■ 李 慧/鹿愛莉/襲燕燕/王 婧/李海婷

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

廣西國土資源行政審批監(jiān)管體系研究

■ 李 慧/鹿愛莉/襲燕燕/王 婧/李海婷

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

在健全國土資源行政審批監(jiān)管體系、強化事中事后監(jiān)管方面，廣西國土資源系統(tǒng)構(gòu)建了“審管分離”的監(jiān)管體系，出臺了監(jiān)管制度落實監(jiān)管職責，實行流程管控強化監(jiān)督審批權(quán)力，從而構(gòu)建了全方位監(jiān)管體系。但同時也面臨著取消部分行政審批事項后缺少有效的監(jiān)管手段、下放審批權(quán)需理順審批監(jiān)管機制、缺少對相關(guān)中介行為的監(jiān)督規(guī)范等問題。強化廣西國土資源行政審批監(jiān)管的思考：(1)建立統(tǒng)一的監(jiān)管標準體系；(2)探索建立第三方監(jiān)管機制；(3)建立審批監(jiān)管信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

國土資源；行政審批；事中事后監(jiān)管；廣西

廣西壯族自治區(qū)國土資源系統(tǒng)在行政審批制度改革工作中，推行以“審管分離”為核心的行政審批機制，整合監(jiān)管資源，落實監(jiān)管責任，強化監(jiān)管措施，構(gòu)建了廣西國土資源事中事后監(jiān)管體系，強化了行政審批監(jiān)管。本文對廣西國土資源相對獨立、相互促進的行政審批監(jiān)管體系進行了系統(tǒng)梳理研究，針對監(jiān)管中面臨的難點問題，提出措施和建議。

1 廣西國土資源行政審批監(jiān)管體系現(xiàn)狀

根據(jù)黨中央、國務院和廣西壯族自治區(qū)區(qū)委、區(qū)政府關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能簡政放權(quán)的精神，廣西國土資源廳開展了以“審管分離”為核心的行政審批制度改革，取消、調(diào)整一批國土資源行政審批項目，逐步建立健全了國土資源系統(tǒng)審批監(jiān)管體系，確保廣西國土資源行政審批制度改革的事中事后監(jiān)管落實到位。

1.1 構(gòu)建“審管分離”的監(jiān)管體系

2012年，廣西國土資源廳發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于印發(fā)〈廣西壯族自治區(qū)國土資源廳行政審批制度“審管分離”改革實施方案〉的通知》（桂國土資發(fā)〔2012〕51號），進一步改革國土資源行政審批工作，將原來各職能處室涉及的土地、礦產(chǎn)行政審批職能整合后剝離出來，有關(guān)行政審批的“人員、事項、職能”集中到行政審批辦公室，其他業(yè)務處室不再實施行政審批，工作重心轉(zhuǎn)向政策研究、業(yè)務監(jiān)管和行業(yè)服務上來，實現(xiàn)了“審”和“管”的分離?！皩徆芊蛛x”后，審批業(yè)務集中到行政審批辦公室進行，相關(guān)業(yè)務處室每年按一定比例對審批業(yè)務進行抽查，實行審批后監(jiān)管。

2013年，廣西在14個設(shè)區(qū)市推行國土資源行政審批“審管分離”制度改革；2014年，在全區(qū)選定了23個縣開展改革試點工作；2015年，在縣級國土資源部門全面推行“審管分離”改革，并于2015年年底全面完成。至此，廣西國土資源行政審批“審管分離”制度改革在全自治區(qū)范圍內(nèi)全面展開，國土資源系統(tǒng)行政審批監(jiān)管體系建立。

1.2 出臺監(jiān)管制度落實監(jiān)管職責

2014年12月，廣西國土資源廳發(fā)布《廣西國土資源廳集中審批監(jiān)督管理暫行辦法》（桂國土資發(fā)〔2014〕88號），對自治區(qū)國土資源廳本級集中審批行為及其監(jiān)督管理進行了規(guī)范，明確規(guī)定了各職能處室的監(jiān)管職責：各相關(guān)業(yè)務處室（中心）負責對行政審批辦公室實施集中審批行為進行指導、監(jiān)督；績效辦負責組織對廳相關(guān)處室（中心）涉及集中審批事項的辦理情況進行監(jiān)督；駐廳監(jiān)察室對行政審批事項有計劃地開展倒查或抽查，重點檢查各部門在行政審批中是否存在違紀違法行為。

