劉 芳

保護本國國民、境內(nèi)動植物衛(wèi)生狀況免受境外輸入因素侵害，是一國政府在國際貿(mào)易背景下的重要職責。因此，各國政府通常會制定旨在防范各種健康風(fēng)險的衛(wèi)生措施，這些措施既可能是為保護人類和動物的生命健康所需(即衛(wèi)生措施)，也可能是為保護植物的生命和健康(即植物衛(wèi)生措施)。因此，上述措施通常被統(tǒng)稱為“衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施”(以下簡稱SPS措施)。傳統(tǒng)上，進口國是將出口國作為單一的地理單元來開展風(fēng)險分析，以此為基礎(chǔ)實施的SPS措施是以出口國管轄的全部地域范圍為界的。但通常情況下，病害與蟲害的發(fā)生范圍是由地理和生態(tài)環(huán)境決定的，而與國界或行政區(qū)劃并不完全一致。對于國土面積遼闊，生態(tài)和氣候環(huán)境多樣化的國家而言，某種疫情的發(fā)生可能僅限于部分地區(qū)，但原產(chǎn)該國的動植物產(chǎn)品的出口卻會受到進口國的全面限制。從經(jīng)濟學(xué)角度看，這種做法并不能增加疾病控制的效率，相反卻顯著地提高了貿(mào)易的經(jīng)濟成本。*Loppacher, L.J., & Kerr, W.A., The Efficacy of World Trade Organization Rules on Sanitary Barriers: Bovine Spongiform Encephalopathy in North America. Journal of World Trade,vol.39,no.3 (2005),PP.427-443.因此，SPS協(xié)定第6條規(guī)定了“適應(yīng)地區(qū)條件”要求，這是對區(qū)域化管理思想的規(guī)則化。

一、區(qū)域化的概念

在區(qū)域化的管理模式下，每個WTO成員方并不必然是單一的、不可分割的單元，它可以是由不同“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生區(qū)域” (簡稱SPS區(qū)域)構(gòu)成，同時它本身也可能是某個“SPS區(qū)域”的組成部分。換言之，相對于某種特定的蟲害或病害，根據(jù)不同區(qū)域的SPS狀況，將一個國家或者幾個國家劃分成不同的SPS區(qū)域，如病蟲害疫區(qū)、非疫區(qū)、病蟲害低度流行區(qū)等?！癝PS區(qū)域”不是一種政治區(qū)劃，而是檢疫學(xué)上的劃分，它可能是整個國家，也可能是一個國家的某些區(qū)域，或者是幾個國家的全部或部分區(qū)域。在國際貿(mào)易規(guī)則中吸收“區(qū)域化”管理的方法，要求進口成員方針對地區(qū)差異而不是以國家為界來實施SPS措施，可以將其限制在為實現(xiàn)適當保護水平所必要的程度內(nèi)，將其對國際貿(mào)易的限制效果降到最低限度。

誕生于GATT框架下烏拉圭回合談判期間的SPS協(xié)定在許多方面都繼承了GATT調(diào)整傳統(tǒng)貨物貿(mào)易的基本規(guī)則，如“非歧視性要求”和“最少貿(mào)易限制要求”，但又結(jié)合SPS措施的特點對其進行了調(diào)整。

二、SPS協(xié)定的產(chǎn)生

在WTO建立之前，GATT1947機制及其推動下的多邊貿(mào)易談判在削減關(guān)稅水平方面無疑取得了很大的成功，通過約束關(guān)稅或消除關(guān)稅，各國逐漸實現(xiàn)了以較低成本將本國產(chǎn)品輸入他國市場。但在涉及健康風(fēng)險規(guī)制的一些領(lǐng)域，貿(mào)易自由化的進程受到了各國對外貿(mào)易管制措施的抵制。盡管這些措施是出于保護本國人民、動植物生命和健康及環(huán)境安全的需要，但其對國際貿(mào)易產(chǎn)生了阻礙。同時，各國也意識到，這些措施將有可能取代關(guān)稅，成為實施貿(mào)易保護主義的新工具?；谶@種考慮，在東京回合談判時，GATT締約方通過了《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(簡稱《標準守則》)以規(guī)范各國的技術(shù)法規(guī)，包括與食品安全、動植物生命和健康有關(guān)的措施。由于未能達成一致意見，《標準守則》是以諸邊貿(mào)易協(xié)定的方式通過的，僅對32個接受該協(xié)定的締約方有效。這一結(jié)果，與“協(xié)商一致”的爭端解決規(guī)則共同減弱了《標準守則》的實際約束力。*在GATT機制下沒有一起SPS措施被成功質(zhì)疑的案例。20世紀80年代發(fā)生在美國和歐盟之間的荷爾蒙牛肉糾紛在《標準守則》下未能成功解決。在磋商未成功的情況下，1987年美國要求將糾紛提交技術(shù)專家小組，但遭到歐盟的反對未能達成“協(xié)商一致”。 See Denise Pre vost ,Peter Van den Bossche, “The Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.”In Patrick F.J.Macrory, Arthur E.Appleton, Michael G.Plummer(eds.), The World Trade Organization: Legal, Economic and Political Analysis (Volume II).Springer Press, 2005, P.239.

