袁葭芮 劉 珍

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430079

養(yǎng)老地產(chǎn)相關(guān)法律問題研究*1
——以國家鼓勵民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為背景

袁葭芮 劉 珍

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430079

在政府鼓勵民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的背景下，民間資本大量涌入養(yǎng)老地產(chǎn)，這為本身就具有良好發(fā)展前景的養(yǎng)老地產(chǎn)帶來更好的機遇。但是因其不被定性為養(yǎng)老機構(gòu)，而在運營過程中承擔(dān)市場風(fēng)險卻不能享受相關(guān)政策扶持和法律保障，由此產(chǎn)生諸多問題。本文在探討?zhàn)B老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)合作的可行性，探索能夠兼顧經(jīng)濟效益和社會效益的養(yǎng)老模式的同時，著重討論法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策的建構(gòu)，為養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展、為民間資本投資養(yǎng)老地產(chǎn)保駕護航。

民間資本;養(yǎng)老地產(chǎn);養(yǎng)老機構(gòu);合作;法律規(guī)制

一、我國養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展概述

(一)我國養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展背景

2011年到2012年國家對房地產(chǎn)行業(yè)進行宏觀調(diào)控，出臺的一系列限購政策直接導(dǎo)致了國內(nèi)大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開始尋找企業(yè)項目的轉(zhuǎn)型。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2014年老年人口增長約1000萬，總數(shù)達2．12億。老齡化的速度進一步加快。為促進國家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，解決養(yǎng)老問題，政府鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。在這種背景之下，養(yǎng)老地產(chǎn)成為企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要選擇之一。

(二)優(yōu)勢

目前國內(nèi)大多數(shù)養(yǎng)老院都處于虧損經(jīng)營狀態(tài)，即使有政府的撥款依然很難維持。民營養(yǎng)老機構(gòu)面臨著養(yǎng)老機構(gòu)投入資金大、回報周期長、風(fēng)險大等困難，在規(guī)模和效益上均受到很大限制。而養(yǎng)老地產(chǎn)卻展現(xiàn)出很好的發(fā)展前景，最大化地擴大了消費群體，通過規(guī)模效應(yīng)分攤了運營和投資成本，是未來發(fā)展的主要方向，有著極大的優(yōu)勢:

1．房地產(chǎn)企業(yè)自身所具有的特質(zhì)很適應(yīng)養(yǎng)老行業(yè)的需求，如龐大的資金鏈、對整個工程的宏觀把握、行業(yè)競爭的特性等等，都能滿足養(yǎng)老行業(yè)對規(guī)模和服務(wù)配置的要求。所謂競爭中謀求發(fā)展，養(yǎng)老地產(chǎn)之間的競爭能夠帶動養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展，更是能促進整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2．在合理的盈利模式下發(fā)展，會取得很好的經(jīng)濟收益，能夠吸引對民間資本的進入，鼓勵民間資本投資養(yǎng)老事業(yè)。

3．養(yǎng)老地產(chǎn)模式養(yǎng)老可以很好的解決子女養(yǎng)老支出大、遠距離不便利照顧老人、送至養(yǎng)老院容易造成兩代人心理隔閡等問題，滿足各種養(yǎng)老需求。

(三)發(fā)展現(xiàn)狀

國務(wù)院《加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的若干意見》的出臺，大大鼓勵了民間資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，這不僅為養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展帶來資本的支撐，也為房地產(chǎn)企業(yè)在當(dāng)今市場環(huán)境下的轉(zhuǎn)型提供了機遇。但在現(xiàn)實操作中，因為養(yǎng)老地產(chǎn)暫未被納入養(yǎng)老機構(gòu)，也就享受不到相應(yīng)的優(yōu)惠政策，相關(guān)的法規(guī)也并未配套。這為開發(fā)商、民間資本持有者帶來很大的壓力，也為養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展造成阻力。

