說均以最大限度地肯認、保障和實現(xiàn)集體成員的成員權(quán)益為其核心目標。非法人團體說之所以不采納法人說的關(guān)鍵理由為，采納法人對集體財產(chǎn)享有所有權(quán)的形式，而不是由集體成員直接享有權(quán)利的形式有可能會造成事實上侵害集體成員的成員權(quán)。而法人說的基本思路則是通過賦予農(nóng)民集體以法人地位，進而通過農(nóng)民集體法人治理結(jié)構(gòu)的完善，實現(xiàn)相關(guān)利益相關(guān)者之間的利益衡平，通過設(shè)計一系列制度設(shè)計最大限度地實現(xiàn)集體成員的成員權(quán)?？梢?，無論何種學說，其核心目標是一致的。再次，二者均認為農(nóng)民集體應具有團體人格。“要承認集體所有或社區(qū)性共有為一種所有權(quán)形式，必須朝使它成為權(quán)利主體資格的方向而努力。換句話說，集體所有要得到承認，必須以獲得團體人格為前提”。 ［2］P178這就表明農(nóng)民集體和集體成員本質(zhì)上屬于團體和成員的關(guān)系，在實定法上當然也可以將其塑造成為團體和成員的關(guān)系?？傊瑹o論是采納非法人團體說還是法人說，雖然表面上觀點截然對立，實則不然，而且其終極目標是一致的，就是實現(xiàn)農(nóng)民集體成員的成員權(quán)。因此，兩種貌似對立的觀點實際上為我們提供了未來改革的方向指引。即無論采用何種理論觀點，對于農(nóng)民集體的應然改革，應以團體法和成員權(quán)的基本法理為理論基礎(chǔ)，要以最大限度地保障農(nóng)民集體成員權(quán)的實現(xiàn)為根本目標，以完善農(nóng)民集體成員權(quán)的實現(xiàn)和救濟為基本手段，進而尋求農(nóng)民集體應然改造的方案。從目前理論觀點觀察來看，堅持這樣的改革指導思想和路線應該沒有實質(zhì)性的爭議。

(二)現(xiàn)實中的農(nóng)民集體類型

從實然分析，我國目前的農(nóng)民集體主要體現(xiàn)為兩大類型:即農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體和合作經(jīng)濟組織型的農(nóng)民集體。前者是指特定區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)村社區(qū)的集體成員組成的農(nóng)民集體，后者是指一定合作經(jīng)濟組織，如合作社等的組成成員組成的農(nóng)民集體。由于我國合作社經(jīng)濟組織建設(shè)的不完善性，一般所指的農(nóng)民集體是指以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的而尚未建立合作社經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。農(nóng)村社區(qū)是一個農(nóng)村社會學中的一個概念。所謂農(nóng)村社區(qū)，指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要活動而聚居起來的人們生活的共同體。農(nóng)村這個生活共同體一直是人類生活的主體，至1995年，世界上仍有57%的人口居住在這一共同體中。 ［13］P71由于這些集體是以鄉(xiāng)、村、村民小組等社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員組成的農(nóng)民集體，故可以稱為農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體，一般體現(xiàn)為村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。目前中國多數(shù)地區(qū)屬于這種類型，故農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體在我國目前國情環(huán)境下是不容忽視的。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體一般稱為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟合作社和股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社等。農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體和合作經(jīng)濟組織型的農(nóng)民集體存在諸多不同。

1．外延不同。農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體是指以鄉(xiāng)、村、村民小組等社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員組成的且沒有建立集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。現(xiàn)實生活中主要表現(xiàn)為以聚居的農(nóng)村社區(qū)或者村落為根據(jù)成立的村、村民小組類型的農(nóng)民集體。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體是指特定合作經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的集體成員所組成的農(nóng)民集體?，F(xiàn)實生活中主要表現(xiàn)為各種以土地等資源性財產(chǎn)為基礎(chǔ)成立的股份合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社、社區(qū)型股份合作社等。

2．形成原因不同。農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體多是基于歷史的原因而自然形成的，他們或出于生產(chǎn)、生活的目的;或由于遷徙的原因等而長期地聚居在一起，長期以往便形成了各個農(nóng)村社區(qū)生活共同體，因此農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體的形成是隨著歷史演變自然形成的。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體則不僅僅是自然形成的，而是一定范圍的集體成員基于特定的經(jīng)濟目的而有意識集合起來形成的農(nóng)民集體，其中的某些成員并不一定是聚居在一個特定社區(qū)范圍內(nèi)。