推動農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化是發(fā)起烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判的主要驅(qū)動力之一，但在談判過程中，各方普遍擔憂談判成果將會被各國實施的SPS措施抵消?！栋Ｋ固亟浅切浴访鞔_宣告“應(yīng)將所有影響農(nóng)產(chǎn)品進口準入的措施置于更有效的規(guī)則約束之下，方式之一就是將SPS措施對農(nóng)業(yè)貿(mào)易的不利影響最小化?！?Ministerial Declaration on the Uruguay Round: Declaration of September 20,1986,GATT BISD 33S/19(1987) P.20.

因此，有關(guān)SPS措施的規(guī)則談判最初是在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化議題下開展的。為SPS措施制訂專門的規(guī)則，這與實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的努力具有內(nèi)在的聯(lián)系，并起到了關(guān)鍵作用。盡管起初的談判設(shè)想只是在SPS措施方面改進和加強《1980年標準守則》的約束力，但隨著談判進程的深入，各談判方意識到SPS措施問題值得特別關(guān)注。在此背景下，各談判方在農(nóng)產(chǎn)品談判組之下設(shè)立了“SPS法規(guī)和壁壘工作組”(又稱SPS措施工作組)，一個新的貨物貿(mào)易協(xié)定，即《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》就此誕生了。

三、SPS協(xié)定第6條的規(guī)定

SPS協(xié)定第6條的標題是“適應(yīng)地區(qū)條件，包括適應(yīng)病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的條件”。該條共有三個條款，第1款要求各成員保證其SPS措施適應(yīng)產(chǎn)品的原產(chǎn)地和目的地的SPS特點。*SPS協(xié)定第6.1條規(guī)定，各成員應(yīng)保證其SPS措施適應(yīng)產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地的SPS特點，無論該地區(qū)是一國的全部或部分地區(qū)，或幾個國家的全部或部分地區(qū)。在評估一地區(qū)的SPS特點時，各成員應(yīng)特別考慮特定病蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計劃以及有關(guān)國際組織可能制訂的適當標準或指南。這里的原產(chǎn)地和目的地的范圍可能是指一個國家，也可能是一個國家的部分區(qū)域，還可能是幾個國家的全部或部分區(qū)域。特別需要注意的是，SPS協(xié)定第6.1條的適應(yīng)性要求體現(xiàn)出區(qū)域化管理的思想，但納入考慮范圍的區(qū)域至少有兩個，一是出口成員方，二是進口成員方。

具體而言，進口成員方所實施的SPS措施需要適應(yīng)的地區(qū)條件，既包括出口成員方的地區(qū)條件，也包括進口成員方自身的地區(qū)條件。因為病蟲害的危害性往往是相對而言的，相對于進口成員方的SPS基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、特定動物疾病易感動物的種類及其養(yǎng)殖狀況、植物病蟲害的寄主植物的種類及其引種分布狀況等。特別是某些外來生物，在出口成員方所在環(huán)境下并不構(gòu)成嚴重危害，但如果進口成員方的地理氣候以及物種分布特點，適宜其生存繁殖且無制約，則對進口成員方而言，這種外來生物極有可能成為有害生物。

