文/陳金甫

堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)優(yōu)先 保障適度方針

文/陳金甫

近來(lái)，社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)引發(fā)社會(huì)熱議，中小企業(yè)倒閉潮頻見報(bào)道，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逼近通縮論調(diào)抬頭，希臘與歐盟對(duì)弈仍未落幕。不管爭(zhēng)論有無(wú)結(jié)果，這些相繼出現(xiàn)的事件，在社會(huì)發(fā)展的大格局中一定存在著某種系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，并預(yù)示著特定發(fā)展階段的必然邏輯。

2015年，將是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入換擋期，福利增長(zhǎng)進(jìn)入快車道，社會(huì)保障將呈現(xiàn)基金收支曲線趨勢(shì)性背離，進(jìn)而長(zhǎng)期面臨需求與負(fù)擔(dān)雙重壓力。社會(huì)保障來(lái)錢不易，要辦的事更多。這就更加需要吸取福利國(guó)家的教訓(xùn)，尊重我國(guó)基本國(guó)情，著眼公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系發(fā)展總目標(biāo)，把握社會(huì)發(fā)展與社會(huì)福利水平總平衡，堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、社會(huì)保障適度”的總方針，以便社會(huì)公認(rèn)、決策遵循、引導(dǎo)判斷、有序調(diào)節(jié)。

1順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，確立保障適度總方針

一般地講，GDP幾乎決定著一切收入：財(cái)稅、工資與社會(huì)保障基金等。這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑、生產(chǎn)決定分配的最直接體現(xiàn)。得益于過(guò)去二十多年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整增長(zhǎng)，為社會(huì)保障快速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也相應(yīng)帶來(lái)了社保基金的高速增長(zhǎng)和人民福利的大幅提高。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展換擋減速，受福利剛性影響社會(huì)保障支出并不會(huì)自動(dòng)調(diào)整。社會(huì)保障制度及其孕育的全民福利一旦成型，如果保障度過(guò)高，脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其增長(zhǎng)趨勢(shì)就會(huì)逐漸偏離經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道。

近三年中國(guó)社?；鹬С鲈鲩L(zhǎng)持續(xù)超過(guò)收入增長(zhǎng)，社會(huì)需求與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的雙重壓力已呈趨勢(shì)，而且是長(zhǎng)期趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與福利增長(zhǎng)曲線的背離，集中體現(xiàn)在社會(huì)保障基金收支曲線中，因?yàn)榛鹪鲩L(zhǎng)主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而支出增長(zhǎng)更多地取決于社會(huì)需求。聽任社會(huì)保障基金收支曲線的背離，必將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利間的系統(tǒng)性平衡，使13億人的中國(guó)陷入希臘式福利陷阱。

可以預(yù)見，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的同時(shí)，中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展正進(jìn)入中等收入國(guó)家陷阱的起點(diǎn)階段：福利訴求不隨保障程度提高而緩解，福利攀比將持續(xù)拉動(dòng)支出增長(zhǎng)；福利負(fù)擔(dān)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力損害全面顯現(xiàn)并逐步加重，國(guó)力增長(zhǎng)面臨挑戰(zhàn)；社會(huì)保障制度性問(wèn)題將轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而影響到政治生態(tài)。

面臨這么一個(gè)重大變軌期，社會(huì)保障應(yīng)再次進(jìn)行戰(zhàn)略性布局。必須重新認(rèn)識(shí)并尊重經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)這一基本原理；必須重新認(rèn)識(shí)和遵守責(zé)任共擔(dān)是社會(huì)保障基石這一基本法則。應(yīng)對(duì)社會(huì)保障基金收支偏離曲線，破解中等收入國(guó)家發(fā)展陷阱，必須著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利水平的總體平衡，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、社會(huì)保障適度”的總方針，在戰(zhàn)略層面更加注重宏觀決策和頂層設(shè)計(jì)，而不能在制度政策上零打碎敲，在改革節(jié)奏上走一步看一步。