3．財產(chǎn)基礎(chǔ)不同。一般而言，農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體是以集體土地等資源性資產(chǎn)以及以公益性資產(chǎn)為基礎(chǔ)成立的，該類農(nóng)民集體就是該特定社區(qū)范圍內(nèi)集體土地的所有權(quán)人。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體的財產(chǎn)基礎(chǔ)可以是集體的資源性財產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)，也可以是集體成員的資產(chǎn)，如土地承包經(jīng)營權(quán)等入股成立合作經(jīng)濟組織開展經(jīng)營。

4．成員的權(quán)利份額性質(zhì)不同。一般認為，農(nóng)村社區(qū)型的農(nóng)民集體的集體成員在農(nóng)民集體中享有的集體資產(chǎn)的份額是一種潛在的、等額的、不可要求分割或流轉(zhuǎn)的權(quán)利份額，這是由該類農(nóng)民集體中集體成員的身份性和集體資產(chǎn)對集體成員的生存保障性決定的。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體中集體成員的權(quán)利份額區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等資產(chǎn)性質(zhì)進行折股落實到個體成員的股權(quán)配置，特別是經(jīng)營性資產(chǎn)性質(zhì)的股份權(quán)具有相當自由的流動性，隨著中央政策的松動，合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體中集體成員的股權(quán)的配置類型和流動性在不斷活躍。尤其應該值得關(guān)注的是，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中已經(jīng)明確表明對農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份可以行使占有、收益、有償退出以及抵押、擔保、繼承權(quán)。最近，中共中央又通過了《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》對十八屆三中全會決定進行集體落實。

5．法律地位不同。農(nóng)村社區(qū)類型的農(nóng)民集體，如村、村民小組以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))社區(qū)成員集體，它們往往體現(xiàn)為一種特殊的共有形態(tài)，一般不具有法人資格。如前所述，有學者認為，農(nóng)村社區(qū)成員集體屬于非法人團體;有學者認為應該對農(nóng)民集體進行法人制改造，使之成為真正的所有權(quán)主體?？梢哉f，農(nóng)村社區(qū)類型的農(nóng)民集體的組織形式目前在立法上并不明確。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體的組織形式一般是經(jīng)過申請、注冊等，而被賦予獨立的合作社法人地位。

6．組織機構(gòu)和治理模式不同。農(nóng)村社區(qū)類型的農(nóng)民集體并沒有完善的組織機構(gòu)和治理模式，而且往往農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟組織、村委會等不同性質(zhì)組織的機構(gòu)和運轉(zhuǎn)混合在一起，難以實現(xiàn)科學的、高效率的治理效果。結(jié)果造成:一方面，由于制度設(shè)計缺陷和專業(yè)管理技能的缺陷，村委會的負責人以及集體經(jīng)濟組織負責人難以實現(xiàn)對農(nóng)民集體的有效治理;另一方面，在個人私利的驅(qū)使下，村委會的負責人以及集體經(jīng)濟組織負責人的個人權(quán)力難以得到有效制約，動輒侵害集體成員權(quán)益，甚至滋生了大量的基層腐敗。合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體一般都采取合作社法人這種形式。合作社法人一般有科學的自治章程，配置有職權(quán)分工明細的組織機構(gòu)，并按照科學的法人治理模式進行內(nèi)部治理。

總之，兩種類型的農(nóng)民集體都是社會主義公有制背景下實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)的現(xiàn)實和必要主體形態(tài)。但是，不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)型的農(nóng)民集體是在計劃經(jīng)濟背景下形成的較為落后的以村落共同體為基礎(chǔ)形成的低端民事主體形態(tài)，它具有主體地位模糊性、組織機構(gòu)欠缺性、成員組成的封閉性、權(quán)利份額流動的固定性、治理機制的低效性、成員權(quán)益的虛幻性等特點。而合作經(jīng)濟組織類型的農(nóng)民集體憑借其與現(xiàn)代法人制度的內(nèi)在契合性表現(xiàn)出了其主體地位清晰、組織機構(gòu)健全、成員組成開放、權(quán)利份額股份化、治理機制高效、成員權(quán)益容易得到切實實現(xiàn)等制度優(yōu)勢。隨著全面深化改革的推進，市場在資源配置中起決定性地位的鞏固，傳統(tǒng)的社區(qū)型的農(nóng)民集體必然面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。農(nóng)民集體制度的未來的發(fā)展趨勢是借助于合作社、股份合作、法人制度等現(xiàn)代制度文明重塑農(nóng)民集體的法律地位，使之成為市場經(jīng)濟中獨立的私法權(quán)利主體。

