張國平?胡文麗

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，通篇貫穿了黨的十八大、十八屆三中全會提出的全面推進依法治國和全面深化改革的精神，充分體現(xiàn)了習近平總書記系列講話精神，具有里程碑意義。全會以全面推進依法治國為主題，提出建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標，并對依法治國方略實施的具體步驟做了全面部署和頂層設計，表明我國的法治建設已經(jīng)進入新的歷史階段。全會強調(diào)了五大體系建設即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系，全會要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，以保證法治中國建設目標的實現(xiàn)。這為我們黨和國家全面推進依法治國戰(zhàn)略指明了前進方向。在新的形勢下要真正實現(xiàn)依法治國的方略和目標，就必須明確依法行政是依法治國的必然要求和關鍵環(huán)節(jié)，就必須要求我們的國家行政機關及其工作人員切實做到依法行政。

一、依法行政是建設社會主義法治國家的必然要求和關鍵環(huán)節(jié)

依法行政是現(xiàn)代法治國家的必由之路，是促進經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定和推進法治進程、實現(xiàn)建設社會主義法治國家目標的必然要求。

（一）依法行政是建立現(xiàn)代法治國家的關鍵。環(huán)顧歐美等發(fā)達國家，都有涉及到社會生活各個方面的相當完備的法律體系，而且人們的法律意識和法律素質(zhì)也相對較高。政府以憲法和法律規(guī)定辦事是必然現(xiàn)象，其官員懂得國家的治理要以法律的有效運轉(zhuǎn)來進行，所以他們在例行公事時嚴格依法辦事，而人們也習慣于依法辦事，有了問題不是找領導解決，更不是靠其他不正當手段疏通關系，而是訴諸法律去解決，人們時時處處用法律規(guī)范自己的言行，去維護自己的合法權益。我們要實現(xiàn)建立現(xiàn)代法治國家的戰(zhàn)略目標，也要借鑒西方法治建設的經(jīng)驗，使國家和社會生活的各個方面走上法治軌道。當然我們不能照搬，畢竟我們社會主義中國國情實際與資本主義國情有本質(zhì)區(qū)別，我們要結合本國實際堅定不移地走中國特色的社會主義法治道路。在我國目前階段，以憲法為核心的社會主義法律體系已經(jīng)形成，強化嚴格執(zhí)法則成為比立法更為迫切艱巨的任務。然而要樹立法律權威，使法律能夠在國家和社會生活的各個方面得到切實遵守和貫徹，關鍵在依法行政。因為國家頒布的法律法規(guī)，大多需要行政機關執(zhí)行。行政機關的施政行為與公民息息相關，直接為公民所感受。因而行政機關能否依法辦事對公民的榜樣作用也最強。所以依法治國關鍵是行政機關能否依法行政，這對我們建設社會主義法治國家將產(chǎn)生直接而重大的影響。

（二）依法行政是社會主義法制建設的必然要求。我國的法制建設走過了一條曲折的發(fā)展道路。從建國之初我國就提出建立社會主義法制，在“五四憲法”中明確了法律面前人人平等的原則，到1956年黨的八大上又明確提出健全法制，在此過程中又制定了許多法律法規(guī)制度，法制建設開始步入正常發(fā)展軌道。然而八大后由于眾所周知的原因，依靠政策治理國家的局面并沒有真正改變。在領導方式和執(zhí)政方式上，仍自覺不自覺地以政策代替法律，以行政命令代替法律，對法制建設越發(fā)重視不夠，甚至幾乎陷于停滯，導致法律虛無主義盛行，個人威望至上，在“文革”中更是達到了登峰造極的地步，給我國社會主義事業(yè)造成巨大損失和挫折。

十一屆三中全會后，我黨的執(zhí)政方式由依靠政策向依靠法律轉(zhuǎn)變，我國的法制建設才真正步入正常軌道，進入嶄新歷史時期。鄧小平在總結歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，多次強調(diào)要堅定不移地發(fā)展社會主義民主法制。特別是提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針。在法制建設的實際工作中，從立法、執(zhí)法、司法到法律監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都取得了明顯效果。特別是黨的十五大提出建設法治國家以來，我國的法制建設特別是立法工作成效顯著，法律體系日臻完備。值此之際，行政機關可謂重任在肩，能否執(zhí)行好法律，做到依法行政，直接關系到法制建設的成敗。不可否認，自2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》以來，依法行政得到貫徹落實，在推進依法治國進程中發(fā)揮了重要作用。但近年來行政機關在行政執(zhí)法過程中依然存在諸多問題，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的造成后果相當嚴重，損壞了黨和政府在人民心目中的形象，傳統(tǒng)的首長制，按個人意志辦事的工作作風還沒有從根本上改變。要解決這些問題就必須嚴格按照法律要求依法行政。