二、民間資本投資養(yǎng)老地產(chǎn)所遭遇的難題

(一)養(yǎng)老地產(chǎn)尚未被定性為養(yǎng)老機構(gòu)，無法享受相應(yīng)政策優(yōu)惠和法律保障，民間資本投資養(yǎng)老地產(chǎn)的成本和風(fēng)險較大

民政部發(fā)布的關(guān)于貫徹落實《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》的通知中要求要仔細甄別養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)。與之呼應(yīng)的，民政部部長李立國也曾表示不能將養(yǎng)老地產(chǎn)納入養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可和管理的范圍。

由此看來，養(yǎng)老地產(chǎn)并未被定性為養(yǎng)老機構(gòu)。也就是說，民間資本對養(yǎng)老地產(chǎn)的投資不能享受國家為鼓勵民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尤其是養(yǎng)老機構(gòu)所提供的政策、法律方面的支持。

此外，也有學(xué)者認為。面對當(dāng)今的養(yǎng)老局勢，養(yǎng)老地產(chǎn)可以成為養(yǎng)老行業(yè)的新鮮血液。但政府公益和市場營利的界限一旦模糊，該產(chǎn)業(yè)就有可能會出現(xiàn)畸形繁榮。商業(yè)化的養(yǎng)老地產(chǎn)模式應(yīng)該由企業(yè)自行探索，承擔(dān)風(fēng)險自負盈虧，不應(yīng)由政府為其買單。

但是，有一個問題我們不能忽視。那就是養(yǎng)老地產(chǎn)作為養(yǎng)老行業(yè)的重要組成部分，雖然區(qū)別于純粹的養(yǎng)老機構(gòu)，其目的也帶有營利性。但是它在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域仍然發(fā)揮著純粹的養(yǎng)老機構(gòu)所無法代替和超越的作用，能夠從更大程度上解決居家養(yǎng)老問題。然而它在創(chuàng)造巨大的商業(yè)價值和社會價值的同時卻并未獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠和法律保障，這是極不合理的。既然養(yǎng)老地產(chǎn)屬于養(yǎng)老體系中的一支。那么，為什么它不能享受相應(yīng)的政策扶植與法律保障呢?這是值得我們探索和思考的。

(二)養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展所面臨的具體問題

1．無法享受補貼，稅收優(yōu)惠落空

在養(yǎng)老機構(gòu)稅費優(yōu)惠政策方面，財政部、國家稅務(wù)總局早在2000年就制定了專項政策《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，后國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，再次對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)及服務(wù)等相關(guān)稅項方面進行了規(guī)定。但總結(jié)起來政策對民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)的稅收優(yōu)惠僅表現(xiàn)在行政事業(yè)型收費減半征收，相對而言支持力度較小，企業(yè)所得稅免征也只體現(xiàn)在非營利性養(yǎng)老機構(gòu)。雖然在實踐中，許多地方政府普遍上調(diào)了養(yǎng)老機構(gòu)床位的補助金額。但是在這些補助措施的文件中，補助對象均標(biāo)明為“養(yǎng)老機構(gòu)”。

可以說在現(xiàn)行的政策下，養(yǎng)老地產(chǎn)無法獲得補貼，其渴求的稅收優(yōu)惠也是難以實現(xiàn)的。

2．養(yǎng)老用地專項政策浮出水面，但養(yǎng)老地產(chǎn)并未從中獲益

在土地供應(yīng)政策方面，國務(wù)院早在2000年《關(guān)于加強老齡工作的決定》及2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見國發(fā)》文件中便對養(yǎng)老供地方面進行了綱領(lǐng)性規(guī)定，但具體的執(zhí)行指導(dǎo)性不夠。

隨著國家對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進一步重視，第一部養(yǎng)老用地專項政策終于浮出水面。2014年4月國土資源部下發(fā)了《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，對于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地范圍、土地用途、土地出讓年限、供地方式等方面的明確界定，為地方養(yǎng)老用地供應(yīng)明確了方向，也為開發(fā)商拿地進行養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)起到了一定指導(dǎo)作用。