另一方面，從考察商品原產(chǎn)地的SPS狀況來說，因為病蟲害的發(fā)生和傳播區(qū)域通常不僅僅只取決于自然和地理環(huán)境，通常還與政府實施的病蟲害控制措施有密切的關(guān)系。除非某地區(qū)的環(huán)境極為特殊，對于某種特定的病蟲害而言，這種環(huán)境完全不適合其生存，否則如果沒有人為的干預(yù)措施，或者政府疫情的控制和流行病的監(jiān)測措施效率低下，那么原本是非疫區(qū)的區(qū)域也有可能成為病蟲害的新的定殖地。所以進口成員方需要根據(jù)出口成員方特定病蟲害的流行程度，評估出口成員方是否存在根除和控制計劃，以及執(zhí)行效果如何，以此為基礎(chǔ)決定是針對出口成員方部分區(qū)域還是整個國家實施SPS措施，以及何時可以解除貿(mào)易限制措施。在這方面，進口成員方應(yīng)參考有關(guān)國際組織制定的標準和指南。

SPS協(xié)定第6.1條的實施無疑是建立在雙方誠信合作基礎(chǔ)上的。一方面，進口成員方應(yīng)摒棄貿(mào)易保護主義，依據(jù)科學(xué)的方法對出口成員方的SPS狀況進行客觀公正的評估；另一方面，出口成員方應(yīng)為自身的出口利益實施有效率的病蟲害控制計劃，并對進口成員方的評估活動給予配合和幫助。唯有雙方彼此信賴，才能針對區(qū)域差異實施不同的貿(mào)易措施，才能兼顧貿(mào)易和健康利益。

依據(jù)第6.1條實施“區(qū)域化”管理的具體方法之一就是建設(shè)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”，*SPS協(xié)定附件A(6)將“病蟲害非疫區(qū)”界定為“由主管機關(guān)確認的未發(fā)生特定蟲害或者病害的地區(qū)，無論是一國的全部或部分地區(qū)，還是幾個國家的全部或部分地區(qū)。病蟲害非疫區(qū)可以包圍一地區(qū)，被一地區(qū)包圍或毗連一地區(qū)，可在一國的部分地區(qū)內(nèi)，或在包括幾個國家的部分或全部地理區(qū)域內(nèi)，在該地區(qū)內(nèi)已知發(fā)生特定病蟲害，但已采取區(qū)域控制措施，如建立可限制或根除所涉蟲害或病害的保護區(qū)、監(jiān)控區(qū)和緩沖區(qū)?！备郊嗀(7)將“病蟲害低度流行區(qū)”界定為“由主管機關(guān)確認的特定蟲害或病害發(fā)生水平低、且已采取有效監(jiān)測、控制或根除措施的地區(qū)，該地區(qū)可以是一國的全部或部分地區(qū)，也可以是幾個國家的全部或部分地區(qū)?！币驗檫@本身就是根據(jù)特定病蟲害的流行程度而進行的區(qū)分方法，但即使進口成員方認同“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的存在，也不意味著進口成員方應(yīng)自動給予出口成員方某一地區(qū)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的地位，因此，不難理解協(xié)定第6.2條有些不同尋常的措辭：“各成員應(yīng)特別認可病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念?！?第6.2條第1句原文如下：Members shall, in particular, recognize the concepts of pest- or disease-free areas and areas of low pest or disease prevalence.在印度農(nóng)產(chǎn)品措施案中，專家組指出，與適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)相比，承認一個抽象的概念并不是一項苛求的義務(wù)。*See Panel Report, India-Agricultural Products,para.7.670.根據(jù)第6.2條第2句的規(guī)定，在確定某地區(qū)是否具有“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的地位時，成員方應(yīng)“依據(jù)”地理狀況、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制措施的有效性等因素。根據(jù)以往爭端解決機構(gòu)對“依據(jù)(base on)”一詞的解釋，該措辭應(yīng)被理解為對成員方施加了實質(zhì)性的要求，即決策結(jié)果與上述因素之間具有密切聯(lián)系或者是合理聯(lián)系。這與第6.1條下的“參考相關(guān)因素以評估地區(qū)條件”的措辭存在明顯的區(qū)別。