提出“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、社會(huì)保障適度”總方針，并非再度神化GDP萬(wàn)能論，更非違拗經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的基本趨勢(shì)，而是抓住社會(huì)特殊轉(zhuǎn)型時(shí)期以福利驅(qū)動(dòng)為主要特征的階段性主要矛盾，正確把握影響全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系，妥善處理實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)與平衡多種利益訴求的關(guān)系。

2立足階段性發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重宏觀分析和系統(tǒng)協(xié)調(diào)

研究戰(zhàn)略性問(wèn)題，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念和系統(tǒng)思維。通過(guò)分析階段性趨勢(shì)、系統(tǒng)性影響，把握發(fā)展規(guī)律和作用機(jī)制，提出長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和總體思路。如果說(shuō)，這一階段的社會(huì)保障戰(zhàn)略研究，與全面建立時(shí)期的戰(zhàn)略研究一樣，都需要緊緊圍繞并服從服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的話，不同之處在于：初創(chuàng)階段更加注重以促進(jìn)功能作用為目的的增長(zhǎng)性，而這一階段則更加注重以系統(tǒng)平衡為目的的協(xié)調(diào)性，而協(xié)調(diào)的難點(diǎn)恰恰在于對(duì)增長(zhǎng)的控制。

實(shí)施戰(zhàn)略性目標(biāo)，要更加注重宏觀分析和頂層設(shè)計(jì)，注重總體平衡和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這里的宏觀視野，不能局限于社會(huì)保障制度本身，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局；這里的頂層高度，不能局限于社會(huì)保障功能目的，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)；這里的系統(tǒng)平衡不單純是基金收支平衡，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的平衡；這里的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是在一個(gè)社會(huì)發(fā)展的大格局中實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的一致、公共治理的協(xié)同和資源效能的最優(yōu)。一句話，就是要把社會(huì)保障放置到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中進(jìn)行系統(tǒng)性考察、平衡，避免職能局限、部門利益和層次偏離。

考察社會(huì)保障與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響度，從而總體平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和社會(huì)穩(wěn)定成本，就需要科學(xué)設(shè)立著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)分析、判斷和支持決策的社會(huì)保障指數(shù)。支持宏觀分析和決策，首先要有數(shù)據(jù)，而且是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期考察、檢驗(yàn)，已經(jīng)形成趨勢(shì)性規(guī)律性相關(guān)影響的判斷、預(yù)測(cè)參數(shù)。如CPI、PMI、M1/M2等宏觀分析決策指標(biāo)。將就業(yè)率納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)重要指標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)分析參數(shù)，是政府治理的進(jìn)步。經(jīng)過(guò)三十多年發(fā)展，我國(guó)基本社會(huì)保險(xiǎn)支出已經(jīng)占到GDP 的近7%，社會(huì)保障收支已經(jīng)全面深刻長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活，但社會(huì)保障只有各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，卻沒(méi)有列入宏觀分析指標(biāo)。于是，在有關(guān)社保負(fù)擔(dān)和延遲退休等討論中，繳費(fèi)者覺(jué)得負(fù)擔(dān)過(guò)重，受益人仍覺(jué)保障不足，管理者憂患于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，政府則常常陷入兩難境地。誰(shuí)都有理，但沒(méi)有公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。40%的費(fèi)率負(fù)擔(dān)是高還是低，客觀上取決于國(guó)際人工成本比較和本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力影響度。但問(wèn)題是，保障度多少為宜、負(fù)擔(dān)率多少為宜、分擔(dān)率多少為宜？我們習(xí)慣于用概念取代參數(shù)，比如基本保障、合理負(fù)擔(dān)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如此等等。但正確的理論到有效的工具中間唯獨(dú)缺少一把“尺子”——評(píng)價(jià)決策參數(shù)。

設(shè)立社會(huì)保障指數(shù)，關(guān)鍵是選準(zhǔn)坐標(biāo)、找準(zhǔn)指標(biāo)、測(cè)準(zhǔn)均衡點(diǎn)（尺度）。一是由內(nèi)向外，立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利總體平衡，確定社保指數(shù)坐標(biāo)，如社會(huì)保障規(guī)模占GDP比重，公共福利開支占財(cái)政稅收比重，以及社會(huì)保障與工資性收入結(jié)構(gòu)等。二是由多及少，精準(zhǔn)選擇具有系統(tǒng)性基礎(chǔ)性影響的指標(biāo)，如社保負(fù)擔(dān)系數(shù)(占GDP或人工成本比重)、保障系數(shù)(占個(gè)人支出比重)等。三是由粗及細(xì)，逐步測(cè)定指標(biāo)系統(tǒng)平衡點(diǎn)。