三、農(nóng)民集體的改革路徑

筆者認為，對農(nóng)民集體進行改革的根本路徑在于賦予農(nóng)民集體以法人地位，通過法人制度和治理機制實現(xiàn)農(nóng)民集體的私法人格獨立和農(nóng)民集體成員權(quán)的保護。

(一)賦予農(nóng)民集體法人地位的必要性與可行性

1．賦予農(nóng)民集體法人地位的必要性。主要體現(xiàn)在:其一，有利于解決廣為詬病的集體所有權(quán)主體虛化、乃至缺位問題。目前，雖然無論是在群眾認知的角度，還是從規(guī)范分析的視角觀察，農(nóng)民集體都是客觀存在的，但是由于立法上建構(gòu)的不科學，導致農(nóng)民集體所有權(quán)的主體即農(nóng)民集體在概念上呈現(xiàn)出模糊性，運行中表現(xiàn)出缺位性，結(jié)果導致農(nóng)民集體利益的虛化。賦予農(nóng)民集體獨立的法人地位，可以明晰農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，解決其主體虛化和缺位等問題。其二，有利于建構(gòu)起科學合理、運行有序的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。法律賦予農(nóng)民集體以法人地位以后，必然在農(nóng)民集體內(nèi)部建構(gòu)職權(quán)清晰、相互制衡內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進而實現(xiàn)農(nóng)民集體的規(guī)范、有序、高效運轉(zhuǎn)。其三，有利于農(nóng)民集體成員權(quán)益的實現(xiàn)。在農(nóng)民集體確認法人地位之前，農(nóng)民集體徒具民事主體之名，由于欠缺意思形成、表達的機制，集體成員意志亦難以得到實現(xiàn)，農(nóng)民集體成為法人以后，農(nóng)民集體成員與農(nóng)民集體就成為成員和法人的關(guān)系(類似于股東和公司的關(guān)系)，連接二者的媒介就是成員權(quán)，集體成員就可以實現(xiàn)其成員權(quán)(既包括以受益為主的自益權(quán)，也包括以參與為主的共益權(quán))。其四，有利于充分實現(xiàn)集體資產(chǎn)的經(jīng)濟效益?！皩⑥r(nóng)民集體成員與集體所有的財產(chǎn)進行分離，才能使集體所有的財產(chǎn)可交易，集體所有權(quán)才能成為私法的所有權(quán)”。 ［14］換言之，使農(nóng)民集體的財產(chǎn)和集體成員的財產(chǎn)獨立，并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民集體以法人地位，使其成為集體資產(chǎn)的真正權(quán)利主體，集體資產(chǎn)中所蘊含的巨大財產(chǎn)效益才可以得到充分實現(xiàn)。

