左軍

對當前依法治村問題的思考

左軍

）依法治村在依法治國的大背景下是一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)。隨著我國農(nóng)村改革的進一步深化，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展有力地促進了全國大市場的形成與發(fā)展。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，而依法治村是發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟的當務(wù)之急。

我國依法治國進程中的依法治村就是要大力加強農(nóng)村法制宣傳教育，增強農(nóng)村干部群眾的法制觀念和依法辦事能力；依法建制，以制治村，把農(nóng)村的各項事務(wù)納入依法管理的軌道，不斷提高農(nóng)村的法治化管理水平。

一、依法治村的重大意義

依法治村是依法治國的重要內(nèi)容之一。1999年3月，“依法治國”的基本方略和奮斗目標被莊嚴地寫入憲法?！耙婪ㄖ螄褪菑V大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變?！币婪ㄖ未迨且婪ㄖ螄闹匾獌?nèi)容之一，依法治村就是要把農(nóng)村的各項事務(wù)納入依法管理的軌道，不斷提高農(nóng)村的法治化管理水平。依法治村的實質(zhì)和核心是村民自治，其主要內(nèi)容：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和依法決策、依法管理、依法辦事。

二、當前依法治村的基本做法

筆者依據(jù)近幾年的實地走訪、觀察，發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村的依法治理不外乎從以下幾個方面入手做工作。

1、廣泛開展農(nóng)村普法教育

根據(jù)依法治村工作的需要，選擇符合農(nóng)村實際的法律法規(guī)開展普法教育。如開辦法律學校，創(chuàng)建法制宣傳一條街，把法制宣傳工作與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活緊密結(jié)合起來；在內(nèi)容上,除了普及《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》等基本法律外，重點宣傳《村民委員會組織法》等與農(nóng)民民主權(quán)利相關(guān)的法律法規(guī)，以此來不斷增強農(nóng)民群眾的參政意識、民主意識和維權(quán)意識。此外，針對農(nóng)村在土地承包、計劃生育、婚姻、贍養(yǎng)、宅基地等方面存在的問題，加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳普及力度，促進相關(guān)問題的解決，推動依法治村工作的深人開展。

2、逐步規(guī)范《村民自治章程》，不斷完善民主管理制度

大多數(shù)村依據(jù)《村民自治法》、《村民代表議事決議》以及本村的實際情況制度了村規(guī)民約,并將這一規(guī)定公布于醒目位置，如公示于法治宣傳街，或公示于村民經(jīng)?？山?jīng)過的村委會門口,以供村民了解熟悉。

3、實行政務(wù)和財務(wù)公開，擴大監(jiān)督范圍

農(nóng)村推行“村級事務(wù)公告欄”制度，村里重大事項如土地流轉(zhuǎn)、土地征收、拆遷補償?shù)扔纱迕窆_討論作出決定，切實維護村民的經(jīng)濟利益和政治權(quán)利,并接受群眾監(jiān)督檢查。村務(wù)公開、財務(wù)公開后,群眾有不同意見可以將所寫的意見投入意見箱，也可通過村民代表向村兩委反映存在的問題，提出意見，為經(jīng)濟發(fā)展起到了有效監(jiān)督和保駕護航的作用。

三、當前依法治村中存在的問題及對策

1、必須進一步提高認識

首先，依法治村是農(nóng)村健全民主政治的基本保證。在農(nóng)村擴大基層民主，保證村民直接行使民主權(quán)利，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，都離不開社會主義法治。只有嚴格依照憲法、法律和法規(guī)去規(guī)范農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)，才能保證村民正確行使權(quán)利和履行義務(wù)，保證農(nóng)村基層干部執(zhí)行黨的路線、方針、政策。其次，依法治村是農(nóng)村社會長治久安的重要保證。當前，農(nóng)村基層工作在行政管理、土地管理、社會治安、村風民俗、鄰里關(guān)系、道德行為評價中，出現(xiàn)大量的新情況、新問題、新矛盾，直接影響著農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。解決這些問題和矛盾，迫切需要加強民主法制建設(shè)，依法建制，以制治村，使農(nóng)村工作有章可循，按制辦事。第三，依法治村是適應(yīng)社會市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟體制管理模式和生產(chǎn)方式發(fā)生了很大變化，農(nóng)民的思想觀念、價值取向、行為方式也在發(fā)生變化，在改革和發(fā)展中，解決農(nóng)村基層工作中出現(xiàn)的熱點、難點問題，協(xié)調(diào)多方面的利益關(guān)系，化解各類新的矛盾，迫切需要大力加強法治，以建立市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村經(jīng)濟、社會秩序。