在簡政放權(quán)過程中，廣西國土資源廳針對下放和調(diào)整審批權(quán)限的所有事項制定了具體的方案，發(fā)布實施了《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于印發(fā)行政審批項目下放方案的通知》（桂國土資發(fā)〔2014〕93號）、《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于實施探礦權(quán)延續(xù)審批權(quán)限下放有關(guān)事項的通知》（桂國土資發(fā)〔2015〕5號）和《廣西壯族自治區(qū)國土資源廳關(guān)于調(diào)整我區(qū)新增耕地確認管理權(quán)限的通知》（桂國土資規(guī)〔2015〕4號）等一系列文件，明確每一項下放國土資源行政審批事項的承接，落實責任，強化監(jiān)管。

2015年7月15日，廣西國土資源廳公開發(fā)布了《廣西國土資源廳責任清單》。清單公布了國土資源廳各部門的職責和“對地質(zhì)勘查資質(zhì)的監(jiān)督檢查”等17項事中事后監(jiān)管制度，明確規(guī)定了每一項監(jiān)管制度的監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、措施、程序和處理的具體內(nèi)容。

1.3 流程管控強化監(jiān)督審批權(quán)力

廣西國土資源行政審批的全過程始終都是在首問負責制、限時辦結(jié)制、責任追究制度、廉政制度、效能建設(shè)監(jiān)督監(jiān)察制度等管控下有序進行，實行行政審批層級管理和監(jiān)管制度，經(jīng)辦、審核、審批人員逐級各負其責，通過監(jiān)管制度強化對國土資源行政審批權(quán)力的監(jiān)督制約。

1.4 構(gòu)建全方位監(jiān)管體系

廣西國土資源系統(tǒng)采取案卷抽查、網(wǎng)上檢查、專題檢查等方式，通過各級紀檢監(jiān)察室的專門監(jiān)督、業(yè)務處（科、股）室的常態(tài)監(jiān)督和服務對象的社會監(jiān)督，強化對審批權(quán)力的監(jiān)督制約，形成了行政權(quán)力相互制衡的新機制。廣西國土資源廳本級還開展了行政效能監(jiān)察活動，由駐廳紀檢監(jiān)察室對進駐自治區(qū)政務服務中心的國土資源窗口進行動態(tài)監(jiān)督檢查，并在廣西國土資源廳門戶網(wǎng)站和“金土在線”欄目對外公布投訴舉報電話，落實專職人員處理來訪、來信和投訴舉報，做到事事有回音、件件有落實，這樣既提高了審批效率，又降低了廉政風險，構(gòu)建了國土資源系統(tǒng)全方位監(jiān)管體系。具體監(jiān)管維度如下：

一是監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)管。廣西國土資源廳本級所有集中審批事項全部納入自治區(qū)政府服務監(jiān)察系統(tǒng)，審批事項、審批流程、審批環(huán)節(jié)、審批結(jié)果以及審批工作人員均接受自治區(qū)政府服務中心的監(jiān)督。

二是內(nèi)部監(jiān)督。集中審批實行內(nèi)部崗位并聯(lián)會審，各個崗位的審查意見相互可見，崗位之間互相監(jiān)督，前后環(huán)節(jié)互相監(jiān)督，窗口人員與審查（核）人員互相監(jiān)督。

三是審批系統(tǒng)監(jiān)督。廣西國土資源廳信息中心建立集中審批信息電子監(jiān)管系統(tǒng)，將集中審批系統(tǒng)和相關(guān)數(shù)據(jù)庫全部納入“一張圖”信息化管理，實現(xiàn)對集中審批環(huán)節(jié)及相關(guān)數(shù)據(jù)庫使用的實時監(jiān)督和記錄，提高審批效率，減少自由裁量權(quán)。國土資源廳相關(guān)業(yè)務處室等部門利用審批信息電子監(jiān)管系統(tǒng)，隨時對審批過程進行監(jiān)督檢查，并通過查詢和調(diào)用行政審批結(jié)果及批后監(jiān)管對審批行為進行監(jiān)督。

四是會商監(jiān)督。在審批過程中遇到重大問題，要及時提交行政審批辦公室例會討論解決，行政審批辦公室也可根據(jù)工作需要與相關(guān)業(yè)務處室會商集中審批有關(guān)工作，經(jīng)會商仍難以解決的重大問題，提交國土資源廳專題會議研究解決。

