劉繼廣 張守玉

摘要：近期，糧食托市收購(gòu)政策改革引發(fā)高度關(guān)注。6月25日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，在保護(hù)農(nóng)民利益前提下，推動(dòng)最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度轉(zhuǎn)變。這是我國(guó)糧食收儲(chǔ)政策朝著市場(chǎng)化回歸的重大舉措，必將更好地發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，既保護(hù)農(nóng)民利益又減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。

關(guān)鍵詞：托市政策 ?改革 ?農(nóng)民利益

糧食托市收購(gòu)包括小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策，玉米、大豆、油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)較低時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)托市收購(gòu)以保護(hù)農(nóng)民利益和種糧積極性。近年來(lái)，托市收購(gòu)的價(jià)格不斷提高，同時(shí)暴露出不少弊端。托市收購(gòu)最大的問題在于扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，托市收購(gòu)價(jià)格持續(xù)提高使得糧價(jià)缺乏彈性，陷入大量從國(guó)外進(jìn)口、國(guó)內(nèi)又大量收儲(chǔ)的“怪圈”。糧食最低收購(gòu)價(jià)格穩(wěn)步提高，確實(shí)對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者積極性、提高農(nóng)民收入等具有重要的意義。但總體來(lái)看，我國(guó)實(shí)行最低價(jià)收購(gòu)的主要糧食品種，其價(jià)格已呈現(xiàn)高于國(guó)際市場(chǎng)平均價(jià)格的趨勢(shì)，而大豆臨儲(chǔ)價(jià)更是遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)平均價(jià)。

相比于最低收購(gòu)價(jià)政策，大豆、油菜籽等品種臨時(shí)收儲(chǔ)政策改革的呼聲更高。大豆和油菜籽對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴程度高，臨時(shí)收儲(chǔ)政策導(dǎo)致國(guó)內(nèi)加工和貿(mào)易企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，自給率不斷下降，產(chǎn)業(yè)保護(hù)的目的也難以實(shí)現(xiàn)。

國(guó)內(nèi)外“高價(jià)差”的同時(shí)，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存高企，政府通過托市收購(gòu)掌握了市場(chǎng)上的大部分糧源，過量的糧食庫(kù)存會(huì)帶來(lái)國(guó)家財(cái)政資金使用效率的低下，并且?guī)?lái)資源的浪費(fèi)，同時(shí)也無(wú)助于國(guó)家的糧食安全狀況的改善，更是在很大程度上影響了我國(guó)支農(nóng)資金的使用效率。

現(xiàn)在以最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)為重點(diǎn)的糧價(jià)支持政策已經(jīng)到了亟待調(diào)整的重要關(guān)口。借鑒美國(guó)的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度是一個(gè)較好的選擇。

1 農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格

目標(biāo)價(jià)格就是由政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中為了公共利益或者特定群體利益而設(shè)定的一種理想價(jià)格。目標(biāo)價(jià)格通常與市場(chǎng)價(jià)格相互獨(dú)立，互不影響，因而能夠既實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，又不扭曲市場(chǎng)價(jià)格。

目標(biāo)價(jià)格要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，往往需要配套實(shí)施差額補(bǔ)貼政策，即當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于或高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，通過給予相關(guān)利益群體兩種差價(jià)所帶來(lái)的差額補(bǔ)貼。以糧食為例，政府可以從保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性出發(fā)，為了確保種糧農(nóng)民有利可圖，在綜合考慮糧食生產(chǎn)成本和利潤(rùn)等因素基礎(chǔ)上，在農(nóng)民種糧前先設(shè)定糧食的目標(biāo)價(jià)格，糧食收購(gòu)價(jià)格主要由市場(chǎng)供求關(guān)系形成，政府不對(duì)糧食收購(gòu)主體進(jìn)行任何形式的補(bǔ)貼，當(dāng)糧食收購(gòu)市場(chǎng)形成的價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由政府對(duì)糧食生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼因兩種價(jià)格形成的差額部分，保證農(nóng)民基本收益;當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格升高導(dǎo)致物價(jià)總水平上漲過快時(shí)，補(bǔ)貼低收入群體，保障基本民生。

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)在農(nóng)業(yè)上一直實(shí)行目標(biāo)價(jià)格和差額補(bǔ)貼政策。當(dāng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低迷時(shí)，政府就通過增加財(cái)政預(yù)算，對(duì)農(nóng)場(chǎng)主因市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格形成的差額進(jìn)行補(bǔ)貼。由于美國(guó)是一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品絕對(duì)過剩的國(guó)家，美國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格和差額補(bǔ)貼政策，主要是保障農(nóng)場(chǎng)主的收入不因農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)而受影響。

