文/來佳飛

PPP模式在浙江的實踐

文/來佳飛

PPP模式在浙江的探索實踐已經開始。從成立領導小組、出臺指導意見到構建制度保障、專業(yè)咨詢機構庫等，已形成一套較為健全的運作機制，也有具體的操作項目，這都為PPP模式發(fā)展奠定了良好的基礎

2014年以來，PPP模式（Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作模式）熱度直線上升。習近平總書記、李克強總理多次提及可積極探索、推廣PPP模式；2014年9月，財政部發(fā)布了關于PPP模式的第一個正式文件——《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》；2014年12月，財政部披露首批30個PPP示范項目清單，總投資規(guī)模約1800億元，項目集中在污水處理、軌道交通等領域。PPP模式在全國范圍內已形成合力推動之局，成為緩解經濟下行壓力、破解地方債務的重要抓手。

PPP在浙江的實踐

浙江是推動PPP項目最積極的省份之一。早在2014年7月，浙江省發(fā)改委聯(lián)合財政廳共同印發(fā)《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》，要求“審慎穩(wěn)妥運用BT等政府性債務融資建設模式，積極鼓勵運用PPP等股權性融資建設模式”。今年初，《關于浙江省2014年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況及2015年國民經濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》指出要“推進投融資體制改革，打造一批符合市場規(guī)律的融資平臺，創(chuàng)新投融資方式，對公共服務、基礎設施類項目，特別是新建市政工程和新型城市化的試點項目，優(yōu)先考慮PPP模式建設，加快建立PPP項目庫。”從宏觀層面，對PPP模式加以引導、規(guī)范、推動。

為加快推動PPP模式試點工作，浙江省財政廳成立了PPP試點工作領導小組，出臺《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，同時也是國內首批公布PPP項目清單的省份之一。2015年2月，浙江公布首批20個PPP推薦項目，投資規(guī)?？傆?176億元，涉及城市軌道交通、機場、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領域。具體來看，浙江首批項目主要涉及三大類。從交通軌道類看，包含1個地鐵項目、1個機場項目和4個鐵路項目，合計總額1134.69億元，占到全部投資額的96.5%；從環(huán)境工程類看，依托五水共治戰(zhàn)略部署，共有10個項目，是首批項目數量最多的，占到50%，合計投資總額27.96億元；其他為社會事業(yè)類，包括文化教育項目1個、體育健身項目1個、養(yǎng)老事業(yè)項目1個和醫(yī)療衛(wèi)生項目1個，合計投資額13.45億元。可以看出，這些項目緊緊圍繞交通軌道建設、社會產品供給和生態(tài)環(huán)境保護等基礎設施的建設。

同時，為推動浙江PPP項目規(guī)范高效運作，省財政廳正在落實PPP咨詢機構庫的建設，為PPP項目實施主體選擇專業(yè)咨詢機構提供參考。截至目前，已有56家中介機構報名并予以網上公開，屆時將根據各機構綜合實力、資質條件、人才儲備、工作業(yè)績等因素進行評審篩選，建立浙江省PPP咨詢機構庫。

可見，PPP模式在浙江的探索實踐已經開始。從成立領導小組、出臺指導意見到構建制度保障、專業(yè)咨詢機構庫等，已形成一套較為健全的運作機制，也有具體的操作項目，這都為PPP模式發(fā)展奠定了良好的基礎。

率先發(fā)展PPP的原因

一是浙江經濟率先步入新常態(tài)，需要新的增長動力來啟動經濟長周期的到來。從2007年全球金融危機以來，浙江較早全國進入經濟增長進入中高速區(qū)間的新常態(tài)，經濟增長下行壓力較大。2014年浙江固定資產投資16.6%，房地產開發(fā)投資增長16.8%，進入下降通道明顯，亟需轉變經濟增長方式，改變傳統(tǒng)過度依托房地產投資的局面，擴大基礎設施建設、公共產品供給等方面的投資，以維持經濟的健康穩(wěn)定運行。

二是浙江民間資本充沛，參與度高。與固定投資增速放緩相反，民間投資一直處于穩(wěn)步的上升通道。2014年，民間投資增長20.1%，主要投向為房地產業(yè)和制造業(yè)。隨著制造業(yè)和房地產市場的不景氣，大量民間資本尋找投資方向上的轉變，要求政府開放更大的投資空間和平臺，為民間資本打開投資渠道。

三是富裕的人民與公共產品不足的矛盾越來越突出。2015年，浙江居民人均可支配收入達32658元，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小至2.09倍，居民生活水平大幅提高，對醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育等公共產品的需求大幅提升。隨著城鎮(zhèn)化的推進，公共產品供給嚴重不足，需要多方渠道支持參與加快運營。另外，以“五水共治”為抓手的環(huán)境整治優(yōu)化需要大額的投資，政府支出壓力和債務風險越來越嚴峻，需要社會資本的參與以解決資金缺口。