五是社會監(jiān)督。集中審批工作要接受社會監(jiān)督，主動公開集中審批工作人員姓名、崗位、承諾、去向等信息，公開監(jiān)督電話、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督信箱等，不定期征求服務對象的意見，進行滿意度調(diào)查，聘請行風監(jiān)督員對行政審批工作進行監(jiān)督。

六是輪崗交流。審批工作人員在審批崗位工作滿3年原則上要輪換、交流，窗口工作人員原則每2年輪換一次。新錄用的國土資源廳機關(guān)工作人員要先安排到行政審批辦公室窗口崗位跟班工作半年以上方可安排其他工作。輪崗交流人員在離職前要嚴格按照規(guī)定的時限辦理交接手續(xù)。

七是績效考核。廣西國土資源廳績效辦負責將相關(guān)處室（中心）履行集中審批和監(jiān)管職責情況納入廳年度目標績效考評內(nèi)容進行考核，對不按照要求履行審批職責的處室（中心）在年度績效考核時予以扣分。

2 廣西國土資源行政審批監(jiān)管面臨的難點

廣西國土資源系統(tǒng)在強化行政審批事中事后監(jiān)管方面取得積極成效的同時，也遇到了一些困難和問題，需要認真思考和進一步研究。

2.1 取消部分行政審批事項后缺少有效的監(jiān)管手段

在本輪行政審批制度改革過程中，廣西國土資源廳取消了部分行政審批事項。取消這些行政審批事項后，如何加強監(jiān)管是廣西國土資源系統(tǒng)目前面臨的難題。如，2015年廣西國土資源廳取消了企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置總體方案核準和礦產(chǎn)資源儲量評審備案，這兩項非許可行政審批事項是國土資源管理中非常重要的基礎(chǔ)工作，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益保護，如監(jiān)管不力就會導致國有資產(chǎn)流失，而取消后如何監(jiān)管目前仍未破題，需要進一步研究。又如地質(zhì)災害危險性評估備案取消后，如何進行監(jiān)督目前處于制度空缺狀態(tài)。因地質(zhì)災害危險性評估涉及到人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，如何建立地質(zhì)災害危險性評估的有效監(jiān)管制度是改革中面臨的困惑和問題。

2.2 下放審批權(quán)需理順審批監(jiān)管機制

一是廣西國土資源廳下放行政審批權(quán)限主要是以委托方式進行的，對行政審批部門之間工作關(guān)聯(lián)性要求強。但是，實踐中廣西國土資源廳與市縣國土資源局之間的聯(lián)動性弱，聯(lián)合監(jiān)管機制不順暢，難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。

二是國土資源行政審批權(quán)下放后，基層市、縣國土資源局，尤其是縣國土資源局審批業(yè)務大量增加，業(yè)務骨干集中到行政審批辦公室從事國土資源行政審批工作，使得原本就人員力量薄弱的縣國土資源局很難安排足夠人力進行審批之后的監(jiān)管工作。

三是部分下放的國土資源行政審批事項專業(yè)性較強，雖然廣西國土資源廳在下放時就對相關(guān)行政審批人員進行了專門培訓，但是市、縣國土資源局的行政審批人員對新增業(yè)務仍不夠熟練，加上對行政審批人員輪崗的要求，基層市、縣國土資源局行政審批人員的業(yè)務能力不能完全適應新增國土資源行政審批業(yè)務的要求。

2.3 缺少對相關(guān)中介行為的監(jiān)督規(guī)范

目前，在辦理國土資源行政許可審批事項過程中涉及數(shù)量繁多的技術(shù)方案和報告，這些技術(shù)方案和報告的制作，都需要相關(guān)中介機構(gòu)的支撐與服務。但是，對于提供這些技術(shù)服務的中介機構(gòu)缺少相應的監(jiān)督規(guī)范，無論是收費標準，還是工作時限抑或是服務內(nèi)容等都普遍處于無序狀態(tài)，無法對其進行有效的監(jiān)督。因此，如何對中介行為進行規(guī)范是當前強化廣西國土資源行政審批事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵所在。