協(xié)定第6.3條規(guī)定了認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的一種具體操作方法，即由出口成員方出具證明材料向進口成員方提出認可申請，同時，出口成員方應(yīng)為進口成員方提供現(xiàn)場檢查、檢驗及其他程序的合理機會。當然，對于出口成員方來說，獲得“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”地位的認可并不是一勞永逸，隨著疫情的爆發(fā)，這一地位可能會被暫停，直到疫情得到重新控制或消除，再次獲得進口成員方的認可。例如2013年2月8日，我國曾對蒙古國西部巴彥烏勒蓋省、烏布蘇省、科布多省、扎布汗省、戈壁阿爾泰省、庫蘇古爾省、巴彥洪格爾省7個省份口蹄疫非免疫無疫區(qū)狀況予以認可，允許進口來自蒙古國上述7省、符合中國檢驗檢疫要求的偶蹄動物及其產(chǎn)品。但因2013年7月9日，蒙古國巴彥烏勒蓋省的2家農(nóng)場發(fā)生了口蹄疫，我國對來自蒙古國的偶蹄動物及其產(chǎn)品采取了禁止進口等貿(mào)易限制措施。*參見國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于解除蒙古國西部7省口蹄疫禁令的公告》(聯(lián)合公告2013年第24號)、《關(guān)于防止蒙古國口蹄疫傳入我國的公告》(聯(lián)合公告2013年第104號)。Available at: http://www.aqsiq.gov.cn.

四、從印度農(nóng)產(chǎn)品措施案看SPS協(xié)定第6條下的義務(wù)

(一)案情簡介

迄今為止，印度農(nóng)產(chǎn)品措施案是WTO框架下第一起，也是唯一一起由爭端解決機構(gòu)對SPS協(xié)定第6條進行過解釋的案件。*另外與第6條相關(guān)但尚未審結(jié)、已進入專家組程序的案件還有1個，即US -Animals(DS447)。該案中阿根廷明確指出，美國未能依據(jù)SPS協(xié)定第6條對阿根廷部分地區(qū)的口蹄疫非疫區(qū)地位進行認可，并指出美國相關(guān)批準程序和認可程序出現(xiàn)了不當遲延。該案起因于2011年7月，印度政府依據(jù)《牲畜法》頒布了第1663(E)號行政法規(guī)，禁止進口來自報道過“須通報禽流感”疫情的國家的部分農(nóng)產(chǎn)品，包括活禽、活鳥、雛禽、新鮮禽肉制品以及孵化用蛋、蛋產(chǎn)品、羽絨、活豬等。該禁令在出口國向OIE通報為非疫區(qū)時停止適用?！绊毻▓笄萘鞲小卑ǖ椭虏⌒郧萘鞲泻透咧虏⌒郧萘鞲小Ｓ《仁且粋€經(jīng)常爆發(fā)高致病性禽流感的國家，但未曾向OIE通報過低致病性禽流感疫情。而美國是一個多次向OIE通報低致病性禽流感的國家，卻屬于高致病性禽流感非疫區(qū)。印度《2012年國家行動計劃》規(guī)定，如果國內(nèi)爆發(fā)了“須通報禽流感”，那么疫情發(fā)生地1公里范圍內(nèi)是感染區(qū)，10公里范圍內(nèi)是監(jiān)管區(qū)，起到緩沖區(qū)的作用。感染區(qū)內(nèi)外的活鳥貿(mào)易是被禁止的。緩沖區(qū)內(nèi)的貿(mào)易在衛(wèi)生措施完成后是允許的，但緩沖區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品不能被輸出，同時禁止人員和車輛進出緩沖區(qū)?？刂拼胧┩瓿珊?個月內(nèi)實施后續(xù)監(jiān)控措施，包括定期消毒。如果3個月內(nèi)沒有爆發(fā)疫情或者沒有陽性檢測結(jié)果出現(xiàn)，即可宣布為非疫區(qū)。美國認為，印度以整個出口國為單位實施禁令措施，未能適應(yīng)出口方的地區(qū)條件，不符合SPS協(xié)定第6條。

(二)爭議的焦點問題及專家組的意見

該案中，印度和美國的主張反映了雙方對第6條下三個條款相互間關(guān)系的不同看法。印度認為，進口成員方在第6.1條和第6.2條下的義務(wù)應(yīng)以出口成員方啟動第6.3條下的認可申請程序為前提。進口成員方?jīng)]有主動評估出口成員方地區(qū)條件的義務(wù)，而美國并未就非疫區(qū)認可等問題與印度展開雙邊合作，也未公布其境內(nèi)的非疫區(qū)建設(shè)情況，包括已經(jīng)采取的衛(wèi)生措施情況。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.633-634.但美國認為，第6.1條規(guī)定了“適應(yīng)地區(qū)條件”的一般性義務(wù)，第6.2條是上述義務(wù)的具體化，即承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。第6.3條僅在進口成員方承認了上述概念時才適用。違反第6條的情形，既包括進口成員方未主動根據(jù)出口成員方地區(qū)條件實施SPS措施的情形，也包括出口成員方提出非疫區(qū)認可請求時，進口成員方未考慮相關(guān)因素以承認非疫區(qū)地位的情形。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.649-650.