2、必須進一步深化普法教育

一是要強化普法教育的權(quán)威性和重要性。當前人們只顧追求物質(zhì)利益和經(jīng)濟效益，對那些費時費力而又難見直接經(jīng)濟效益的工作，則持回避、被動、冷漠的態(tài)度，因而普法工作在一些人特別是部分領(lǐng)導干部心目中的份量就大大降低。二是普法的內(nèi)容難理解。農(nóng)民文化水平普遍較低，對規(guī)范抽象的法律條文難理解，學不懂，記不住，影響了學法的積極性。三是效果難落實。由于農(nóng)村普法存在著認識不足，人員時間難以集中安排，普法經(jīng)費得不到充分保障等問題，盡管各級做了許多工作，但農(nóng)村普法還是難以取得明顯的效果。對于當前農(nóng)村普法教育所產(chǎn)生的這些困難和問題，無論是站在普法教育工作的全局來看，還是從社會發(fā)展的趨勢上分析，都可以當作我們事業(yè)前進過程中遇到的正?，F(xiàn)象。況且，在新形勢下，農(nóng)村普法工作的環(huán)境、對象內(nèi)容、任務(wù)和方式方法都發(fā)生了很大變化，一些傳統(tǒng)的工作方式方法已不適應(yīng)要求。

要使普法教育能夠適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，筆者認為必須做到“三個到位”：一是認識到位。各級要切實把農(nóng)村普法工作擺上位置，加強組織領(lǐng)導，舍得投入人力物力，把普法工作落實到位。二是領(lǐng)導責任到位。要把研究、部署、落實、監(jiān)督、檢查普法工作納入各級領(lǐng)導的議事日程，明確將干部群眾法律知識的提高作為衡量黨政干部抓好普法工作的一個重要標準，并與其政績掛鉤，層層建立普法工作責任制，落實目標管理，把各級干部對農(nóng)村普法工作的領(lǐng)導責任由“軟”變“硬”。三是監(jiān)督到位。堅持和實行“黨委決策、人大監(jiān)督、政府組織實施”的普法工作機制。認真抓好年度和階段性的普法檢查、總結(jié)，充分發(fā)揮各級人大代表的監(jiān)督作用，每年組織人大代表對普法工作進行檢查，定期聽取普法工作匯報，推進農(nóng)村普法和法制建設(shè)的深入發(fā)展。這樣才能真正讓普法教育深入人心，變成農(nóng)民的自覺行動。

3、必須進一步落實村民當家作主

農(nóng)村民主自治的特點——非民主行為的責任問題。1998年《村民委員會組織法》正式后，從立法上進一步明確了村民大會、村民代表大會、村民委員會的權(quán)力和地位，村民自治的程序化規(guī)定更加明確，民主自治逐漸走上了規(guī)范化、法制化的道路。然而，隨著實踐的不斷深入，村民自治中深層次的問題不斷涌現(xiàn)，特別是村委會成員的非民主行為毋須承擔責任造成較嚴重的后果，使“四項民主”建設(shè)面臨嚴峻的考驗，農(nóng)村的民主法治建設(shè)出現(xiàn)了階段性的危機。一是民主選舉名不符實。民主選舉是“四項民主”的基礎(chǔ)，是村民自治的基石，更是村民自治的源頭，一部分經(jīng)濟發(fā)達的村，在村民委員會主任、委員的選舉過程出現(xiàn)了威脅、利誘、送禮、宴請選民、買賣選票等現(xiàn)象，個別地方甚至發(fā)生暴力參選的情況在經(jīng)濟比較發(fā)達的一些面臨土地開發(fā)的村，80%以上出現(xiàn)了上述情況且競選人花費的金額少則千元，多則十幾萬甚至幾十萬元！一個村的候選人之間由于競爭激烈，擔心費用過大，則通過中間人出面調(diào)解，由一方候選人付給別一方一些好處費，而接受的一方則以在選舉中保持沉默的方式，放棄競爭，凡此種種，舉不勝舉。盡管現(xiàn)行的《村民委員會組織法》規(guī)定，這種選舉一經(jīng)查實，就宣布無效，且嚴厲追究當事人的責任。但由于此類案件涉及面廣，且隱蔽性強，難以查處。況且，現(xiàn)實中受查處者又寥寥無幾，此風難以得到有效遏制。二是民主監(jiān)督、民主管理、民主決策形同虛設(shè)?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村中的主要事務(wù)和重大決策是由村民代表會議和村民會議討論決定。但令人費解的是，違規(guī)決策、違規(guī)管理者比比皆是，很多村都不同程度地存在著亂決策、亂開支、亂管理的“三亂”現(xiàn)象。