3 強化廣西國土資源行政審批監(jiān)管的思考

為進一步深化廣西國土資源行政審批制度改革，加強事中事后監(jiān)管，建議從以下幾個方面著手。

3.1 建立統(tǒng)一的監(jiān)管標準體系

首先，要統(tǒng)一廣西國土資源行政審批項目的名稱和數(shù)量，按照同一層級、統(tǒng)一格式、統(tǒng)一流程的原則梳理審批事項，公布自治區(qū)各級國土資源主管部門相對統(tǒng)一的行政審批事項目錄。其次，全面規(guī)范國土資源行政審批各項業(yè)務的事項名稱、審批依據(jù)、實施權(quán)限、實施主體、審批條件、實施對象和范圍、申報材料、審批時限、崗位設(shè)置與崗位職責、收費和辦理結(jié)果等內(nèi)容，確保每個項目從受理到辦結(jié)，每道環(huán)節(jié)、程序都明確清晰，統(tǒng)一標準，實現(xiàn)審批工作簡化、規(guī)范。最后，通過建立全區(qū)統(tǒng)一的國土資源監(jiān)管標準體系，落實省、市、縣各級的監(jiān)管職責，量化行政審批監(jiān)管的工作任務，達到強化廣西國土資源行政審批事中事后監(jiān)管的目標。

3.2 探索建立第三方監(jiān)管機制

針對廣西基層國土資源主管部門工作任務繁重、專業(yè)技術(shù)力量薄弱的情況，建議引入第三方技術(shù)服務機構(gòu)（中介機構(gòu)）對采礦權(quán)審批、土地變更調(diào)查、農(nóng)村土地整治等進行專業(yè)技術(shù)核查工作，采用政府財政購買技術(shù)服務的形式，將基層國土資源監(jiān)督管理中專業(yè)技術(shù)性較強的工作交由第三方技術(shù)服務機構(gòu)（中介機構(gòu)）來完成，對審批對象及工程項目可能存在的不按審批內(nèi)容實施的情況進行核查，若發(fā)現(xiàn)違規(guī)開采、弄虛作假等現(xiàn)象，由國土資源管理部門嚴厲查處。

3.3 建立審批監(jiān)管信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

實踐證明，各級國土資源主管部門之間只有完善信息共享機制，及時溝通國土資源行政審批信息，同步更新國土資源行政審批數(shù)據(jù)，才能避免因信息不暢帶來的“監(jiān)管真空”。因此，建議建立國土資源行政審批監(jiān)管信息共享機制，將自治區(qū)、市、縣各級國土資源主管部門的行政審批監(jiān)管信息互通共享。同時，還要建立國土資源行政審批監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，既要整合國土資源主管部門的監(jiān)管力量，加強內(nèi)部監(jiān)督，又要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等政府專門機關(guān)以及人大、政協(xié)、司法機關(guān)和新聞媒體、群眾的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。

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Research on Establishing a Framework to Supervise Land and Resource Administrative Examination and Approval in Guangxi Zhuang Autonomous Region

LI Hui, LU Aili, XI Yanyan, WANG Jing, LI Haiting
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In establishing a sound framework to supervise land and resource administrative examination and approval with a view to enhancing the supervision over the whole process, in the system of land and resources of Guangxi, they have established a supervision framework in which the approval and supervision are independence, introduced a regulatory system to implement regulatory responsibilities, and carried out process controls to strengthen supervision and examination and approval authority. These efforts have led to an all-sided supervision system. Yet, on the other hand, some problems have also begun to surface. For example, after cancelling part of the administrative examination and approval matters, the fact remains that shortage of measure for effective supervision and control, as well as safeguard norm for the relevant intermediary behavior; supervision mechanism of examination and approval need to straighten out before delegating the authority to examine and approve to lower levels. In response to this, this paper proposes that we should not only establish a unif i ed regulatory standards system and the third party supervision mechanism, but also set up information sharing mechanism and joint coordination mechanism in relation to administrative examination and approval.

land resources; administrative examination and approval; regulations during and after the things process; Guangxi

F062.1；DF31

A

1672-6995（2015）12-0033-03

2015-11-27；

2015-12-03

廣西國土資源行政審批制度改革研究（GXZC2015-G3-3917-KLZB-F）；2014年度國土資源部軟科學研究項目（201432）

李慧(1976-)，女，黑龍江省龍江縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，法學學士，主要從事國土資源領(lǐng)域政策法規(guī)研究。