雙方爭議的焦點就在于，第6條有沒有為進口成員方施加主動性的義務(wù)。在印度看來，適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)無疑是需要進出口雙方配合才能實現(xiàn)的，而且從實際操作看，非疫區(qū)的認可，通常都是以出口成員方提出申請為前提。因此，第6.3條是前兩個條款得以啟動的前提。美國則主張三個條款所規(guī)定的義務(wù)是相互獨立的，進口成員方有義務(wù)主動收集出口成員方的信息，并使其SPS措施適應(yīng)出口成員方的地區(qū)條件。

從專家組報告的分析及結(jié)論看，專家組基本上采納了美國的觀點，并得出以下三個關(guān)鍵性的結(jié)論。首先，就第6條下的三個條款的關(guān)系而言，這三個條款各自獨立。根據(jù)第6.1條和第6.2條的文本結(jié)構(gòu)，專家組認為這兩個條款都包含了兩個句子。兩個條款的第1句各自規(guī)定了兩個截然不同的要求：第6.1條第1句規(guī)定了適應(yīng)地區(qū)條件的要求，第6.2條第1句要求成員方認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。兩個條款的第2句都是關(guān)于具體操作方法的規(guī)定，即第6.1條第2句規(guī)定了對地區(qū)條件進行評估時應(yīng)參考的因素。第6.2條第2句規(guī)定了成員方應(yīng)依據(jù)相關(guān)因素確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”地位。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.666.因此，專家組認為，第6.1條和第6.2條所規(guī)定的義務(wù)截然不同，這為后面專家組認定第6.2條不是對第6.1條的具體化以及第6.1條獨立于第6.3條留下了線索。

其次，進口成員方在第6.1條和第6.2條下的義務(wù)不以出口方履行第6.3條下的義務(wù)為前提。理由是：(1)第6.1條和第6.2條所規(guī)定的義務(wù)是普遍性的義務(wù)，這與第6.3條完全不同，后者僅僅適用于特定情形和特定的對象，即當出口成員方提出“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”認可申請的情形。(2)類比SPS協(xié)定第4條關(guān)于等效性認可條款，可以支持其關(guān)于第6.1條和第6.2條不以第6.3條為前提的結(jié)論。SPS協(xié)定第4條要求進口成員方在一定條件下認可出口成員方的SPS措施具有等效性。與第6條適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)相似，第4條的具體操作也需要進出口雙方相互合作。但在措辭上，第4.1條和第4.2條都表明了出口成員方負有先行義務(wù)。*第4.1條規(guī)定：如果出口成員方客觀地向進口成員方證明其SPS措施達到進口成員方的ALOP,則各成員方應(yīng)將其他成員方的措施作為等效措施予以接受，即使這些措施不同于進口成員方自己的措施，或不同于從事相同產(chǎn)品貿(mào)易的其他成員方適用的措施。第4.2條規(guī)定，應(yīng)請求，各成員方應(yīng)進行磋商，以便就承認具體SPS措施的等效性問題達成雙邊和多邊協(xié)定。相反，第6.1條和第6.2條的文本措辭都沒有將出口成員方的請求或證明義務(wù)作為啟動上述兩個條款的前提條件。因此，第6.1條的適用不以第6.3條為前提。(3)SPS委員會制訂的《推動SPS協(xié)定第6條實施的指南》要求，進口方應(yīng)公布認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的依據(jù)、說明認可的基本程序(包括進行評估時需要提交哪些信息)、設(shè)立負責受理認可申請的聯(lián)絡(luò)點。而且，在向進口成員方正式提出認可請求之前或當時，出口成員方可以請求進口成員方告知認可要求和程序的相關(guān)信息。這些都說明了，進口成員方可以主動履行適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)，而不必等到出口方提出認可請求時再對其地區(qū)條件進行評估，以調(diào)整其SPS措施。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.679.