根據(jù)現(xiàn)行的政策來看，政府主導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的趨勢在加強。一方面公建民營中“公建”實際由國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，由民間資本經(jīng)營。這種方式從根源上抑制了房地產(chǎn)商等主體借養(yǎng)老的噱頭圈地謀利的沖動。另一方面，在民政部門對養(yǎng)老地產(chǎn)的定性中，房地產(chǎn)企業(yè)等主體開發(fā)的養(yǎng)老地產(chǎn)是被排除在“養(yǎng)老機構(gòu)”之外的。也就是說在實際操作中，養(yǎng)老地產(chǎn)依然不能從土地政策中獲益。

(三)養(yǎng)老地產(chǎn)相關(guān)政策不完善，部門間協(xié)調(diào)的效果不佳，迫切需要相關(guān)法制和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

最近幾年國家密集的出臺了一些比較宏觀綱領(lǐng)性的政策，各地省一級、市一級也在出臺相應(yīng)的對應(yīng)政策。但這些政策在具體實施時卻遇到諸多困難:1、發(fā)改委、民政局、衛(wèi)生局、國土局在這一問題上的溝通存在問題。2、政策在地方政府很難落到實處，雖然有較為明確的目標(biāo)和支持方向，但是在實施的時候常常在具體問題具體分析上做得不夠充分，也缺乏必要的創(chuàng)新，以至于難以發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。

但是，相對于部門之間的協(xié)調(diào)工作，養(yǎng)老地產(chǎn)對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和立法規(guī)范的需求要更加迫切。

三、解決方法

解決以上問題，為民間資本在養(yǎng)老地產(chǎn)的投資提供保障，規(guī)范養(yǎng)老地產(chǎn)市場實現(xiàn)其健康發(fā)展，進一步地推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要多方努力。具體有以下幾個方面:

(一)醞釀養(yǎng)老地產(chǎn)法規(guī)

獨立設(shè)置養(yǎng)老地產(chǎn)相關(guān)條例即行政法規(guī)。目前，我國已有針對養(yǎng)老機構(gòu)的系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，但對于未被劃分到養(yǎng)老機構(gòu)領(lǐng)域的養(yǎng)老地產(chǎn)依然缺乏配套的行政法規(guī)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這兩者的建設(shè)與養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展密切相關(guān)。這意味著，政府需要制定和出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及專門的條例，這樣才能規(guī)范管理養(yǎng)老地產(chǎn)市場。值得注意的是，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定需要政府和企業(yè)的合作，所涉及的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)盡量全面和具體。

在行政法規(guī)方面，就目前的情況來看地方政府是鼓勵養(yǎng)老的，開發(fā)商可以以養(yǎng)老的名義拿到協(xié)議地價，但是缺乏專門條例的規(guī)范。開發(fā)商、民間資本持有者的利益得不到具體的保障，可變因素也大大增加，不利于養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展，也不利于市場的競爭。因此制定出專門的條例予以規(guī)范是及其必要的，這需要立法上的支撐。

(二)適度的政策傾斜

制定相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對于符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老地產(chǎn)可以予以政策優(yōu)惠。養(yǎng)老地產(chǎn)往往依賴廉價土地，而政府理論上的支持和實際的支持是有差別的，只有實現(xiàn)政策上的傾斜，才能真正為養(yǎng)老地產(chǎn)帶來資金上的補助。其中養(yǎng)老土地政策和稅收優(yōu)惠政策是重點。與此同時，我們還應(yīng)注意到養(yǎng)老地產(chǎn)的商業(yè)性營利性，不能無差別給予政策優(yōu)惠。因此制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，篩選出確實需要政策幫助的養(yǎng)老地產(chǎn)也是十分必要的。這樣既可以打消民間資本投資養(yǎng)老地產(chǎn)的顧慮、規(guī)范并促進養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，又可以有助于解決養(yǎng)老問題。