強化村官責任，走出村民自治“圍城”。當前，村級治理的一個突出的矛盾是自治不能，法治不得，難以實現(xiàn)農(nóng)村基層民主政治難以得到保障。一方面，盡管《村民委員會組織法》規(guī)定了一些自治的原則制度，但由于對村民自治的認識局限，體現(xiàn)自治實質(zhì)內(nèi)容“四項民主”的法律保障卻非常軟化；另一方面，自我管理、自我教育又苦于無其它的手段和形式，依靠人性本良的自律之說又讓現(xiàn)實的鐵拳擊得粉碎，村民自治陷入了兩難的境地。要使村民自治走出“圍城”，必須尋求一條即能激發(fā)村民參與自我教育、自我管理的熱情和積極性，又能使真正體現(xiàn)“四項民主”的行為有一種剛性的手段保障。只有這樣，村民自治才能符合立法的初衷，才能步入正常的發(fā)展軌道，并得以良性發(fā)展。自治與法治的結(jié)合是村民民主自治的必由之路。那么這二者之間在實踐中的結(jié)合點何在，筆者認為，在全面落實村官責任的同時，給村民自治章程以法律的保障正是解決現(xiàn)行村民自治中難題的一個最佳方案，而在自治章程中切實強化建立“四項民主”行為的責任則又是解決這一問題的切入點。

四、依法治村的具體要求

1、建設(shè)村民滿意的“兩委會”班子

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村干部要認真總結(jié)了過去的經(jīng)濟教訓，深切地感到：村委會作為基層群眾性的自治組織，必須走依法治村的道路。要下決心從落實民主選舉開始，切實開展以“四個民主”為核心的依法治村活動。為保證民主選舉公開、公平、公正，防止個別村民搞派性或借助宗族勢力拉選票，妨礙民主選舉，要組織村民反復學習《村民委員會組織法》等有關(guān)法律法規(guī)，向村民講解民主選舉的意義，同時和村民們一道分析了村里的各項事業(yè)搞不上去的原因，使廣大村民們認識到，“全村要想富，首先要有好干部”。在選舉期間，要嚴格按照法律規(guī)定的程序，使選舉工作順利進行，并達到了預期的目標。經(jīng)過民主選舉，使當選的村干部切實地感到肩上擔子的份量，從而關(guān)心村民，愛護村民，同全體村民一條心，時時刻刻把村民的利益放在第一位。

2、保障村民真正當家作主

要使村支兩委班子從過去決策失誤教訓中認識到村里重大事務(wù)，如果不實行民主決策，無論村干部的水平有多高，能力有多強，都難免出現(xiàn)差錯。只有建立健全科學民主的決策機制，才能確保決策的正確，避免或減少失誤?！耙婪ńㄖ疲灾浦未?，民主管理”，是依法治村的突出特點。要制定了以《村民自治章程》為核心內(nèi)容的村務(wù)管理制度?！墩鲁獭窇?yīng)包括三個方面的內(nèi)容：一是關(guān)于村級組織管理方面的內(nèi)容，形成了黨支部、村委會、婦代會、團支部、民兵連、黨員教育管理、民主政治建設(shè)及議事小組、參事小組、監(jiān)督小組等工作制度；二是關(guān)于社會秩序管理方面的內(nèi)容，形成了社會治安、村風民俗、鄉(xiāng)鄰關(guān)系、婚姻家庭、計劃生育制度等?！墩鲁獭窇?yīng)經(jīng)全體村民廣泛討論，反復修改，并由全體村民大會審議通過后，印成小冊子，發(fā)到村民手中。使村民們感到《章程》是大家舉手同意的，既有義務(wù)，又有權(quán)利，應(yīng)堅決執(zhí)行；使村干部感到，有了《章程》，盡管要求更高了，但村里的事務(wù)好管了，干部也好當了。

3、完善民主監(jiān)督機制

在建立參事小組和議事小組的同時，還應(yīng)成立監(jiān)督小組。這個小組也應(yīng)是由民主選舉產(chǎn)生的，設(shè)組長1人，副組長2人。這樣疏通民主監(jiān)督渠道，把知情權(quán)亮給群眾，議事權(quán)交給群眾，監(jiān)督權(quán)賦予群眾。村兩委還應(yīng)建立監(jiān)督小組組長列席“兩委會”工作制度，完善村務(wù)公開制度，確立公開主要內(nèi)容和公開方式。此外還必須實行民主評議，以無記名投票方式每年開展評選若干名優(yōu)秀黨員、優(yōu)秀村民代表、好黨員干部、好組長活動，并對他們予以相應(yīng)的獎勵。同時，還要評出不合格的黨員，然后由組織出面對不合格黨員進行戒勉談話。不斷完善監(jiān)督機制，促進村干部的廉潔自律。

（作者單位:浦城縣人大常委會宣傳研究室)