2 建立目標(biāo)價(jià)格制度要解決的問題

2004年以來(lái)，我國(guó)放開了糧食收購(gòu)市場(chǎng)，相應(yīng)地建立起價(jià)格支持政策。主要是對(duì)稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格政策，對(duì)玉米、大豆、油菜籽、棉花等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，可以統(tǒng)稱為托市收購(gòu)政策。

實(shí)施多年的托市收購(gòu)政策，一方面使中國(guó)糧食連續(xù)十年保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，確保了市場(chǎng)有效供給和國(guó)家糧食安全。另一方面也增強(qiáng)了國(guó)家糧食宏觀調(diào)控能力。但是，我國(guó)一些農(nóng)產(chǎn)品也因此出現(xiàn)了價(jià)格扭曲的效應(yīng)，不利于糧油棉市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，影響農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置和統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，不管是補(bǔ)貼政策，還是以最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)政策為基礎(chǔ)的價(jià)格支持政策，都對(duì)提高農(nóng)民種糧積極性發(fā)揮了重要作用。但是，價(jià)格支持政策存在一定的負(fù)面作用：它扭曲市場(chǎng)、弱化競(jìng)爭(zhēng)力、造成社會(huì)資源和效率的巨大損失，難以讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。

可以看出，在我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域探索建立并實(shí)施目標(biāo)價(jià)格和差額補(bǔ)貼政策，無(wú)疑更加有助于保護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民得到更多實(shí)惠;更充分地調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，保障國(guó)家糧食安全，提高國(guó)內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品加工流通主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;也能夠避免財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，提高財(cái)政支農(nóng)效率，降低糧食等收儲(chǔ)環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。

3 可能面臨的主要困難

今年一號(hào)文件提出了未來(lái)糧食等價(jià)格支持政策改革的方向，要逐步建立起目標(biāo)價(jià)格支持政策，今年從大豆和棉花開始試點(diǎn)。由于一些基礎(chǔ)工作的長(zhǎng)期缺位，目前我國(guó)在農(nóng)業(yè)上全部實(shí)施目標(biāo)價(jià)格和差額補(bǔ)貼政策，難度還比較大。

我們認(rèn)為，我國(guó)建立和實(shí)施糧食目標(biāo)價(jià)格制度存在以下難點(diǎn)：

3.1 價(jià)格確定難。按每個(gè)農(nóng)民糧食銷售價(jià)與目標(biāo)價(jià)差值進(jìn)行補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)和不可能的，必然要在一定地區(qū)采集價(jià)格后得出平均市場(chǎng)價(jià)。但根據(jù)何時(shí)價(jià)格平均，平均后價(jià)格迅速變化了怎么辦？大宗糧食由于品種品質(zhì)的差異性，價(jià)格差別很大，平均市場(chǎng)價(jià)確定十分困難。

3.2 實(shí)施補(bǔ)貼難。補(bǔ)貼資金從何而來(lái)？通過什么渠道補(bǔ)貼？如分級(jí)負(fù)擔(dān)，會(huì)出現(xiàn)地方財(cái)政資金落實(shí)不到位、農(nóng)民利益受損、應(yīng)得補(bǔ)貼縮水的情況。由中央財(cái)政承擔(dān)，很容易出現(xiàn)套取國(guó)家資金的情況。如對(duì)賣糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，通過國(guó)有企業(yè)補(bǔ)還是民營(yíng)企業(yè)補(bǔ)？如只通過國(guó)有企業(yè)補(bǔ)，糧源全部流入國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)收不到糧，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不公平。如賣給民營(yíng)企業(yè)也能得補(bǔ)貼，很難監(jiān)管到位，容易出現(xiàn)亂開收購(gòu)憑證套取補(bǔ)貼的情況。

3.3 市場(chǎng)監(jiān)管難。企業(yè)全部按照市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加激烈，容易出現(xiàn)壓級(jí)壓價(jià)、抬級(jí)抬價(jià)擾亂市場(chǎng)的現(xiàn)象。糧食、物價(jià)、工商等部門對(duì)糧食市場(chǎng)監(jiān)管能力、保供穩(wěn)價(jià)能力必然下降。