建立宏觀分析與決策參數(shù)的社會(huì)保障指數(shù)，有兩個(gè)作用：引導(dǎo)輿論，理性議政；準(zhǔn)確判斷，科學(xué)決策。社會(huì)保障注定是最大的公共話題和決策難題。要做到社會(huì)公認(rèn)、決策有據(jù)，就不能僅滿足于以理服人，而應(yīng)提供一把尺子由公眾作出獨(dú)立判斷。提供尺子，建立規(guī)則，就如同高智能的“傻瓜相機(jī)”，可以消除認(rèn)知差異、避免主觀任性，這也應(yīng)是成熟社會(huì)治理的基本標(biāo)志。

3牢固樹立成本意識(shí)，正確引導(dǎo)保障理念

一切福利都源自社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造，社會(huì)保障的成本就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。職工醫(yī)保報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)1個(gè)百分點(diǎn)，在2009年基金要支出近30億，到2014年則要50多億。如果醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)1個(gè)點(diǎn)，醫(yī)?；鹪?014年就要多支付100多億。每一項(xiàng)保障措施及每一點(diǎn)增長(zhǎng)，都是有社會(huì)成本的。經(jīng)濟(jì)與保障，是分別支撐現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力系統(tǒng)和社會(huì)穩(wěn)定的平衡系統(tǒng)。一國(guó)福利水平適宜與否，一看能否維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，二看是否過(guò)度侵蝕投資和職業(yè)回報(bào)。社會(huì)保障施之有度，則民安國(guó)興；施之過(guò)度，不僅不可持續(xù)，且會(huì)損害促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)和平衡系統(tǒng)。當(dāng)下中國(guó)出現(xiàn)的持續(xù)性國(guó)際產(chǎn)業(yè)資本外流和制造業(yè)倒閉，有主動(dòng)戰(zhàn)略調(diào)整的結(jié)果，但也有由工資、社會(huì)保障推動(dòng)的人工成本快速上升的因素。

這就需要正確引導(dǎo)全體國(guó)民樹立正確的保障理念、約束決策者堅(jiān)守制度邊界。社會(huì)保障是二次分配而非一次分配，只能承載社會(huì)危機(jī)干預(yù)的互助共濟(jì)性質(zhì)和救危濟(jì)困的基本生活質(zhì)量保障，并不能承載人們對(duì)所有美好生活的希望。中國(guó)夢(mèng)的核心價(jià)值和偉大意義，在于從國(guó)民精神和社會(huì)機(jī)制層面， 描述了奮斗實(shí)現(xiàn)幸福的愿景和現(xiàn)實(shí)可能性。社會(huì)保障可以做到人人共享，但做不到或不應(yīng)提倡有福同享。有了這么一個(gè)共識(shí)，就要準(zhǔn)確把握社會(huì)保障制度定位和責(zé)任邊界，避免公共決策調(diào)高公眾胃口、為政績(jī)驅(qū)策。