最后，進口成員方是否遵守第6.1條和第6.3條所規(guī)定的義務(wù)以其是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念為前提。專家組認為，第6.2條表達了對兩種特別區(qū)域的關(guān)注，即，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”。這兩類區(qū)域是眾多地區(qū)條件中的兩種特殊情形。第6.2條并不是對第6.1條和第6.3條的具體化，相反，在專家組看來，承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念是在適應(yīng)地區(qū)條件的基礎(chǔ)上實施SPS措施的前提，也是接受出口成員方提出非疫區(qū)等認可申請的前提。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.672, 7.677.換言之，第6.2條是第6.1條和第6.3條的邏輯前提。專家組的結(jié)論意味著，就第6條的三個條款而言，雖然各自獨立，但第6.2條是核心和關(guān)鍵性條款，如果能夠證明進口成員方不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，即可證明進口成員方違反了第6條下的三個條款。專家組正是采用了這種“四兩撥千斤”的方法完成了第6條下的論證。

既然“承認病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念”是整個第6條下義務(wù)的前提，那么如何判定，成員方是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念呢？成員方是否需要為“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的承認制訂相關(guān)的法律制度，或者在法律條款中表明其承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”這一概念的立場？對于這樣一個棘手的問題，專家組因循慣例，采取了“因案制宜”的方法，指出各成員方承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的方式取決于各自的具體情形。就該案而言，專家組采取了反證的論證方法，即如果印度的措施存在與承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”概念的立場相沖突之處，則可以斷定印度并不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。為此，專家組審查了印度的兩部法律法規(guī)，《牲畜法》對此沒有相關(guān)規(guī)定，專家組認為，這可以理解為，《牲畜法》授權(quán)印度的主管機構(gòu)承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，但也有可能存在相反的結(jié)果。從實際情況看，印度主管機構(gòu)并無實際行動，既未公布關(guān)于認可非疫區(qū)的信息，也未公布關(guān)于評估程序、聯(lián)絡(luò)點及認可所需要的信息。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.630.而印度第1663(E)號法規(guī)不僅沒有就承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念作出規(guī)定，相反，印度明確規(guī)定，一旦出口方爆發(fā)禽流感疫情，則禁止其全部農(nóng)產(chǎn)品的進口。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.706.因此，專家組認定，印度并未承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。至此，印度在第6條下的全部敗訴也就毫無懸念了。

(三)對專家組的論證及結(jié)論的思考

縱觀專家組關(guān)于第6條的論證，專家組的推理過程及結(jié)論既有值得肯定的地方，也存在不夠圓滿之處。值得肯定的是，成員方依據(jù)第6.1條承擔的“適應(yīng)地區(qū)條件”的義務(wù)，不以出口成員方先行主張其境內(nèi)存在“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”為前提。區(qū)域化管理既可以由進口成員方單方面主動開展，也可以是在出口成員方提出主張的情況下，由雙方配合實施。就前一種情況而言，根據(jù)第6.1條第2句列舉的參考因素，進口成員方在評估某地區(qū)的SPS狀況時可以參考國際組織的相關(guān)標準或指南。換言之，進口成員方履行第6.1條下適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)，并不以啟動第6.3條下的認可申請程序為必要。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.157.在后一種情形下，因循“誰主張誰舉證”的程序規(guī)則，出口成員方理應(yīng)就其境內(nèi)存在“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的主張?zhí)峁┳C明。

另外，該案專家組還明確了第6.1條和第6.2條各自包含了兩個義務(wù)。就第6.1條而言，如果成員方實施SPS措施時沒有適應(yīng)地區(qū)條件，例如，印度以美國整個領(lǐng)土范圍為基礎(chǔ)實施禁令，則可以推定，成員方?jīng)]有參考相關(guān)因素對出口方的地區(qū)條件進行評估。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.685.就第6.2條而言，如果成員方不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，就可以推定成員方?jīng)]有依據(jù)相關(guān)因素以確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的范圍。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.688.