同時(shí)，對(duì)于大宗糧食實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度容易引起以下負(fù)面效應(yīng)：一是部分種糧者“被平均”，利益受損。低于市場(chǎng)平均價(jià)銷售的糧食將“被平均”，加上補(bǔ)貼仍將低于目標(biāo)

價(jià)，一半甚至更多的種糧者利益會(huì)受損。

二是財(cái)政負(fù)擔(dān)可能將成倍增長(zhǎng)?，F(xiàn)行托市收購(gòu)中，托市收購(gòu)量?jī)H是商品量的一部分，財(cái)政負(fù)擔(dān)是可控的。

但如實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度，以目前形勢(shì)分析，價(jià)格下行可能是必然趨勢(shì)。國(guó)家財(cái)政需要負(fù)擔(dān)的將是全國(guó)小麥、水稻商品量的補(bǔ)貼，而不僅是托市量。以2012年小麥為例，全國(guó)總產(chǎn)量12058萬(wàn)噸，總商品量5762.5萬(wàn)噸，其中托市收購(gòu)量2335萬(wàn)噸。

三是價(jià)格波動(dòng)幅度將加大，容易造成市場(chǎng)混亂。沒有了托市價(jià)穩(wěn)定市場(chǎng)，糧價(jià)波動(dòng)幅度將更大。同一地區(qū)糧食企業(yè)很容易達(dá)成“某種默契”，維持較低收購(gòu)價(jià)，同時(shí)提高出庫(kù)價(jià)。

四是宏觀調(diào)控能力可能會(huì)降低。目前國(guó)內(nèi)水稻、小麥?zhǔn)袌?chǎng)保持基本穩(wěn)定，主要是國(guó)有企業(yè)掌控了大部分糧源。如沒有托市政策支持，沒有托市糧作為“蓄水池”、沒有托市價(jià)作為“支撐線”和“基準(zhǔn)線”，一旦市場(chǎng)發(fā)生大幅波動(dòng)，平抑糧價(jià)的物質(zhì)基礎(chǔ)只剩下各級(jí)儲(chǔ)備糧，國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力將減弱。

4 如何做好試點(diǎn)以減少政策風(fēng)險(xiǎn)

按照今年一號(hào)文件要求，我國(guó)先在大豆和棉花相對(duì)集中的主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)探索，然后逐步推廣。

我們可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，從邏輯上說有些環(huán)節(jié)需要明確責(zé)任主體和工作流程?？煽紤]由國(guó)家公布合理的目標(biāo)價(jià)格水平和補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)模，再由農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，特別是農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行申報(bào)相關(guān)信息。在取得享受目標(biāo)價(jià)格和差額補(bǔ)貼的資格后，由基層政府進(jìn)行核實(shí)并向社會(huì)公布接受監(jiān)督。同時(shí)相關(guān)主管部門應(yīng)及時(shí)監(jiān)測(cè)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行情況，并獲得當(dāng)年該產(chǎn)品當(dāng)?shù)仄骄袌?chǎng)價(jià)格水平，再由財(cái)政部門公平地分配給相關(guān)農(nóng)民，并直接打入到農(nóng)民銀行賬戶。

我們認(rèn)為，在目標(biāo)價(jià)格政策啟動(dòng)階段，需要重點(diǎn)做好以下工作：一要加大政策宣傳力度，提高對(duì)目標(biāo)價(jià)格政策的認(rèn)識(shí)，不斷地消除分歧;二要加強(qiáng)基層干部培訓(xùn)，克服基層干部畏難情緒，提高基層管理水平，為基層開展工作配備必要的工具設(shè)備;三要加強(qiáng)農(nóng)村反腐倡廉工作，做好農(nóng)戶生產(chǎn)銷售相關(guān)信息工作，鼓勵(lì)農(nóng)民相互監(jiān)督，防范信息失真風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于惡意弄虛作假的要嚴(yán)懲;四要逐步建立農(nóng)戶信息體系和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系。

我們希望能夠通過大豆和棉花的試點(diǎn)，對(duì)目標(biāo)價(jià)格制度推行面臨的問題和困難，摸索出解決方案和經(jīng)驗(yàn)，以便未來(lái)在更多品種中推廣?？梢钥闯觯繕?biāo)價(jià)格政策能否成功，關(guān)鍵在于具體操作。試點(diǎn)地區(qū)可從簡(jiǎn)化操作程序入手，探索便于社會(huì)監(jiān)督的方法，確保政策受益者最終得實(shí)惠。

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