推進PPP過程中的問題

目前，PPP模式規(guī)模不大，又是新生事物，仍處在摸索塑型階段，面臨的問題也在所難免。

一是缺乏相關的法律法規(guī)保障。PPP模式運行中涉及政府、社會資本、第三方咨詢機構、金融機構、社會公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，而且工程大、耗時長、回報期長、回報率低，同時又是事關基礎建設的項目責任大、壓力重，本身社會資本參與熱情就不高，更何況企業(yè)又沒有合理的保障機制，政府在一定程度上既是裁判又是球員，必須要有完善的法律法規(guī)保障，不然社會資本的權益無法得到保障。

二是政府與社會資本的地位仍不平等。政府和社會資本是PPP模式的兩個主體，只有主體平等，才能建立良好的伙伴關系。目前，政府仍然處于強勢地位，對于雙方簽訂的合同如何履行擁有絕對的主導權。特別是在項目運行一段時間后，政府由于城市規(guī)劃的變動，破壞了原有項目社會資本的利益時，并沒有合理的溝通、賠償機制。

三是項目監(jiān)督運行機制仍未健全。由于是新生事物，對PPP項目運行的監(jiān)督機制尚沒有建立。浙江省財政廳作為浙江推廣PPP模式的全程指導和監(jiān)管部門，表示將盡快建立PPP項目合作糾紛協(xié)調處理機制、合作中途退出機制等系列保障機制；著力構建PPP的溝通平臺，通過互聯(lián)網、專線電話等方式，方便社會各界參與PPP項目的咨詢和監(jiān)督。

PPP模式代表的不僅是一種融資手段，更是政府與市場合作關系與地位的變化，代表著從傳統(tǒng)政府指導向市場化行為轉變的理念和思路。有專家表示，通過推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進一步厘清政府和市場、政府和企業(yè)的關系，將政府工作重心從具體的項目運作，轉到強調規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營造等方面上來。

PPP的巨大空間

從國外發(fā)展趨勢看，20世紀90年代起，PPP模式取得極大進展，主要適用于基礎設施建設領域，呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。如英國，最早開始應用PPP模式，截至2012年3月，PPP總投資547億英鎊，其中648個項目處于運行階段；澳大利亞，可以說是PPP模式應用體系最為成熟的國家之一，截至2013年，澳大利亞共簽署23個PPP項目，總投資156.4億美元。

對于浙江而言，未來一段時間基礎設施建設需求將經歷一段極速膨脹的過程，包括高速鐵路、機場、地鐵等交通基礎設施，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會事業(yè)設施，水利、環(huán)境等生態(tài)工程設施。今年一季度，全省制造業(yè)投資同比增長從上年同期的6.6%降至4.7%，房地產開發(fā)投資額同比增長從上年同期的16.2%降至12.7%，而基礎設施投資同比增長從上年同期的20.2%上升到32.9%，在固定資產投資中占24.7%，增長幅度顯著。從投資總量看，水利環(huán)境公共設施管理業(yè)、交通運輸倉儲郵政業(yè)、電力燃氣水的生產供應業(yè)等三大行業(yè)合計投資1038.75億元，占基礎設施投資的87.2%。其中，隨著“五水共治”等重大民生工程的大力推進，水利環(huán)境和公共設施管理業(yè)投資447.53億元，增長38.5%。展望全年，制造業(yè)投資和房地產投資預計仍將維持低速增長態(tài)勢，而基礎設施建設將是穩(wěn)定經濟增長的主要動力。如果以2014年全年增長速度基本與1季度持平的態(tài)勢來看，2015年基礎設施投資預計增速將達到30%，投資額在7500億元左右，PPP活動的空間巨大。

根據《浙江省擴大有效投資“411”重大項目建設行動計劃2015年實施計劃》，2015年全省固定資產投資計劃增長12%以上，完成固定資產投資總額26萬億元。年度推進“411”重大項目960個左右，計劃投資7200億元左右，主要涉及產業(yè)轉型升級類投資2600億元、基礎設施完善類2030億元、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設類1210億元、公共服務提升類1430億元。同時要求，“突出優(yōu)化投資結構、發(fā)揮民間投資主體作用和重點領域投融資體制改革”，意味著“411”項目中將更多的采用PPP模式。

事實上，社會資本的參與熱情仍有待提高。一季度，全省民間投資2901億元，增長12.6%，增幅分別比上年同期、上年全年回落2.9和7.5個百分點；同期，國有投資1587億元，增長29%。民間投資增幅比全部投資低4.4個百分點，比國有投資低16.4個百分點。這主要由于制造業(yè)和房地產兩大民間投資的主要領域增速的下滑（制造業(yè)和房地產開發(fā)投資仍是民間投資的主要領域，分別為1078億元和1208億元，分別占民間投資的37.2%和41.6%，同比增長2.6%和12.9%）導致民間投資的下滑，而基礎設施領域又無法吸納轉移的民間投資，無疑PPP模式被寄予厚望。