然而，專家組論證中的問題在于：

第一，專家組一方面指出第6條下三個條款規(guī)定了各不相同的義務(wù)，三個條款之間相互獨立。但另一方面，專家組卻又將第6.2條第1句的義務(wù)作為三個條款下義務(wù)的前提，從邏輯關(guān)系上來說，這存在明顯的矛盾。

第二，進口成員方以出口成員方的整個領(lǐng)土為基礎(chǔ)實施SPS措施，并不必然意味著，進口成員方就不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。如前文所言，“SPS區(qū)域”是檢疫學(xué)上的概念，它可以是整個國家，甚至是幾個國家和地區(qū)。當然，本案中，印度在其法規(guī)中明確規(guī)定，一旦出口成員方爆發(fā)禽流感疫情，則禁止其全部農(nóng)產(chǎn)品的進口。這就沒有為適應(yīng)地區(qū)條件留下任何余地。但就規(guī)則的解釋而言，由于專家組賦予了第6.2條極大的權(quán)重，以至于“牽一發(fā)而動全身”，那么關(guān)于成員方是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，爭端解決機構(gòu)的解釋以及判定依據(jù)就應(yīng)當有足夠的說服力。

第三，該案專家組賦予第6.2條如此之大的重要性，這是否合理，是否能夠獲得文本支持，還值得商榷。從邏輯上說，如果確如專家組所言，承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念是整個第6條適用的前提，那么為何SPS協(xié)定的起草者未將該條款作為第一順序規(guī)定在第6條下？從相關(guān)概念的關(guān)系看，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”是不同地區(qū)條件中的兩種具體情形，也是相關(guān)判定標準比較明確的兩種SPS區(qū)域。適應(yīng)地區(qū)條件則是一個比較模糊的義務(wù)，它并不如認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”那么明確具體。這應(yīng)該理解為，在適應(yīng)地區(qū)條件方面，各成員方有一定的自由裁量空間，只要成員方的措施大體上考慮了不同的地區(qū)條件，而不是機械僵化的、完全不考慮出口方的SPS狀況，那么就應(yīng)當認為其滿足了適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)。從文本措辭上看，第6.1條關(guān)于評估地區(qū)條件時，只需要“參考”相關(guān)因素，而在第6.2條下，如果成員方要確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”，則應(yīng)“依據(jù)”相關(guān)因素。*爭端解決機構(gòu)在解釋SPS協(xié)定第2.2條和第5.1條中的“依據(jù)”一詞時，多次強調(diào)SPS措施與科學(xué)原理以及風(fēng)險評估之間的合理客觀聯(lián)系，而在解釋SPS協(xié)定第5.1條下“參考相關(guān)國際組織的風(fēng)險評估技術(shù)”時指出，“參考”并不意味著遵守或者以之為基礎(chǔ)。這說明，依據(jù)和參考兩個詞語有著不同的含義。See Appellate Body Report, EC- Hormones, para.193.See Appellate Body Report, Australia-Apples,para.246.這也可以說明第6.1條下的義務(wù)不如第6.2條第二句的義務(wù)那么明確具體。

第四，承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，并不意味著成員方必然制訂相關(guān)法律制度，或者實施相關(guān)的認可程序。承認某個概念與實際開展相關(guān)區(qū)域化的工作是兩個完全不同的行為。雖然第6.2條第2句對成員方認定 “病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的具體方法提出了要求，但并不能認為，在第6.2條下，成員方負有主動認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的義務(wù)。

(四)上訴機構(gòu)的觀點

該案的上訴機構(gòu)報告于2015年6月4日發(fā)布，其對專家組報告關(guān)于第6條部分的審查意見印證了上文的分析，顯然上訴機構(gòu)也注意到了專家組報告中的上述不合理之處。上訴機構(gòu)認為專家組報告的部分措辭過于寬泛，專家組關(guān)于第6條下各條款間關(guān)系的表達，容易使人誤解這三個條款完全各自獨立，但上訴機構(gòu)認為它們之間存在重要的共性和關(guān)聯(lián)性，這三個條款從不同角度規(guī)定了適應(yīng)地區(qū)條件的義務(wù)，第6條下三個條款是一個有機聯(lián)系的整體，第6.1條下的義務(wù)是首要的、一般性和持續(xù)性的義務(wù)，其他兩個條款則規(guī)定了與“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”相關(guān)的具體性義務(wù)。*上訴機構(gòu)指出，第6條的標題是“適應(yīng)地區(qū)條件”，標題中的“包括”一詞與第6.2條的“特別是”一詞相呼應(yīng)，第6.1條第2句列舉的考察因素中也包括了病蟲害的流行程度，這些都顯示出第6.1條與第6.2條之間的關(guān)聯(lián)性。上訴機構(gòu)的觀點表明第6.2條下的義務(wù)，承認非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念是遵守第6.1條下適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)的一種特別方法。See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.131-133,144,152.