2．賦予農(nóng)民集體法人地位的可行性。其一，農(nóng)民集體已經(jīng)具備法人成立條件且具有法人人格之實?！安⒎敲恳粋€為了什么目的而形成的人員聯(lián)合體都可以被認為具有獨立的法律人格，否則將產(chǎn)生混亂和迷惘。因此，法律制度規(guī)定了可能的法人的構(gòu)成形式，并且規(guī)定了使一個聯(lián)合體可以被認定為法人的前提條件”。 ［15］P102－103我國《民法通則》規(guī)定了法人成立的必要條件，包括:財產(chǎn)條件;名稱、組織機構(gòu)和場所的要求;依法成立;還有能夠獨立承擔責任的條件。上述法人成立的條件，農(nóng)民集體實際上都可以輕易地實現(xiàn)。首先，農(nóng)民集體都具有一定的集體資產(chǎn)作為財產(chǎn)基礎(chǔ)，如多數(shù)農(nóng)民集體都擁有土地等資源性資產(chǎn);有些農(nóng)民集體還有經(jīng)營性資產(chǎn)廠房、商鋪、知識產(chǎn)權(quán)等經(jīng)營性資產(chǎn);有些農(nóng)民集體還有學校、幼兒園、村辦衛(wèi)生室等公益性資產(chǎn)。其次，農(nóng)民集體目前都有自己的名稱、組織機構(gòu)和工作場所。再次，農(nóng)民集體一方面具有獨立的當事人能力;另一方面在現(xiàn)實生活中農(nóng)民集體事實上也具有獨立的責任能力，且其責任由其該集體獨立承擔，而不是由集體成員承擔。至于依法成立則屬于法律的態(tài)度范疇，法律承認農(nóng)民集體的法人地位，它就具有法人地位，反之，則不具有。其二，地方實踐已經(jīng)為農(nóng)民集體取得法人地位積累了經(jīng)驗。如:《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(視為合作經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體)可領(lǐng)取《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證》，并取得法人資格。又如:四川省都江堰市為全市的2347個村民小組頒發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人證書》(這里的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上是以土地為基礎(chǔ)的社區(qū)型農(nóng)民集體的法人形式，其法人證書上明確標示著其擁有集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán))，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(農(nóng)民集體)開始擁有了完全的市場主體身份。這些均為賦予農(nóng)民集體法人地位提供了實踐經(jīng)驗。其三，中央政策文件事實上已經(jīng)為賦予農(nóng)民集體以法人地位埋下了伏筆。傳統(tǒng)對農(nóng)村集體所有權(quán)的理解是集體成員對集體財產(chǎn)平等地、不分份額、不可分割地享有成員權(quán)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)確認了集體成員對集體資產(chǎn)的股份權(quán)。為落實該制度，中共中央于2014年10月又審議通過了《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》。上述文件允許農(nóng)民集體成員發(fā)展以土地等資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)開展各種形式的股份合作，并承認農(nóng)民集體成員可以對農(nóng)村集體資產(chǎn)享有股份，實現(xiàn)有份額的享有，這無疑是有別于傳統(tǒng)制度的重大創(chuàng)新。農(nóng)民集體成員一旦對集體資產(chǎn)按照一定份額享有股份權(quán)后，農(nóng)民集體內(nèi)部就具備了這樣的制度構(gòu)造和運轉(zhuǎn)機制:農(nóng)民集體作為以地域性為基礎(chǔ)的團體，作為一個獨立主體對集體資產(chǎn)享有所有權(quán);集體成員和農(nóng)民集體相對應而存在;集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)部按照一定的股份份額通過行使和實現(xiàn)成員權(quán)(自益權(quán)和共益權(quán))。故中央政策承認集體成員對集體資產(chǎn)可以享有股份權(quán)，意味著集體成員可以像公司股東一樣按照一定股份份額享有股東權(quán)，這實際上為確立農(nóng)民集體法人地位埋下了伏筆和提供了政策支持。

(二)確立農(nóng)民集體法人地位的基本構(gòu)想

1．建議農(nóng)民集體采取社區(qū)股份合作社法人的形式。對于農(nóng)民集體應該如何進行應然改造，已經(jīng)有學者提出了建議。有學者指出，應該賦予農(nóng)民集體特殊法人地位，使之成為與企業(yè)法人等并立的特殊法人形態(tài)。 ［16］有學者指出對農(nóng)民集體進行股份合作社法人形式的改造具有歷史基礎(chǔ)、憲法根據(jù)以及現(xiàn)實經(jīng)驗。 ［11］有學者從社會實證的角度和規(guī)范分析的視角進行研究，并得出農(nóng)民集體具有團體性和法律人格性，且實踐中具有獨立責任能力，農(nóng)民集體實際上已經(jīng)具有法人資格之實，在立法中應該確認其法人地位。 ［17］筆者認為，建議農(nóng)民集體采取社區(qū)股份合作社法人的形式。首先，合作社法人所有權(quán)與農(nóng)民集體所有權(quán)具有內(nèi)在機理的契合性。正如有學者指出的:“與集體所有權(quán)最為接近的應該是合作社法人所有權(quán)，以合作社法人所有權(quán)為理論基礎(chǔ)推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革是最為恰當?shù)摹！?［18］P202從歷史視角分析，合作制是集體所有權(quán)產(chǎn)生的前提和土壤，可以說集體所有權(quán)是在合作制中孕育產(chǎn)生的。其次，目前面臨著把農(nóng)民集體塑造成為社區(qū)股份合作社法人的歷史機遇。目前我國正在努力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，該項改革對于解決農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置、探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式、確立農(nóng)民集體的市場主體地位、拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道以及保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益等都具有重大意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年中央一號文件再次提出要推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，并且明確了農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份享有的權(quán)益內(nèi)容，這必將有力地推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的步伐，借此機會將農(nóng)民集體改造成社區(qū)股份合作社法人是千載難逢的機遇。再次，采取社區(qū)股份合作社法人是目前很多地區(qū)的實踐模式。從目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革的進展來看，廣東、浙江、江蘇、北京、上海等已經(jīng)進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的地區(qū)的經(jīng)驗來看，很多地區(qū)都采納了社區(qū)型股份合作社的形式。

