劉濤

適應(yīng)新常態(tài)推廣PPP模式

劉濤

在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是浙江貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神、再創(chuàng)改革創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的重要舉措，也是浙江主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)實(shí)需要

近年來(lái)，浙江積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，主動(dòng)調(diào)速換擋，經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，從量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)向好。但在當(dāng)前城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化提速、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方政府債務(wù)問(wèn)題顯現(xiàn)、財(cái)政緊平衡成為新常態(tài)的形勢(shì)下，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。一方面，要應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中快速增長(zhǎng)的公共服務(wù)供給需求，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，擴(kuò)大有效投資，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；另一方面又要管理好政府資產(chǎn)負(fù)債表，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)規(guī)范轉(zhuǎn)型，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，推廣運(yùn)用PPP模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

PPP模式是政府和社會(huì)資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)而建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系和制度安排。它以公、私合作為核心，以有效引入市場(chǎng)要素為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政資源在調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量、優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，是公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給安排的一種有效模式。PPP模式能吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬融資渠道；同時(shí)PPP模式也是管理機(jī)制的創(chuàng)新，能引入社會(huì)資本的管理效率和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。因此，推廣運(yùn)用PPP模式有利于激發(fā)社會(huì)資本活力，提高有效投資水平，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁；有利于減輕財(cái)政壓力，控制政府債務(wù)，增加公共產(chǎn)品供給；有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式是浙江貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神、再創(chuàng)改革創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的重要舉措，也是浙江主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要。

探索實(shí)踐

浙江在PPP模式上已有實(shí)踐積累。杭州市地鐵1號(hào)線運(yùn)營(yíng)管理即采用PPP模式，由政府方出資代表杭州市地鐵集團(tuán)和社會(huì)資本方香港地鐵集團(tuán)共同出資組建項(xiàng)目公司杭港地鐵，負(fù)責(zé)1號(hào)線整體經(jīng)營(yíng)、管理和維護(hù)，提供軌道交通客運(yùn)服務(wù)。政府通過(guò)投資補(bǔ)助、定價(jià)調(diào)價(jià)及補(bǔ)貼機(jī)制等制度安排保障投資人合理回報(bào)和項(xiàng)目商業(yè)可持續(xù)性。PPP模式對(duì)提高杭州地鐵的經(jīng)營(yíng)管理水平、分散地鐵運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和控制政府債務(wù)規(guī)模發(fā)揮了積極作用，引入成熟的建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，降低了政府籌資壓力和負(fù)債規(guī)模。

根據(jù)國(guó)務(wù)院和省政府工作部署，浙江省從2014年開(kāi)始積極在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式。

加強(qiáng)制度建設(shè)。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，合作周期長(zhǎng)，需要建立健全規(guī)范的制度體系，保障項(xiàng)目參與各方的合法權(quán)益。結(jié)合浙江實(shí)際，2015年初省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確浙江省推廣運(yùn)用PPP模式的基本原則和主要任務(wù)，向社會(huì)各界釋放鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與浙江基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信號(hào)，統(tǒng)一各地各部門認(rèn)識(shí)，營(yíng)造合力推動(dòng)PPP模式的良好氛圍。省財(cái)政廳制定了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，細(xì)化、規(guī)范PPP模式的操作流程，完善相關(guān)支持政策。這兩個(gè)意見(jiàn)的出臺(tái)，結(jié)合國(guó)家有關(guān)部委在PPP模式操作指南、合同管理和政府采購(gòu)等方面的規(guī)定，為推進(jìn)我省PPP工作開(kāi)展創(chuàng)造了有利條件。

實(shí)施項(xiàng)目示范。項(xiàng)目示范是推廣PPP模式的重要手段。財(cái)政部在全國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目示范，浙江省杭州市地鐵5號(hào)線一期、6號(hào)線一期工程和杭州—海寧城際鐵路項(xiàng)目入選財(cái)政部首批示范項(xiàng)目。為推出一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，形成示范效應(yīng)，省財(cái)政廳通過(guò)評(píng)估論證，從項(xiàng)目的運(yùn)作方式、采購(gòu)程序、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配、監(jiān)管架構(gòu)和物有所值等方面遴選出了浙江首批PPP推薦項(xiàng)目20個(gè)，投資額總計(jì)1176元，涉及城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、鐵路、垃圾和污水處理、文化體育等領(lǐng)域。20個(gè)推薦項(xiàng)目中污水處理、水環(huán)境治理、垃圾處理類項(xiàng)目10個(gè)，占比50%，有力推動(dòng)我省“五水共治”、“三改一拆”、環(huán)境整治等重點(diǎn)工作。