（三）依法行政是建立完善社會主義市場經(jīng)濟，促進經(jīng)濟繁榮的必由之路。法治國家依法行政與市場經(jīng)濟及其發(fā)展有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是由法律而不是由行政權力來規(guī)范和調(diào)整的經(jīng)濟，即法治經(jīng)濟，它是現(xiàn)代法治國家的重要組成部分。市場經(jīng)濟的公開化、規(guī)范化、法制化、公平競爭等特點無不要求執(zhí)法主體做到依法管理、依法行政，在這里，“人治”被摒棄，法治的光輝普照?？v觀世界經(jīng)濟發(fā)達國家無一不是高度法治化的國家。我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立完善市場經(jīng)濟體制，促進經(jīng)濟繁榮，這就必須依靠完善的法律秩序來保障。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的權利主要靠法律而不是靠行政命令來維護，這和計劃經(jīng)濟條件下有本質(zhì)區(qū)別。從我國提出建立市場經(jīng)濟至今已有許多年，但實際工作中仍然存在著行政命令代替法律行使職權的狀況，這不符合法治社會的要求，也不利于經(jīng)濟的發(fā)展，同時更不適應我國已加入世貿(mào)組織融入全球經(jīng)濟一體化的新形勢新要求。因此法治社會要建立、經(jīng)濟要發(fā)展、要與國際接軌，“以權代法”、“以言代法”的局面要徹底改變，就要真正依靠法律，依靠政府的依法行政。

二、依法行政的基本思路

要實現(xiàn)建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標，深入推進依法行政，在依法行政的過程中必須注意解決好以下幾個問題。

（一）必須堅持黨的領導。這是依法行政的根本保證，也是由黨的執(zhí)政地位決定的。我國是人民當家做主的國家，人民是國家的主人，依法治國、依法行政是為了更好的體現(xiàn)人民意志，實現(xiàn)人民利益。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是“中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”，是全國各族人民根本利益的忠實代表。黨不僅領導人民制定憲法法律，而且也肩負著領導全國人民依法治理國家的重任。只有堅持黨的領導才能保證依法行政沿著正確的方向前進。endprint

在堅持黨的領導的同時，依法行政還必須改善黨的領導。黨領導人民制定憲法和法律，同時黨必須確實做到在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，堅持法律面前人人平等，禁止任何人、任何組織享有憲法和法律之外的特權。要讓黨的各級領導干部深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。讓他們真正懂得，執(zhí)政黨的領導權不能大于法，因為黨是通過把自己的路線方針政策變成國家意志的辦法，來實現(xiàn)對國家事物的領導，這樣即維護憲法和法律的尊嚴，又可以在依法行政中維護黨的權威，實現(xiàn)黨的領導。

（二）領導干部要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、改變領導方式。這是依法行政的基本前提。受我國幾千年人治傳統(tǒng)思想的影響，一些行政機關領導及其工作人員法律意識不強，法制觀念淡薄，施政過程中他們重人情輕法律，顛倒部門文件與法律法規(guī)的關系，這種做法和思想認識與依法行政水火不相容，且危害極大。依法治國重在依法治官、依法治權。治權的重點又在于治行政權力，確保依法行政。法與政策作為兩種社會規(guī)范均發(fā)揮著獨特作用，法律以政策為指導，政策依靠法律貫徹實施，重政策輕法律具有極大的負面影響，特別是將部門法及地方政府的有關文件置于國家法律法規(guī)之上的做法更具有極大的危害性，是實施依法治國的重大障礙。因此，依法治國就要求行政執(zhí)法人員盡快轉(zhuǎn)變?nèi)酥蝹鹘y(tǒng)觀念和受人情關系的影響，以法律自覺規(guī)范自己的權利，把領導行為納入法治軌道，防止人民賦予的權力濫用，要從根本上解決有法不依的問題，消除執(zhí)法過程中的消極腐敗現(xiàn)象，切實保證行政主體依法行政。