2．建議原則上以村農(nóng)民集體為單位分別賦予法人地位。就目前的農(nóng)民集體而言，可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，是不是這三種農(nóng)民集體都適合賦予法人地位呢?有學者指出，應該僅保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，進而將它們改造成為一種以地域為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體，并且賦予其法律上的法人地位。實現(xiàn)集體成員身份和集體財產(chǎn)的分離，確立農(nóng)民集體的獨立法人地位，并在此基礎(chǔ)上通過法人的治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)集體內(nèi)部的自治。 ［14］其主要理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的農(nóng)民集體規(guī)模過大，難以實現(xiàn)有效治理。村、村民小組的農(nóng)民集體在規(guī)模上比較適宜改造成社區(qū)股份合作社法人。也有學者指出，應該在村民小組范圍內(nèi)組成合作經(jīng)濟組織，通過在成員大會上的一人一票原則實現(xiàn)合作經(jīng)濟組織中的成員民主。 ［19］筆者建議以村為單位建立社區(qū)股份合作社法人，并賦予其法人地位。首先，從改造成本和改造的可行性分析，以村為單位改造建立社區(qū)股份合作社法人比較合理。對農(nóng)民集體進行社區(qū)股份合作社法人改造是一個程序復雜、運作成本較高的工作，考慮到全國各地村、村民小組的龐大規(guī)模，以村農(nóng)民集體為單位進行社區(qū)股份合作社法人改造相對比較可行。當然，這并不否認村民小組在符合條件的情形下改造成合作社法人。其次，以村農(nóng)民集體為單位進行合作社法人改造和建制有利于形成全村統(tǒng)一的集體意志和集體行動。村民小組農(nóng)民集體，受限于客觀條件和主觀利益驅(qū)使，在很多方面，如村莊規(guī)劃、集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等方面往往難以形成統(tǒng)一意志和集體行動，進而影響合作社法人的運轉(zhuǎn)效率和政策實施。再次，從目前全國各地的實踐來看，多數(shù)地區(qū)是以村為單位進行合作社法人建設(shè)的。如江蘇省工商局出臺的《關(guān)于農(nóng)村社區(qū)股份合作社登記的指導意見》中規(guī)定一個行政村只能設(shè)立一個農(nóng)村社區(qū)股份合作社，但是村民小組有獨立集體經(jīng)營性資產(chǎn)的也可單獨設(shè)立。當然，對農(nóng)民集體進行社區(qū)股份合作社法人改造需要在尊重農(nóng)民的意愿和實際情況下有序地依法推進，并且因地制宜地加以分類指導，不可不加區(qū)分地強制性推進。