(三)實現(xiàn)養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)的合作

民間資本進入養(yǎng)老行業(yè)，現(xiàn)實情況并不如預(yù)期的好。民營養(yǎng)老機構(gòu)容易陷入市場不足、資金缺乏的困境，僅有的服務(wù)方向的優(yōu)勢并不能維系其發(fā)展。而對于地產(chǎn)公司來說，養(yǎng)老服務(wù)并不是自己的強項，比較好實現(xiàn)的是地產(chǎn)項目環(huán)境、硬件設(shè)施等方面的提升。以上使得養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)的合作成為可能，前者強項在于硬件配套，后者強項在于軟件服務(wù)，兩者的合作能更好的創(chuàng)建一個功能齊全的養(yǎng)老項目。

然而要實現(xiàn)養(yǎng)老地產(chǎn)和養(yǎng)老機構(gòu)的合作，還需要解決以下問題:1、土地問題。土地性質(zhì)是影響?zhàn)B老地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)鍵因素，但目前尚無養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地劃分。取得何種類型的土地，對養(yǎng)老地產(chǎn)商運營模式的選擇影響巨大。2、養(yǎng)老地產(chǎn)的規(guī)劃。空氣清新、有一定的自然資源、交通便利是養(yǎng)老地產(chǎn)選址的共通規(guī)律。配套設(shè)施的多功能復(fù)合以滿足老年人的多方面需要也十分重要。

以上問題如果得到很好的解決，養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)進行合作，地產(chǎn)企業(yè)提供場地，養(yǎng)老機構(gòu)進行托管，共同為業(yè)主服務(wù)，將會成為一種既能滿足市場需求創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益，又能實現(xiàn)企業(yè)品牌效益的模式。這種模式下民間資本對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資所受到的限制和阻力也大大減小。

但隨著養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)的合作所帶來的一系列法律規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策導(dǎo)向等問題，依然需要我們設(shè)法解決。歸根結(jié)底，政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的建立，仍然是解決政府鼓勵民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)環(huán)境下養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展所遇到的問題的關(guān)鍵，也是整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

四、總結(jié)

在目前中國嚴(yán)峻的養(yǎng)老局勢下，探索出行之有效的養(yǎng)老方式是及其必要的。為盡快緩解養(yǎng)老問題，我們應(yīng)當(dāng)尋求突破。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，借助市場的力量，利用養(yǎng)老地產(chǎn)這一產(chǎn)業(yè)日益發(fā)展的機遇，輔之以政策的扶持和法律的規(guī)制，正確引導(dǎo)民間資本的投資，具有十分重要的現(xiàn)實意義。隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)地不斷發(fā)展，養(yǎng)老體系的不斷完善，養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老機構(gòu)的合作成為趨勢，也會陸續(xù)出現(xiàn)新的養(yǎng)老模式，隨之而來的相關(guān)法律問題需要我們的持續(xù)關(guān)注。

［1］穆光宗．家庭養(yǎng)老制度的傳統(tǒng)與變革［M］．北京:華齡出版社，2002．［2］蘇振芳主編．人口老齡化與養(yǎng)老模式［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2014．

［3］高迪國際出版有限公司編．中國養(yǎng)老地產(chǎn)未來:國際老年公寓典范［M］．大連:大連理工大學(xué)出版社，2013．

［4］佳圖文化編．養(yǎng)老地產(chǎn)規(guī)劃及設(shè)計［M］．廣州:華南理工大學(xué)出版社，2013．

［5］劉美霞．老年住宅開發(fā)和經(jīng)營模式［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，2008．

［6］孫慧峰．我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系中政府的職責(zé)定位研究［J］．蘭州學(xué)刊，2010(4)．

F299．23;D669．6

A

2095－4379－(2015)13－0038－02

本文為華中師范大學(xué)2014年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃A類項目“民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的法律問題研究”成果之一。