（三）提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和思想道德素質(zhì)。這是依法行政的內(nèi)在要求。改革開放以來，隨著我國法制建設的加強，行政執(zhí)法隊伍越來越大，由于缺乏科學的用人機制，執(zhí)法人員中存在著少數(shù)不適應依法行政的人員。有的不是依法運用手中的權力維護人民的利益，而是謀取私利；有的缺乏必要的法律知識和業(yè)務能力，不能很好地實施法律法規(guī)，影響了依法行政的效果。要從根本上解決上述問題，一是采取招聘、競爭上崗、淘汰等一系列措施，進行優(yōu)勝劣汰；二是加強培訓，督促、鼓勵執(zhí)法人員自覺主動學習法律知識，尤其對本部門、本行業(yè)、本系統(tǒng)的法律知識更要精通，系統(tǒng)掌握。

與此同時，還要提高行政人員的思想道德素質(zhì)。因為他們執(zhí)法水平的高低在很大程度上與其思想道德素質(zhì)有關，受其制約。一個思想道德素質(zhì)低下的執(zhí)法者不會是嚴格執(zhí)法，公正廉明，取信于民，而會是不負責任，辦事拖拉，甚至以權謀私，失信于民。應當說，有少數(shù)行政執(zhí)法人員，道德素質(zhì)還較低，甚至缺乏起碼的道德，行政執(zhí)法隊伍的整體道德素質(zhì)還有待進一步提高。我們應當把提高行政人員的道德素質(zhì)提高到以德治國的戰(zhàn)略高度來認識，按照中央關于《公民道德建設實施綱要》的要求，加強行政執(zhí)法人員的思想道德修養(yǎng)。通過道德評價，包括外界社會輿論監(jiān)督，增強內(nèi)心信念，開展自律等一系列措施，提高整個行政執(zhí)法隊伍道德水平，以盡快適應建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略需要。

（四）做到司法公正，這是依法行政的法律保障。司法公正是實現(xiàn)依法治國，建立法治國家的重要環(huán)節(jié)，也是依法行政的司法保證。司法公正將終結踐踏法制，蔑視人權的時代，最終將創(chuàng)造一個正義至上，人權不可侵犯，法律面前人人平等的社會。如果司法部門不講公正，依法行政就是一句空話。應到看到，在我國司法實踐中存在一定的不公正現(xiàn)象，有法不依、執(zhí)法不嚴、吃拿卡要等現(xiàn)象還存在，尤其是人情風的滋長，官官相護和地方保護主義的泛濫最為突出。少數(shù)司法人員以感情代替法律，依情辦事，搞權錢交易。這種不正之風極大地妨礙著社會主義法律實施，特別是司法審判中的地方保護主義和官官相護更是依法治國和依法行政的嚴重障礙，極大損害了法律權威和尊嚴。

公平公開是司法公正的前提。公平公開的執(zhí)法和嚴格而又不能逾越的法律程序，是保證司法公正的基本前提，而公開審理是司法公正的重要環(huán)節(jié)。不公開就有產(chǎn)生腐敗的可能。只要司法程序公開，司法腐敗就很難藏身，才能真正做到司法公正。

（五）加強民主監(jiān)督，強化監(jiān)督制約機制，是依法行政的有效保障。行政機關接受國家監(jiān)督體系的全面監(jiān)督乃是依法行政的重要內(nèi)容。而國家監(jiān)督體系中除了權力機關、行政監(jiān)察機關、司法機關等國家機關的監(jiān)督外，還包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、大眾傳媒和人民大眾的監(jiān)督。在充分發(fā)揮各個監(jiān)督部門的作用的同時，尤其要著重發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。國家行政機關及其工作人員的權力是人民賦予的，所有干部都是人民的公仆必須受到人民群眾的監(jiān)督。要高度重視和充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，疏通監(jiān)督渠道，切實保障監(jiān)督人的合法權益，堅決嚴厲打擊報復陷害舉報人的的行為。對于濫用行政權力造成損害的，必須經(jīng)過法定程序予以糾正，必須按國家賠償法規(guī)予以賠償。特別要加強對各級領導干部的監(jiān)督，防止他們?yōu)E用職權，保證他們依法行使權力。endprint