4充分認(rèn)識(shí)福利特性，完善社會(huì)責(zé)任機(jī)制

追求美好生活是人之天性，但為什么在家庭理財(cái)上可以量入為出，在社會(huì)福利上卻呈現(xiàn)剛性特征呢？?jī)烧叩膮^(qū)別就在于前者是自我理財(cái)，后者是社會(huì)籌資、社會(huì)共享、社會(huì)化管理的第三方支付。第三方支付機(jī)制是一柄雙刃劍：在保障功能上可以充分發(fā)揮大數(shù)法則抗風(fēng)險(xiǎn)作用，但在利益機(jī)制上卻滋生了福利擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)——供款者不能決定待遇，受益人無(wú)須考慮風(fēng)險(xiǎn)，管理者雖有風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)之責(zé)任卻無(wú)利益之關(guān)聯(lián)。進(jìn)一步考察，以歐洲福利國(guó)家為代表，受競(jìng)選政治主宰，任何政黨都將在福利問(wèn)題上被民粹所綁架。這就不難理解為什么歐洲各國(guó)議會(huì)爭(zhēng)來(lái)吵去一百年還沒(méi)個(gè)消停。需要特別強(qiáng)調(diào)：醫(yī)藥消費(fèi)遠(yuǎn)比其他消費(fèi)更具增長(zhǎng)性。健康需求是沖動(dòng)的馬，第三方支付機(jī)制是無(wú)障礙的路，保障度是不計(jì)成本的草料，醫(yī)藥驅(qū)利是鞭子。醫(yī)療消費(fèi)增長(zhǎng)的最主要?jiǎng)恿Γ粌H有技術(shù)進(jìn)步和利益驅(qū)動(dòng)，還有由第三方支付機(jī)制主導(dǎo)的醫(yī)療保障度。

應(yīng)對(duì)福利特性，關(guān)鍵是建立社會(huì)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。社會(huì)保障不僅是單位和政府責(zé)任，更應(yīng)是全社會(huì)各個(gè)個(gè)體的責(zé)任。有合理的責(zé)任分擔(dān)，才能將系統(tǒng)性平衡由外部約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)部約束。受益過(guò)多而負(fù)擔(dān)過(guò)輕，必將激發(fā)全社會(huì)的福利擴(kuò)張沖動(dòng)。就醫(yī)保而言，我國(guó)個(gè)人醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)率為34.8%，略高于中等收入國(guó)家平均水平（32.5%），低于印度、越南、墨西哥、俄羅斯、韓國(guó)等。但企業(yè)和政府承擔(dān)著80%左右的繳費(fèi)責(zé)任，參保人當(dāng)然希望待遇越高越好。責(zé)任分擔(dān)，也是完善社會(huì)治理的機(jī)制性基礎(chǔ)。有責(zé)任才有成本意識(shí)，才有尺度自覺(jué)，也更便于通過(guò)社會(huì)協(xié)商取得社會(huì)共識(shí)。

(作者單位：人力資源和社會(huì)保障部醫(yī)療保險(xiǎn)司）

（本欄目責(zé)任編輯：高星星）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)的歷史階段，這對(duì)全民醫(yī)保制度的健全完善既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。未來(lái)一段時(shí)間，財(cái)政收支壓力將進(jìn)一步加大，不可能再像“十一五”“十二五”期間對(duì)社保那樣大力度投入，而醫(yī)保的全覆蓋、人口老齡化的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的提速等無(wú)疑都要提高其保障水平，增加醫(yī)?；鸬闹С?。全民醫(yī)保制度必須審時(shí)度勢(shì)、更新理念、切換方式，實(shí)現(xiàn)蹄疾而步穩(wěn)的常態(tài)化發(fā)展。要讓行政權(quán)力讓位于機(jī)制建設(shè)，建立健全籌資機(jī)制、保障機(jī)制、責(zé)任（費(fèi)用）分擔(dān)機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制等。要告別靠“大把砸銀子”的“政策大手筆”“財(cái)政大投入”，以全面深化改革堵塞漏洞，減少浪費(fèi)，挖潛增效。要把主要精力從制定政策轉(zhuǎn)到加強(qiáng)和改善管理上來(lái)，由規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合、開放、多元、系統(tǒng)的現(xiàn)代治理。要加快法制建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)法治醫(yī)保，使制度運(yùn)行和發(fā)展不會(huì)因決策者的變動(dòng)和注意力的轉(zhuǎn)移而搖擺不定，或因某項(xiàng)政策的不當(dāng)調(diào)整或某項(xiàng)工作的重視程度變化而忽冷忽熱、忽高忽低。這樣，全民醫(yī)保制度才會(huì)逐步走向完善、成熟與定型，建立更加公平可持續(xù)的全民醫(yī)保的改革目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。

——摘自 王東進(jìn)《全民醫(yī)保的常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)》(《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》2015年第1期）