上訴機構(gòu)明確反對專家組關(guān)于第6.2條下的義務(wù)是第6.1條適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)的前提的觀點。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.143.上訴機構(gòu)正確地指出，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”只是SPS區(qū)域的下屬概念，病蟲害的有無及其流行程度并非區(qū)分SPS區(qū)域的唯一因素。如果某個區(qū)域衛(wèi)生狀況的特點與病蟲害流行程度無關(guān)，則專家組無需考察進口成員方是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。不僅如此，專家組的這種觀點意味著第6.2條下承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”概念的行為要早于且獨立于采取SPS措施的行為，但事實上，進口成員方完全可以在采取SPS措施之際或者通過實施SPS措施的方式來承認這一概念。

最重要的是，上訴機構(gòu)指出了專家組報告中存在的一個重大錯誤，即第6.1條下的適應(yīng)地區(qū)條件義務(wù)是一種一次性義務(wù)，是成員方在采取SPS措施時應(yīng)遵守的義務(wù)。相反，上訴機構(gòu)認為，該義務(wù)是持續(xù)性的、一般性的義務(wù)，成員方遵守該義務(wù)的時間不限于采納SPS措施之時，只要存在有效的SPS措施，成員方都應(yīng)持續(xù)性地、有系統(tǒng)地對其進行調(diào)整以適應(yīng)不同的地區(qū)條件。正是因為上述錯誤觀點，專家組才認為進口成員方不可能通過事后修訂SPS措施的方式來遵守第6.1條的義務(wù)。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.132,154.

考察SPS協(xié)定的締約歷史可知，該協(xié)定的產(chǎn)生源于締約方對SPS措施可能異化為新的貿(mào)易保護工具，從而抵消農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化談判成果的擔憂。為此，締約方在SPS協(xié)定中規(guī)定了若干項要求，包括SPS措施的科學(xué)性要求、非歧視性要求、必要限度要求等。SPS協(xié)定第6條關(guān)于適應(yīng)地區(qū)條件的要求實質(zhì)上是期望將SPS措施對國際貿(mào)易的阻礙效果限制在必要限度之內(nèi)。在WTO框架下，SPS協(xié)定第6條被認為對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易具有重要的意義。從2003年開始，其執(zhí)行問題事實上成為SPS委員會例會的常規(guī)議題之一。在實踐中，SPS協(xié)定第6條的實施情況并不理想，進口成員方關(guān)于“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”認可遲延以及認可過程缺乏透明度、可預(yù)見性和一致性等問題仍然是構(gòu)成第6條實施的一個重要阻礙。*根據(jù)秘魯?shù)奶岚革@示，有些出口成員的認可申請一等就是幾年甚至是幾十年才獲得認可。有的WTO成員方特別指出，有些地區(qū)已經(jīng)獲得OIE等國際組織官方認可的某些動物疾病“非疫區(qū)”地位，但該成員方在向貿(mào)易伙伴申請非疫區(qū)地位時仍然遭遇了長期拖延的情況。See G/SPS/W/148,para.7.為此，2008年5月，SPS委員會通過了《推動SPS協(xié)定第6條實施的指南》。*See SPS committee.Guidelines to Further the Practical Implementation of Article6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.G/SPS/48.另一方面，由WTO爭端解決機構(gòu)對SPS協(xié)定第6條進行闡釋以明確各成員方所擔負的法律義務(wù)，這對于第6條的實施無疑具有重要的推動作用。印度農(nóng)產(chǎn)品措施案涉及SPS協(xié)定下的若干項規(guī)則，其中不乏新問題和新的解釋結(jié)論，但爭端解決機構(gòu)關(guān)于第6條的論證尤其值得重視，因為該案是有史以來首次由爭端解決機構(gòu)對該條款進行法律解釋，且經(jīng)上訴機構(gòu)審查，其觀點具有相當?shù)臋?quán)威性。