3．應該建構(gòu)起科學合理的社區(qū)股份合作社法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)管體系。一方面，應該按照權(quán)責明確、權(quán)力制衡、經(jīng)濟民主、權(quán)益保障的原則建構(gòu)起社區(qū)股份合作社法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。其一，從靜態(tài)機構(gòu)配置上建構(gòu)起以社員(成員)大會、理事會、監(jiān)事會為核心的內(nèi)部組織機構(gòu)。其中社員大會是權(quán)力機構(gòu)，理事會是執(zhí)行機構(gòu)，監(jiān)事會是監(jiān)督機構(gòu)，并且通過內(nèi)部組織機構(gòu)的職權(quán)設(shè)置為內(nèi)部治理奠定組織基礎(chǔ)。在靜態(tài)機構(gòu)配置上，尤其要注意合作社內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置與村民委員會機構(gòu)之間的關(guān)系，剝奪村委會干涉合作社法人內(nèi)部經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)力，醇化合作社法人的純粹市場經(jīng)濟主體地位，避免合作社法人為村社政治勢力把控。其二，從動態(tài)配置上建立起各個組織機構(gòu)以及利益相關(guān)者之間的內(nèi)部權(quán)力制衡機制。通過權(quán)利、義務(wù)、責任等范疇建立起科學合理的激勵和約束機制，進而實現(xiàn)各個組織機構(gòu)以及利益相關(guān)者之間的利益均衡。其三，建構(gòu)起社區(qū)股份合作社法人的民主管理機制。社區(qū)股份合作社法人也承擔著實現(xiàn)法人團體內(nèi)部經(jīng)濟民主的功能。特別要注重賦予集體成員以民主決策權(quán)、建構(gòu)起集體成員的民主決策機制、確立保障民主決策權(quán)實現(xiàn)機制和防止民主決策權(quán)異化的機制，特別是避免出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”現(xiàn)象。其四，建構(gòu)起合作社法人權(quán)益、合作社社員權(quán)益以及其他利益相關(guān)者權(quán)益的保障機制。另一方面，應該注重從登記制度、信息披露、財務(wù)會計等方面建構(gòu)起外部監(jiān)管體系。其一，應該建構(gòu)起涵蓋合作社法人的成立、變更、消滅的體系化的登記制度。體系化的登記制度的建立和運轉(zhuǎn)是對合作社法人進行外部監(jiān)管的重要途徑。目前，對于專業(yè)合作社已經(jīng)制定了專門的《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》，不少省份，如山東省、江蘇省等工商行政機關(guān)已經(jīng)出臺了有關(guān)農(nóng)村社區(qū)股份合作社登記的有關(guān)意見。其二，構(gòu)建信息披露制度體系。在合作社法人運作過程中存在著信息不對稱和代理成本問題，通過構(gòu)建體系化的信息披露制度實現(xiàn)提高合作社法人治理的效率以及權(quán)益的保障和救濟。其三，應該建構(gòu)起完善的合作社法人財務(wù)會計制度和外部審計制度。

4．應該重點建構(gòu)起鏈接農(nóng)民集體和集體成員之間橋梁的農(nóng)民集體成員權(quán)制度。成員權(quán)制度是確立農(nóng)民集體法人人格后最為核心的配套法律制度之一，這是因為:“集體所有權(quán)本身包含著對成員權(quán)利的照應，成員權(quán)體現(xiàn)著農(nóng)民集體對集體成員生存保障職能的實現(xiàn)。沒有科學合理的成員權(quán)制度，農(nóng)民集體作為民事主體存在的意義必受質(zhì)疑?！?［20］成員權(quán)制度無論在傳統(tǒng)社區(qū)型的農(nóng)民集體中還是經(jīng)過改造的社區(qū)型股份合作社法人中，均居于核心地位。在農(nóng)民集體改造為股份合作社法人后，集體成員在股份合作社法人中享有的股份權(quán)當然屬于成員權(quán)的典型類型。我國《物權(quán)法》已經(jīng)出現(xiàn)了“集體成員權(quán)益”(第63條)的表述，也對集體成員的撤銷權(quán)、民主決策權(quán)、知情權(quán)等做出了初步規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展股份合作，這就意味著在未來農(nóng)民集體成員權(quán)的地位會愈發(fā)重要，必將成為農(nóng)民集體成員享有的重要私權(quán)利類型。但是，農(nóng)民集體成員權(quán)作為具有中國特色的民事權(quán)利類型，在法律上仍然缺乏系統(tǒng)的建構(gòu)，特別是農(nóng)民集體成員權(quán)的基本要素(主體、客體、內(nèi)容)、體系、變動與行使規(guī)則、救濟機制等尚需進一步完善。

結(jié)語

植根于計劃經(jīng)濟時代并帶有濃烈所有制色彩的農(nóng)民集體的概念和規(guī)范體系，已經(jīng)不能適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展對民事主體制度的要求。應該借助于現(xiàn)代私法上的團體人格制度對農(nóng)民集體進行全面改造，彌合其與市場經(jīng)濟發(fā)展之間的間隙，通過法律制度設(shè)計使農(nóng)民集體成為私法上的獨立民事主體，并通過法人制度的獨特制度優(yōu)勢實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)的制度宗旨。中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了全面深化改革的號角，該決定中的利好政策為農(nóng)民集體獨立法人地位的塑造提供了良好政策機遇，法學界應該抓住機遇把農(nóng)民集體打造成為真正獨立且有市場競爭力的市場經(jīng)濟主體。