強(qiáng)化輿論宣傳。為促進(jìn)浙江PPP工作的健康有序開(kāi)展，省財(cái)政廳等省級(jí)有關(guān)部門、地方政府通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研討等形式，宣傳PPP模式的理念、方法和案例，提高實(shí)務(wù)操作能力。一些金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投資人也舉辦PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)、論壇等，對(duì)宣傳理念、營(yíng)造共識(shí)起到了積極作用。

仍需多方努力

一年多的時(shí)間里，浙江推廣PPP模式有關(guān)工作從概念迅速走向?qū)嵺`，一些市縣主動(dòng)作為、扎實(shí)推進(jìn)，在制度建設(shè)和項(xiàng)目推進(jìn)方面取得了積極成效。但同時(shí)也存在一些困難和問(wèn)題，如畏難等待情緒較重，工作進(jìn)展緩慢；用PPP模式去包裝BT項(xiàng)目；項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范以及能力不足等問(wèn)題。

5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并對(duì)推廣政府和社會(huì)資本合作模式提出明確要求。結(jié)合浙江實(shí)際和前期工作，進(jìn)一步推廣運(yùn)用PPP模式，仍需多方努力，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，強(qiáng)化金融保障，完善合作機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目管理，發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢(shì)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。PPP涉及財(cái)政管理、發(fā)展規(guī)劃、土地管理、投資管理、價(jià)格管理、金融等多個(gè)領(lǐng)域，推廣運(yùn)用PPP模式，要建立健全跨部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)部門協(xié)同配合、各負(fù)其責(zé)、形成合力、統(tǒng)籌推進(jìn)，及時(shí)解決項(xiàng)目審批、用地等重大事項(xiàng)。進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。明確PPP項(xiàng)目用地方式，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。完善支持政策，利用稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理。

強(qiáng)化金融保障。PPP項(xiàng)目單純依靠政府方和社會(huì)資本方資本金投入難以為繼，需要引導(dǎo)金融資本、產(chǎn)業(yè)資本及其他社會(huì)資本積極參與。要進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，鼓勵(lì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)以及融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開(kāi)發(fā)適合的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新金融服務(wù)，積極爭(zhēng)取社保資金、保險(xiǎn)資金、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)資金參與，支持金融機(jī)構(gòu)及早介入項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，參與項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。支持項(xiàng)目公司利用外國(guó)政府、國(guó)際金融組織貸款和清潔發(fā)展委托貸款。探索地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金。

完善合作機(jī)制。合作的基礎(chǔ)是平等互信，合作的目的是多方共贏。PPP項(xiàng)目實(shí)施中，要堅(jiān)持平等合作，遵守合同契約，保障政府、投資人和社會(huì)公眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。要完善項(xiàng)目合作機(jī)制，堅(jiān)持補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)，保證社會(huì)資本和公眾共同受益。政府一方面要通過(guò)定價(jià)調(diào)價(jià)、合理補(bǔ)貼、利潤(rùn)分配等機(jī)制保障投資人取得合理回報(bào)，贏利但不暴利；另一方面要維護(hù)公共利益，提升公眾參與度，暢通公眾獲取或反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

規(guī)范項(xiàng)目管理。只有選擇合適的項(xiàng)目，規(guī)范項(xiàng)目的運(yùn)作，才能真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。要充分做好項(xiàng)目可行性研究、物有所值評(píng)估驗(yàn)證和財(cái)政承受能力論證，為項(xiàng)目科學(xué)決策提供參考和依據(jù)，積極而審慎地推行PPP模式，避免盲目選擇項(xiàng)目。一方面要保障項(xiàng)目符合物有所值要求，采用PPP模式與采用傳統(tǒng)模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。另一方面要確保項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模應(yīng)與地方政府的財(cái)力相適應(yīng)，保障財(cái)政的可承受力和中長(zhǎng)期可持續(xù)。

作者單位：浙江省財(cái)政廳金融處