◎宋振榜

宅基地使用權(quán)的效力

◎宋振榜

宅基地是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地，它是集體土地三項建設(shè)用地之一?！锻恋毓芾矸ā返诹l作了原則規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”長期以來，大家對該項規(guī)定學習不夠，適用法律不全面，認識不到位，時常困惑。根據(jù)現(xiàn)狀，可梳理出以下情節(jié)，供大家參考。

一、歷史現(xiàn)狀與政策

農(nóng)村宅基地有祖輩遺留的，面積不等。政府在確認權(quán)屬時認可其使用現(xiàn)狀。1982年，國家出臺了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，在此以前是由當時生產(chǎn)隊（現(xiàn)村民組）自定標準，分配各戶使用，該條例頒布后，省里出臺地方性法規(guī)，從此，開始有了宅基地審批標準。至今地方立法仍延續(xù)了相應的審批權(quán)限和有關(guān)標準。

二、一戶一宅和多宅

《土地管理法》規(guī)定的一戶一宅，是指在審批宅基地時，審批機關(guān)按分戶條件所掌握的審批原則，并非村民戶的住宅現(xiàn)狀。因此不能將多宅現(xiàn)狀認定為一戶多宅或是違法。多宅現(xiàn)狀有其形成的途徑，并非全是違法，例如，有祖上留的，依法繼承的，有法院判決地上房屋的，有以房抵債所得的，有買受房屋得來的，等等。這都是通過合法途徑形成的，屬于依法取得?！段餀?quán)法》規(guī)定有房地一致原則，要轉(zhuǎn)房必轉(zhuǎn)地，房地一體，宅基地上房屋也是依照該原則實施管理。即流轉(zhuǎn)房屋的，其房屋占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)，這種宅基地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)是合法的。

法律禁止的是地上沒有房屋的單純宅基地流轉(zhuǎn)。即“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)” 。

三、規(guī)劃區(qū)內(nèi)宅基地的有效性

憲法和法律把土地所有權(quán)按城市內(nèi)外劃分為兩部分：一是城市土地歸國家所有（建成區(qū)或市區(qū)）；二是市區(qū)以外，郊區(qū)和農(nóng)村土地除國有外均屬農(nóng)村集體所有。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又把城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃區(qū)分為建成區(qū)和規(guī)劃控制區(qū)。屬于城市的，為城市建成區(qū)（市區(qū)）和規(guī)劃控制區(qū)。

在這兩個區(qū)域內(nèi)，涉及宅基地的情形不同：一是城市市區(qū)的宅基地（都市村莊）。城市是按國家建制經(jīng)批準設(shè)置。該范圍的原集體土地，無論村民組織是否轉(zhuǎn)型，土地所有權(quán)歸國家所有，法律沒有規(guī)定土地使用權(quán)變更，所以宅基地使用權(quán)不變。在沒有法律明文規(guī)定使用權(quán)如何變更的情況下，應維持原有管理方式和宅基地使用權(quán)。這是《物權(quán)法》實施后應當遵循的原則。因為該法第五條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！彼云渌?guī)范性文件無權(quán)作出規(guī)定，對于與法不一致的文件規(guī)定，應以法律規(guī)定為主。

二是規(guī)劃控制區(qū)的宅基地（郊區(qū)和農(nóng)村）。該區(qū)是指城市或縣城建成區(qū)以外規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的區(qū)域。該范圍內(nèi)絕大多數(shù)是農(nóng)村集體土地，村莊居多，因緊鄰城市或縣城，開發(fā)強度大。農(nóng)民集體經(jīng)濟組織變化概率大?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二條第（五）項規(guī)定：農(nóng)民集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，其集體土地所有權(quán)歸國家所有。但并沒有規(guī)定原有宅基地使用權(quán)變更。我國土地管理實行的是所有權(quán)、使用權(quán)分離制度，土地使用權(quán)是物權(quán)，在法律沒有明確規(guī)定變更的情況下，應維持原有宅基地使用權(quán)。

綜上，村民組織和土地所有權(quán)變更不影響原土地使用權(quán)的效力。因為使用土地在先，變更組織在后，在客觀上戶主仍對土地使用權(quán)占有，在法律上也沒有規(guī)定不再擁有使用權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定的房地一體原則，只要擁有房屋合法產(chǎn)權(quán)，其土地使用權(quán)一并擁有，不分土地所有權(quán)屬性。

四、共有土地使用權(quán)

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是十六大以來的新政策，即2006年中央1號文以來的新生事物。該社區(qū)名稱始見于2011年國務院32號文，它是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的形式之一。在實踐中，建設(shè)社區(qū)的做法是打破原村民組的土地所有權(quán)和使用權(quán)范圍，實行合村并點，社區(qū)成為新的用地形式和土地使用權(quán)人。由于中央文件號召全社會參與和支持，并確定建房主體是村民，合作建設(shè)者屬于參與者，在《民法通則》《合同法》調(diào)整下，購房不限本村村民，也有外村村民或非農(nóng)業(yè)人口購買，所以，土地使用權(quán)成為各業(yè)主共同所有，土地使用者成為社會化。農(nóng)村宅基地的法定模式和概念無法適用。

在管理上，因《土地管理法》出臺早，該新的用地類型在法律中尚未規(guī)定，根據(jù)《行政許可法》第四條等，法律法規(guī)沒有設(shè)定許可的，不得實施許可，所以社區(qū)建設(shè)不存在用地審批事項，目前只能遵照《民法通則》第六條規(guī)定實施管理。各級黨委、政府的推進建設(shè)現(xiàn)狀也是符合《民法通則》規(guī)定的。如需規(guī)范管理，應當先在土地法律法規(guī)中設(shè)定相關(guān)內(nèi)容，方可按規(guī)定依法管理。目前都是按國家政策實施的。

五、房地一并轉(zhuǎn)移

《物權(quán)法》第一百四十七條規(guī)定：建筑物、構(gòu)筑物轉(zhuǎn)移的，該范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一并處分?！锻恋毓芾矸ā返诹l第四款規(guī)定，不限制宅基地上住房的出賣或出租，但出賣出租的不再批準宅基地。在管理上，出賣房屋的，土地使用權(quán)依法一并轉(zhuǎn)移。由于集體土地使用權(quán)不實行有償使用，所以直接辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)即可，受讓人的宅基地使用權(quán)屬于依法取得，受法律保護。

（作者單位：河南省國土資源廳）